متمرکز شدن بودجه‌ریزی در ایران

چیدمان فرآیندی در نظام بودجه‌ریزی ایران به‌نحوی است که از طرفی سازمان برنامه در تهیه و اجرای بودجه دارای اقتدار است و از طرفی دیگر نقش حداقلی مجلس برای تصویب و تغییرات بودجه‌ای با عدم محدودیت برای تغییر بودجه مصوب همراه است.

کد خبر: ۱۰۲۱۷۵۲

يکشنبه - ۲۶ تير ۱۴۰۱ / July 17, 2022

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، از سال ۱۳۹۸، مفهوم اصلاح ساختار بودجه در ادبیات سیاسی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مطرح و پررنگ شده است. در راستای اصلاح کلان در فرآیند بودجه‌ریزی و نظامات مربوط به آن سیاست‌های بودجه‌ریزی در دستورکار اول قوا و مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفته و درصدد تنظیم سیاست‌های کلی بودجه‌ریزی هستند. در این نوشتار به یکی از الزامات اصلاح ساختار بودجه، یعنی متمرکزسازی فرآیند بودجه‌ریزی، چالش‌ها و ساختار‌های مرتبط با آن پرداخته و ابعاد روشنی از این موضوع متناسب با تجربه‌های جهانی مطرح می‌شود.

هسته اصلی در مالیه عمومی مربوط به موضوع نمایندگی و رابطه افراد با نمایندگان سیاسی آنهاست. در یک نظام مردم‌سالار، ملت با انتخاب سیاستمداران، قدرت خرج‌کردن منابع درآمدی را تفویض می‌کنند و طبیعتا اولین چالش به این صورت شکل می‌گیرد: «کارگزاران سیاسی برخلاف تمایل و منافع عمومی رای‌دهندگان، منافع گروه‌های خاص را تامین می‌کنند.» از طرفی، مالیه عمومی دارای یک بعد اجتناب‌ناپذیر به‌نام مشترک‌بودن منابع درآمدی است؛ به این صورت که «منابع مالی مانند یک استخر پول مشترک است که سیاستگذار با منابع محدود باید برای هزینه‌ها دست به انتخاب بزند.» این دو چالش جز با ایجاد انضباط مالی و دیدگاه جامع از هزینه و منافع همه و تمرکز بر مجموعه‌ای از اهداف مالی محقق نمی‌شود. نهاد‌های بودجه‌ریزی می‌توانند با طراحی فرآیند‌های منضبط مالی، مسئولیت‌پذیری کارگزاران سیاسی و رقابت‌پذیری نظام سیاسی را تقویت کرده و درنتیجه به کنترل چالش مالی عمومی کمک کنند؛ اما روش ایجاد انضباط مالی هر کشور متناسب با نظام سیاسی متفاوت است.

در هر سه مرحله از فرآیند بودجه‌ریزی (تدوین، تصویب و اجرا)، استفاده از قواعدی که تمرکز بودجه‌ای را افزایش می‌دهند، می‌تواند به‌عنوان محدودیت برای هزینه‌کرد دولت و کاهش کسری بودجه در نظر گرفته شود، اما هماهنگی و انسجام این قواعد از خود قواعد مهم‌تر است. برای مثال افزایش توافق درمورد دستورالعمل‌های بودجه با ایجاد اهداف مالی، می‌تواند انضباط مالی را در برنامه‌ریزی افزایش دهد. ایجاد محدودیت در دامنه اصلاحات پارلمانی بودجه و کنترل روند رای‌گیری، افزایش نقش کمیسیون مالی (بودجه) مجلس و همین‌طور افزایش بار سیاسی در رد بودجه به‌نوعی کمک‌کننده برای چهارچوب‌دهی نقش پارلمان است و در مرحله اجرا با ایجاد محدودیت در هزینه‌های اجرایی و ایجاد بار سیاسی تغییر در قانون بودجه درطول سال، به ایجاد تمرکز بودجه‌ریزی کمک می‌کند.

مطالعات تجربی فرآیند بودجه‌ریزی در کشور‌های عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه و کشور‌های درحال توسعه نشان می‌دهد درخصوص اقدامات ناظر به متمرکز ساختن فرآیند بودجه‌ریزی دو رویکرد اساسی وجود دارد: رویکرد تفویض اختیار در حاکمیت‌های تک‌حزبی و رویکرد قرارداد‌ها در حاکمیت‌های ائتلافی چندحزبی.

تفویض اختیار (Delegation) بر ساختار‌های سلسله‌مراتبی در خود دولت و پارلمان تمرکز دارد. تفویض اختیار به یک «کارآفرین مالی» (fiscal entrepreneur) اقتدار ویژه می‌دهد تا به تنظیم پارامتر‌های کلی بودجه و اطمینان از رعایت این محدودیت‌ها توسط سایر بازیگران بپردازد.

طبیعتا کارآفرین مالی برای اثرگذاری، باید توانایی نظارت بر اعضای قوه‌مجریه و صلاحیت اعمال محدودیت برای تخلفات این زمینه را داشته باشد. در میان اعضای کابینه، کارآفرین مالی معمولا وزیر دارایی است. برای مثال در مدل فرانسوی، وزیر دارایی و نخست‌وزیر، با همکاری یکدیگر، تخصیص‌های کلی بخش‌های هزینه‌ای را تعیین می‌کنند و این محدودیت‌های سقفی برای تمامی مراحل الزام‌آور است. در مدل آلمانی، وزیر دارایی اختیارات محدودی دارد، اما قدرت وتو در کابینه بر قدرت سیاسی او می‌افزاید، به این صورت که اگر با بودجه وزارتخانه‌ای مخالفت کند، فقط با حداکثر رای کابینه ازجمله صدراعظم، مخالفت او رد می‌شود. در مرحله تصویب بودجه، چالش دو قوه به چند صورت پاسخ داده شده است: ایجاد محدودیت در دامنه اصلاحات مالی نمایندگان از طریق محدودیت در ایجاد و افزایش هزینه یا مشروط‌کردن افزایش هزینه به ایجاد یک منبع درآمدی. هرچند این روش در نظام بودجه‌ریزی ایران به‌جهت در نظر گرفتن درآمد صوری توسط برخی نمایندگان موفق نبوده است. شکل دیگری از تفویض اختیار از طریق رویه رای‌گیری عمل می‌کند. برای مثال در فرانسه فقط پارلمان می‌تواند در سقف‌های برنامه‌ها جابه‌جایی و تغییر ایجاد کند و تصمیم‌گیری درخصوص چگونگی هزینه‌های اجرایی، از حوزه اصلاحات پارلمانی خارج است. همچنین حق وتوی وزیر دارایی در آلمان و اسپانیا نسبت به بودجه مصوب پارلمان، به تقویت دولت کمک می‌کند.

در راستای محدودسازی پارلمان، برخی به‌دنبال شفافیت کمتر اطلاعات برای پارلمان هستند که قدرت دولت را تقویت کند و منجر به کاهش کسری شود، درحالی که دسترسی به اطلاعات کم برای پارلمان منجر به تغییر مسیر بودجه‌ای و افزایش هزینه‌ها می‌شود. راه‌حل بهتر برای تعادل بین دو قوه، افزایش اختیارات اجرایی دولت و نظارت پسابودجه‌ای پارلمان بر عملکرد دولت است.

در مرحله اجرای بودجه، ایجاد محدودیت در تغییر بودجه مصوب و اصلاح اعتبارات و پیش‌بینی صندوق ذخیره احتمالی (که عرفا بین ۲ تا ۴ درصد کل عدد بودجه در نظر می‌گیرند) به‌عنوان راهکار تمرکز در بودجه‌ریزی به‌همراه مدیریت ریسک بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود. همچنین وزیر دارایی درطول سال دارای محدودیت‌های تغییرات اعتبارات دربرابر درخواست‌های ادارات است.

در رویکرد قرارداد، هدف توزیع یکنواخت اختیارات دولت است که توسط برنامه‌های مالی میان‌مدت یا توافقنامه‌های ائتلافی میان احزاب اعمال می‌شود و فرآیند بودجه‌ریزی با توافق بین بازیگران اصلی روی مجموعه‌ای از اهداف مالی الزام‌آور -یعنی یک قرارداد مالی- شروع می‌شود. برای اینکه این رویکرد موثر باشد، باید تبعات سیاسی و قانونی قابل‌توجهی برای نقض قرارداد در مراحل بودجه در سازمان وجود داشته باشد. در اینجا، نقش وزارت دارایی در ارزیابی و تطبیق اعتبارات و برنامه‌ها با اهداف میان‌مدت است. همچنین در مرحله قانونگذاری، اتکا بر نقش و توانایی نظارتی پارلمان بر عملکرد مالی دولت است و اعمال این نقش مستلزم حق دسترسی و درخواست اطلاعات از دولت دارد.

این رویکرد در مرحله اجرا به‌جهت توامان‌بودن انعطاف اجرایی و شفافیت عملکرد مدیران اجرایی، درنهایت منجر به هدایت مسیر بودجه به اهداف مورد توافق می‌شود. درواقع با دادن اختیارات اجرایی و هزینه‌ای، انعطاف لازم به مدیر اجرایی داده می‌شود، اما تمرکز اصلی بر خروجی و میزان دستیابی به اهداف و شاخص‌های قابل سنجه است.

متمرکزشدن بودجه‌ریزی در ایران

چیدمان فرآیندی در نظام بودجه‌ریزی ایران به‌نحوی است که از طرفی سازمان برنامه در تهیه و اجرای بودجه دارای اقتدار است و از طرفی دیگر نقش حداقلی مجلس برای تصویب و تغییرات بودجه‌ای با عدم محدودیت برای تغییر بودجه مصوب همراه است. برای مثال، براساس گزارش‌های نظارتی دیوان محاسبات بررسی وضعیت تحقق منابع و مصارف بودجه دولت در چهارماه منتهی به تیرماه ۱۴۰۰، حاکی از تحقق ۴۷درصدی منابع بودجه‌ای درمقابل تحقق ۶۲درصدی مصارف است.
نرسیدن کامل به منابع درآمدی پیش‌بینی‌شده در قانون ازسوی دستگاه‌های اجرایی متولی امر، درمقابل تحقق کامل غالب هزینه‌ها و مصارف پیش‌بینی‌شده، منجر به ادامه روند کسری در بودجه کل کشور شده است و این روند هرساله در بودجه تکرار می‌شود، درحالی که نقش نظارتی پسابودجه‌ای مجلس درکنار اقتدار دولت و سازمان برنامه ضعیف است و با توجه به اینکه دولت‌ها برآمده از احزاب نیستند و پاسخگویی عملکردی اتفاق نمی‌افتد، مدیریت اجرایی کارآمد نیست؛ لذا رویکرد تفویض اختیار تا الان در نظام بودجه‌ریزی ایران تا به‌حال پاسخگو نبوده است.

به‌نظر می‌رسد درصورتی‌که مجموعه‌ای از اهداف مالی ابتدائا طبق رویکرد قراردادی، در سندی مورد توافق دولت و مجلس قرار بگیرد و سپس نظارت عملکردی و محدودیت در تخصیص‌ها در هر حوزه مصوب، به‌عنوان ابزار اقتدار بودجه‌ای مجلس تعریف شود، فرآیند بودجه‌ریزی می‌تواند متمرکز شود. رویکرد قرارداد با اینکه در دولت‌های ائتلافی مرسوم است، می‌تواند تا حدودی مسیر سیاستگذاری مالی را با همسویی دولت و مجلس ایجاد کند و از این شلختگی مالی و نداشتن اهداف مشترک که منجر به دسخوش تغییرات لحظه‌ای و سیاسی در بودجه می‌شود، نجات دهد. برنامه‌های توسعه درطول نظام برنامه‌ریزی ایران نتوانسته پاسخگوی این چالش باشد و به‌نظر می‌رسد توافقات جزئی‌تر با مدت زمان کمتر و دارای الزام قانونی، مثمرثمر باشد. از لوازم این مدل و رویکرد علاوه‌بر آنچه در قبل ذکر شد، می‌توان به تصویب دومرحله‌ای بودجه (سالانه) یا تصویب برنامه چهارساله دولت در ابتدای کار در نظر گرفت. تصویب دومرحله‌ای، حداقلی‌ترین نوع توافق بین دولت و مجلس در تفکیک موضوعات راهبردی بودجه و اجرایی آن است و آثار بلندمدت کمتری را درخصوص انضباط مالی و هدفمندی ارائه می‌دهد، به این معنی که در مرحله اول، دولت بودجه بخش‌های راهبردی و کلان خود را به مجلس اراده دهد سپس با توافق بر سقف‌های هزینه‌ای هر بخش، در مرحله دوم برنامه‌ها و ردیف‌های جزئی ارائه شود بدون اینکه مجلس اختیار جابه‌جایی بین‌بخشی داشته باشد و درکنار این موضوع، بودجه میان‌مدت سه تا پنج‌ساله که الزام‌آور باشد، می‌تواند انسجام هزینه‌کرد‌های مالی را تامین کند. تصویب برنامه‌های چهارساله دولت که برنامه مالی و اهداف کلان اقتصادی و پیش‌بینی‌های دولت با در نظر گرفتن ریسک‌های بودجه‌ای اگر به تصویب مجلس برسد، نظام تمرکز فرآیند بودجه‌ریزی را تا حد خوبی درکنار قدرت سیاسی مجلس برای استیضاح و سوال از وزرا و رئیس‌جمهور فراهم می‌کند و می‌تواند ابزار الزام‌آور به‌عنوان بودجه میان‌مدت باشد. همچنین اصلاح ساختار برنامه‌های توسعه و تغییر راهبردی آن‌ها به برنامه‌های چهارساله برای هر دولت نیز می‌تواند تا حدودی بودجه‌ریزی میان‌مدت و پاسخگویی دولت را سامان دهد. هرکدام از این راهکار‌های اصلاحی با دامنه‌های تغییر متفاوت، می‌تواند تا حدی از بی‌انضباطی مالی بکاهد و قدمی به‌سوی مدیریت میان‌مدت مخارج دولت و کاهش بدهی دولت بینجامد. اصلاح ساختار بودجه و مدیریت مخارج دولت بدون در نظر گرفتن موارد دیگر ازجمله بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد و تعریف شاخص‌های قابل سنجش و ارزیابی که نظارت مجلس را در دستبابی به اهداف تقویت کند، بی‌ثمر خواهد بود.