عواقب کسری پنهان

کسری پیوسته تراز عملیات مالی بودجه دولت از یک‏ طرف موجب افزایش اتکا به دریافت‏های حاصل از واگذاری دارایی‏های سرمایه‌ای و مالی درمجموع منابع بودجه عمومی دولت شده و از طرف دیگر زمینه رشد سهم اوراق قرضه دولتی (اخزا، سخاب، اراد) را در بازار اوراق قرضه فراهم کرده است.

کد خبر: ۱۰۲۹۸۴۷

چهارشنبه - ۰۹ شهريور ۱۴۰۱ / August 31, 2022

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، تسهیلات تکلیفی ازجمله ابزار‌هایی است که دولت و حاکمیت در راستای رفع نیاز‌های بخش‏های مختلف اقتصادی، در پاسخ به مشکلات و حوادث غیرمترقبه یا براساس برنامه‏‌ریزی‏‌های کلان توسعه‌‏ای برعهده شبکه بانکی می‏گذارند تا بانک‏ها جدا از روند معمول اعطای تسهیلات خود، به بخش‏هایی که در حوزه شمول سیاست‏ها و دستورات قرار می‏گیرند، تخصیص اعتبار داشته باشند. این نکته علاوه‌بر آنکه می‏تواند نوع نگاه حاکمیت و نحوه تعامل آن با بخش‏ها و گروه‏‌های مختلف را تبیین کند به‏‌نوعی می‏تواند اثر مستقیم و غیرمستقیمی بر رشد و توسعه اقتصادی بگذارد و با تقویت بخش‏هایی که از دریافت تسهیلات در شرایط فعلی محروم هستند، با یک برنامه‌‏ریزی کلان و بلندمدت به تقویت آنان پرداخته شود تا ماحصل این سرمایه‌گذاری در آینده نتیجه داده و با نگاه کلانی که در برنامه‏‌های توسعه و بودجه‏‌های سالانه وجود دارد، حلقه‌‏های توسعه به‌خصوص توسعه اقتصادی در ابعاد مختلف و به ‏تناسب استعداد هر بخش تکمیل شود. اما در طرف دیگر شبکه بانکی که ملزم به اعطای این تسهیلات است همواره در قبال این رویکرد انتقاداتی دارد؛ چراکه اعطای تسهیلات به بخش‏های گزینشی در جایی غیر از شبکه بانکی و بدون درنظر گرفتن بازدهی آن بخش با ذات اعتبارسنجی بانک‏ها (فارغ از تمامی کژکارکردی آنها) زاویه دارد و بانک‏ها را- درصورت عمل کامل در اعطای تکالیف تسهیلاتی از لحاظ رقم و بخش‏های دریافت‏‌کننده- از فرصت‏های تسهیلات‏دهی مدنظر خود محروم می‏کند؛ چراکه ذات عملیات بانکداری با درنظر گرفتن هزینه و فایده ورود پول به بخش مدنظر همراه است و الزام بانک‏ها به اعطای تسهیلات که عمدتا قید‌هایی نظیر نرخ‏های سود پایین‏تر از بازار یا امهال و بخشش دارد موجب ناترازی در عملیات بانک‏ها می‏شود. پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی در گزارشی با عنوان «تاثیرات تکالیف بودجه‏‌ای و شبه‌بودجه‏‌ای در نظام بانکی و اقتصادی کشور» به این موضوع پرداخته است. آنچه در ادامه می‌آید، بخش‌هایی از گزارش پژوهشکده پولی و بانکی است.

نقدی که می‌توان به گزارش بازوی پژوهشی بانک مرکزی وارد دانست این است که در کشوری که به دلایل بی‌ثباتی اقتصاد کلان، نرخ تشکیل سرمایه یک دهه منفی بوده و استهلاک سرمایه از تشکیل سرمایه پیشی گرفته و بخش غیرمولد و سفته‌باز طرفدار بیشتری دارد، در این شرایط اگر دولت و بخش عمومی هم از طریق بودجه عمومی (عمدتا بودجه عمرانی) و تسهیلات تکلیفی نتواند به تشکیل سرمایه کمک کند، آیا بخش مولد بسیار نحیف‌تر از این نخواهد شد؟ البته که این نقد نیز به سیاست‌های دولت وارد است که در بخش‌هایی بدون داشتن نگاه توسعه‌ای، صرفا دست به پولپاشی می‌زند و اهداف اشتغالزایی در حد پولپاشی رها خلاصه می‌شوند. به نظر می‌رسد ۱- دولت درخصوص تسهیلات تکلیفی باید یک نگاه توسعه‌ای نه پولپاشی داشته باشد. ۲- اهداف دولت در تزریق تسهیلات تکلیفی به بخش‌های اقتصادی منجر به کسری در نظام بانکی و نظام بودجه‌ریزی نشود. ۳- ادامه تزریق و هدایت تسهیلات تکلیفی به بخش‌های اقتصادی به شرط تحقق اهداف کمی و دریافت بازخورد‌های مثبت باشد. ۴- دولت گزارش‌های کمی تحقق اهداف را در مقاطع زمانی مختلف به مجلس و افکار عمومی ارائه دهد. ۵- دولت باید در نوع و سبک اجرای تسهیلات تکلیفی یک بازآرایی انجام دهد.

ریشه تسهیلات تکلیفی در قوانین‌ومقررات

در احکام قوانین برنامه پنج‏ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیز تبصره‌‏های قوانین بودجه سنواتی، احکام مختلف پولی و اعتباری مستقیما در فرآیند تخصیص منابع اعتباری و نیز خالص جریان منابع و مصارف شبکه بانکی اقتصاد ایران اثرگذار است. درهمین راستا، تسهیلات تکلیفی مربوط به بخش‏های مختلف اقتصادی (کشاورزی، آب، صادرات، مسکن و...)، اقشار خاص (افراد تحت‌پوشش بهزیستی، زنان سرپرست خانوار، ازدواج جوانان، ایثارگران و جانبازان، قضات و...)، بلایای طبیعی (سیل، خشکسالی و...)، امور خاص (خرید تضمینی محصولات زراعی، نوسازی بافت‌فرسوده شهری و روستایی، تسهیلات خوداشتغالی و...) درکنار نرخ‏های سود ترجیحی این تسهیلات، تکالیف ناظر بر استمهال مکرر تسهیلات تکلیفی، بخشش جرایم تاخیر بازپرداخت و همچنین الزام بانک‏ها به عدم‌تعدیل تعهدات ارزی مشتریان متناسب با تغییرات ادواری نرخ‏های برابری اسعار، مستقیما خالص جریان منابع و مصارف (نقدی و تعهدی) شبکه بانکی را دچار کسری مقطعی ساخته و موجب تضعیف ظرفیت بالفعل وام‏دهی آن‌ها می‏شود.

البته تکالیف اعتباری قوانین برنامه پنج‏ساله، قوانین دائمی و بودجه‌های سنواتی صرفا در حوزه‌های اعتباری انعکاس نداشته بلکه الزام شبکه بانکی و شرکت‏های سرمایه‏‌گذاری آن‌ها در خرید شرکت‏های مشمول خصوصی‏سازی (واگذاری دارایی‏‌های سرمایه‏‌ای) و نیز خرید اوراق قرضه دولتی (واگذاری دارایی‏های مالی) عملا باعث تشدید سلطه مالی و نیز کسری جریان نقدی مذکور و کاهش درجه آزادی منابع تخصیصی شبکه بانکی شده است. مجموعه ناترازی فوق موجب افزایش تقاضای تامین مالی کوتاه‌مدت شبکه بانکی به‏ترتیب از بازار بین‌بانکی و نیز برداشت شبانه از بانک مرکزی شده که از یک‏طرف موجب افزایش ریسک سیستماتیک اعتباری و از طرف دیگر باعث انبساط پیوسته کل‏های پولی و رشد انتظارات تورمی شده است.

تاثیرات غیرمستقیم کسری بودجه دولت

تامین مالی کسری بودجه دولت از دو روش موجب رشد پایه پولی و نقدینگی می‏شود که در شکل سنتی آن از طریق استقراض مستقیم از بانک مرکزی یا به‏صورت خرید پیوسته اوراق قرضه دولت در قالب عملیات بازار باز به وقوع می‏پیوندد که مستقیما زمینه افزایش خالص بدهی دولت به بانک مرکزی و درنتیجه رشد پایه پولی را مهیا می‏‏سازد. در روش دوم با حفظ استقلال صوری بانک مرکزی، عمل افزایش عرضه اوراق قرضه دولت در بازار‌های اولیه و ثانویه اوراق قرضه سبب کاهش قیمت و نیز افزایش نرخ بازدهی اوراق قرضه دولت به‏‌طور خاص و متوسط بازدهی بازار اوراق قرضه اقتصاد به‏‌طور عام می‏شود.

زنجیره افزایش فروش اوراق قرضه دولتی که به‏ترتیب باعث رشد نرخ‏های بهره تجاری، گسترش شکاف میان نرخ‏های بهره سیاستی و تجاری، افزایش ریسک سبد اعتباری بانک‏ها، کسری جریان نقدی ادواری بانک‏ها، اضافه‌برداشت شبانه آن‌ها از بانک مرکزی، رشد خالص بدهی بانک‏ها به بانک مرکزی و درنتیجه انبساط پایه پولی می‏شود، عملا نه از کانال استقراض مستقیم دولت بلکه به‏‌علت تاثیرات انتقالی غیرمستقیم این زنجیره در کسری جریان نقدی منابع و مصارف بانک‏ها موجب انبساط پایه پولی و نقدینگی می‏شود. انتقال صعودی منحنی بازدهی اقتصاد و ساختار ریسک‏های اعتباری و بازار اشخاص و فعالان اقتصادی که محرک اصلی رشد شکاف میان نرخ‏های بهره سیاستی و تجاری و همچنین کسری جریان نقدی و اضافه‌برداشت بانک‏هاست، عمل بانک مرکزی را با انبساط اجتناب‏ناپذیر ترازنامه و پایه پولی مواجه می‏سازد که نخستین تاثیرات این رخداد تغییرات تدریجی روند نرخ‏های بهره سیاستی (نرخ بهره برداشت شبانه و نرخ بهره عملیات بازار باز) در کوتاه‏مدت و میان‏‏مدت است. در این چهارچوب، تغییرات کل‏های پولی نه به‏دلیل سلطه مالی و افزایش خالص بدهی دولت به بانک مرکزی، بلکه در قالب تاثیرات انتقالی غیرمستقیم کسری بودجه در رشد متوسط بازدهی بازار اوراق قرضه، انتقال صعودی منحنی بازدهی اقتصاد، کسری جریان نقدی منابع و مصارف بانک‏ها و درنهایت افزایش خالص بدهی بانک‏ها به بانک مرکزی به وقوع پیوسته که تاثیرات هردو رویکرد مذکور در ساختار تقاضای کل و قیمت‏های انتظاری، به‏رغم عدم‌تقارن زمانی، نسبتا مشابه است.

تسهیلات تکلیفی در اقتصاد ایران

احکام پولی و اعتباری مختلفی در قوانین برنامه‌‏های پنج‏ساله توسعه اقتصادی، ‏اجتماعی، ‏فرهنگی و همچنین قوانین بودجه سنواتی برای اقتصاد ایران تدوین و تصویب شده که از یک‏طرف سازگاری آن‌ها با اهداف سیاست پولی (حول ثبات قیمتی، رشد پایدار اقتصادی و پایداری ترازپرداخت‏ها) مورد خدشه است و از طرف دیگر، رابطه علّی این احکام درخصوص سرفصل‏های مختلف پولی-اعتباری (تولیدی، خدمات، اجتماعی، زیرساختی و رفاهی) عملا در تضاد با یکدیگر قرار دارد. در شرایطی که تحقق اهداف مربوط به افزایش سرمایه‌‏گذاری، ارتقای بهره‏وری، بهبود روند رشد اقتصادی، افزایش اشتغال غالبا در شرایط تورم پایین و نوسانات محدود قدرت خرید پول ملی میسر بوده، عمل جهت‏گیری بلندمدت احکام قانونی مذکور موجب تشدید عدم‌تعادل‏های مالی، پولی و موازنه پرداخت‏ها به‏‌طور عام و درنتیجه تضعیف اهداف ناظر بر مولفه‏‌های رفاهی و اجتماعی به‏‌طور خاص شده است. تبصره‌‏های پولی-اعتباری قانون بودجه ۱۴۰۰ که در امتداد تبصره‏‌های مشابه قوانین بودجه سنوات گذشته و نیز در راستای احکام قانون برنامه پنج‏ساله ششم توسعه تدوین شده، مبتنی بر اهداف مختلفی همانند رشد اشتغال اقشار آسیب‏پذیر، بهبود قدرت خرید گروه‏‌های پایین درآمدی، تسهیل ازدواج جوانان، افزایش سرمایه‏‌گذاری و تولید بخش‏های کشاورزی، صنعت و ساختمان، ارتقای ظرفیت زیرساخت‏های اقتصادی، جبران خسارات بلایای طبیعی در بخش‏های خانگی و تولیدی و... تدوین و تصویب شده است.

تبصره‏‌های تکلیفی مندرج در قوانین بودجه سنواتی که برای بخش‏های دولتی و غیردولتی تصویب شده، از یک‏طرف خالص منابع قابل‌تصرف شبکه بانکی را کاهش داده و از طرف دیگر سهم تسهیلات تبصره‏ای را نیز طی دهه گذشته منبسط ساخته است که عملا موجب تشدید کسری خالص جریان نقدی بانک‏ها و افزایش استقراض آن‌ها از بازار بین‌بانکی و بانک مرکزی شده است. تداوم این روند باعث تشدید مضیقه اعتباری برای بخش‏های مولد اقتصاد و همچنین رشد مبادلات سوداگرانه تورم‏زا در بازار دارایی‏ها خواهد شد.

تاثیرات ناترازی بودجه دولت در بازار پول

ناترازی عملیات مالی بودجه دولت مستقیما جریان وجوه نهاد‌های اعتباری و بانک مرکزی و همچنین شکاف میان نرخ‏های سود سیاستی و تجاری را در اقتصاد ایران متاثر ساخته، به‌‏طوری‌که در شرایط کسری و بعضا مازاد بودجه، عمل ترازنامه تلفیقی نظام بانکی تحت‌تاثیر این ناترازی قرار گرفته است. در شرایط بروز کسری بودجه، دولت از طریق استقراض مستقیم یا فروش اوراق قرضه به نظام بانکی، عمل کسری مذکور را در مقاطع مختلف تاریخی تامین مالی کرده است. خرید اوراق قرضه بخش عمومی به‏‌طور عام و دولت مرکزی به‌طور خاص توسط بانک‏ها و موسسات اعتباری (خرید مستقیم توسط بانک‏ها در بازار اوراق قرضه یا خرید توسط بانک مرکزی در قالب عملیات بازار باز و همچنین تنزیل اوراق مذکور توسط بانک مرکزی جهت توثیق اضافه‌برداشت شبانه بانک‏ها و...) از یک‏طرف موجب تامین مالی کسری بودجه دولت و از طرف دیگر باعث کسری جریان نقد نظام بانکی و همچنین رشد کل‏های پولی شده است. در همین راستا، در شرایط عدم‌جذب بخشی از منابع ارزی بودجه‌‏ای توسط بازار ارز (در فرآیند واردات)، بانک مرکزی مکلف به خرید این منابع ارزی و انبساط خالص دارایی‏های خارجی و نیز رشد پایه پولی بوده که عملا موجب رشد نقدینگی و افزایش سطح عمومی قیمت‏ها شده است. روند صعودی نسبت اعتبارات جاری به اعتبارات تملک دارایی‏های سرمایه‏ای نیز موجب تشدید تاثیرات تورمی مکانیسم تامین مالی ادواری کسری بودجه از طریق پایه پولی شده است. در شرایطی که نسبت اعتبارات جاری به تولید ناخالص داخلی طی دهه گذشته تغییرات معناداری نداشته و در دامنه بین ۱۳.۸ درصد تا ۱۳.۲ درصد نوسانات محدودی داشته، متقابلا نسبت اعتبارات تملک دارایی‏های سرمایه‏ای به تولید ناخالص داخلی طی این دوره ۵۶ درصد کاهش داشته و از ۴.۵ درصد در سال ۱۳۹۰ به دو درصد در سال ۱۳۹۹ تقلیل یافته که بیانگر روند نزولی سهم سرمایه‏‌گذاری ناخالص دولتی از تولید بوده و همچنین دلالت بر تشدید تاثیرات تورمی پولی‌شدن کسری بودجه داشته است. کاهش نسبت اعتبارات تملک دارایی‏های سرمایه‏ای به اعتبارات جاری بودجه عمومی نیز موجب کاهش سهم دولت در انباشت سرمایه ناخالص داخلی به‌‏طور عام و همچنین تضعیف روند تولید و عرضه خدمات زیرساخت‏های عمومی کشور (برق، گاز، مخابرات، آب و فاضلاب، جاده و...) به‌‏طور خاص طی دهه گذشته شده که حداقل تاثیرات انتقالی آن، باعث تضعیف روند رشد پایدار غیرتورمی بلندمدت در عرصه اقتصاد کلان شده است.

عواقب کسری پنهان

کسری پیوسته تراز عملیات مالی بودجه دولت از یک‏ طرف موجب افزایش اتکا به دریافت‏های حاصل از واگذاری دارایی‏های سرمایه‌ای و مالی درمجموع منابع بودجه عمومی دولت شده و از طرف دیگر زمینه رشد سهم اوراق قرضه دولتی (اخزا، سخاب، اراد) را در بازار اوراق قرضه فراهم کرده، به‌طوری‌که منجر به تشدید پدیده ازدحام و رشد نرخ‏های سود تامین مالی بخش‏های غیردولتی به‏ترتیب در این بازار و نیز بازار پول شده است. در همین راستا اینکه سهم منابع حاصل از واگذاری دارایی‏های مالی به کل دریافت‏های بودجه عمومی دولت از پنج درصد در سال ۱۳۹۰ به ۳۶ درصد در سال ۱۳۹۹ افزایش یافته، همچنین سهم این منابع از تولید ناخالص داخلی از یک درصد در سال ۱۳۹۰ به هفت درصد در سال ۱۳۹۹ بالغ شده، نه‏تن‌ها بیانگر افزایش نسبی کسری بودجه دولت مرکزی است، بلکه دلالت بر افزایش اتکای بخش دولتی به استفاده از پس‏انداز ناخالص داخلی بخش‏های غیردولتی و همچنین افزایش سهم نسبی دولت در فرآیند تامین مالی کل اقتصاد کشور داشته است. مهم‌ترین تاثیرات انتقالی اختلالات مذکور به‏‌ترتیب در قالب جذب پس‏انداز ناخالص بخش‏های غیردولتی توسط دولت مرکزی، افزایش هزینه‏‌های تامین مالی بخش‏های حقیقی، رشد هزینه فرصت منابع مالی اقتصاد، انتقال منابع مالی در گردش از بخش‏های حقیقی مولد به‏‌سمت سرمایه‏‌گذاری‏های سوداگرانه در بازار دارایی‏های مالی و غیرمالی (مستغلات، سهام، ارز، طلا، رمزارز)، کاهش سهم سرمایه‏‌گذاری ناخالص از تولید و درنهایت کاهش رشد بلندمدت اقتصادی انعکاس یافته است.

طی دهه گذشته، نسبت ارقام سالانه واگذاری دارایی‏های مالی (اوراق قرضه منتشره دولت) به تغییرات پایه پولی به‌‏طور پیوسته صعودی بوده و از ۷۸ درصد در سال ۱۳۹۰ به ۲۲۹ درصد در سال ۱۳۹۹ رسیده که بر سهم موثر کسری بودجه دولت در رشد پایه پولی تورم‌‏زای دهه مذکور دلالت دارد. در همین راستا، نسبت تغییرات خالص واگذاری دارایی‏های مالی به تغییرات پایه پولی نیز طی دوره مشابه از ۶۷ درصد در سال ۱۳۹۰ به ۱۹۰ درصد در سال ۱۳۹۹ رشد یافته که بیانگر افزایش اتکای خالص کسری بودجه دولت به ترازنامه بانک مرکزی و شبکه بانکی است. سلطه مالی حاصل از ناترازی بودجه دولت و همچنین بخش عمومی (صندوق‏های تامین اجتماعی و شهرداری‏ها) در شرایطی که روند کسری بودجه و سهم دارایی‏های مالی از مجموع درآمد‌های عمومی دولت صعودی شده، عملا زمینه شتاب تورم، رشد قیمت دارایی‏های مالی، افزایش سهم مبادلات سوداگرانه از مجموع مبادلات بازار دارایی‏ها و نیز کاهش خالص منابع قابل‌تصرف مالی در بخش‏های مولد حقیقی را فراهم ساخته است.

به‏‌عبارت دیگر، جهت‏گیری سیاست پولی در اقتصاد ایران از یک‏طرف متاثر از تاثیرات مستقیم و غیرمستقیم افزایش استقراض بخش دولتی از نظام بانکی (در قالب رشد خالص بدهی دولت و خالص بدهی بانک‏ها به بانک مرکزی) و از طرف دیگر متاثر از رشد شکاف میان نرخ‏های سود سیاستی و تجاری (از طریق افزایش سهم اوراق قرضه دولتی در معاملات و ارزش بازار مذکور) بوده که با رشد اتکای کسری بودجه دولت به خالص فروش اوراق قرضه به‏ترتیب تاثیرات همسویی در مکانیسم‏های انتقال پولی (اعتباری، سود و بازار)، خالص جریان وجوه میان بازار‌های مالی و همچنین جهت‏گیری سیاست پولی داشته است. در تحلیل نهایی، سلطه مالی حتی در شرایط مدیریت مستحکم کل‏های پولی و اندازه ترازنامه بانک مرکزی، به‌‏علت تاثیرات انتقالی بر روند نرخ‏های سود اعتباری و همچنین جریان وجوه میان بازار پول و بازار دارایی‏ها و نیز خالص جریان اعتباری شبکه بانکی عملا بر جهت‏گیری سیاست پولی و تاثیرات انتقالی آن در متغیر‌های عملکردی کلان (رشد اقتصادی، تورم، نرخ تامین مالی) اثرگذار بوده است.