۴۰ درصد بودجه بدون نظارت!

تبصره «۱۴» بودجه هرساله شامل احکامی مربوط به اجرا یا اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و جدول منابع و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها یا همان قانون پرداخت یارانه محمود احمدی‌نژاد است که مشخصا از سال ۱۳۸۹ وارد مباحث بودجه‌ای کشور شد.

کد خبر: ۱۰۴۲۰۰۶

چهارشنبه - ۱۸ آبان ۱۴۰۱ / November 09, 2022

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، روز گذشته حضور سیدمسعود میرکاظمی رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در مجلس با حاشیه‌هایی همراه شد. این جلسه که برای بررسی عملکرد دستگاه‌های مسئول در اجرای بند الف تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ کل کشور برگزار شد، رئیس مجلس با انتقاد از میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه گفت: «از آقای میرکاظمی رئیس سازمان برنامه‌وبودجه دعوت کرده تا در جلسه امروز مجلس حضور پیدا کند. براساس قانون ایشان موظف هستند تا در جلسه حضور یابند. امروز ساعت ۷:۳۰ صبح گفته‌اند که کاری پیش آمده و نمی‌توانند در جلسه حضور یابند. وی ادامه داد این رفتار اصلا درست نیست و آقای میرکاظمی باید در جلسه امروز حضور پیدا کنند.» البته مساله اصلی جلسه این نبود و اگر از حاشیه‌ها بگذریم مساله اصلی اعداد و ارقامی بود که بین طرفین ردوبدل شد. درحالی‌که مجلسی‌ها به سازمان برنامه انتقاد داشتند که چرا سهم اشتغال از منابع تبصره ۱۴ را کامل نداده. اما در سویی دیگر میرکاظمی در ادامه با اشاره به عدم تناسب بودجه پیش‌بینی‌شده در قانون برای اجرای تبصره ۱۸ با درآمد‌های حاصله می‌گوید اعداد و ارقام تبصره ۱۴ که در مجلس ۱۶۶ هزار میلیارد تومان افزایش یافته باعث شده تراز منابع و مصارف ازبین رفته و یک کسری ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی برای تبصره ۱۴ ایجاد شود. ماحصل این اتفاقات این شده که سازمان برنامه از پس پرداخت سهم اشتغال برنمی‌آید. البته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه می‌گوید برای تحقق پرداخت مصارف تکلیفی، در نامه‌ای به مقام‌معظم‌رهبری درخواست شده سهم دولت از منابع فروش نفت که نمایندگان مجلس در قانون بودجه ۲۰ درصد از آن را کاهش داده بودند، دوباره به حالت قبل برگردد. وی می‌گوید این منابع فقط برای دو موضوع تملک و اشتغال استفاده خواهد شد.

۴۰ درصد بودجه بدون نظارت!

تبصره «۱۴» بودجه هرساله شامل احکامی مربوط به اجرا یا اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و جدول منابع و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها یا همان قانون پرداخت یارانه محمود احمدی‌نژاد است که مشخصا از سال ۱۳۸۹ وارد مباحث بودجه‌ای کشور شد. این جدول که منابع و مصارف آن طی سال‌های گذشته با تغییرات قابل توجهی همراه بوده در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به رقم ۶۳۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان رسیده که معادل بیش از ۴۰ درصد سقف منابع عمومی دولت در این سال است. به‌عبارتی با درنظر‌گرفتن منابع عمومی دولت که در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۱۵۰۵ هزار میلیارد تومان است، رقم بودجه تبصره ۱۴ معادل ۴۲ درصد این مقدار است. نکته قابل‌تأمل اینکه؛ ارقام این جدول که معادل ۴۲ درصد کل بودجه عمومی دولت بوده، در ارقام کلان بودجه عمومی منعکس نمی‌شود و درواقع یک بودجه موازی با عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت است و به همین دلیل در مجلس نیز دچار تغییرات قابل توجهی می‌شود. جدای از مساله انضباط مالی، این اعتبارات طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها از شمول قانون محاسبات عمومی خارج بوده و ضمن ایجاد اختیار عمل بیشتر برای دولت در هزینه‌کرد آن، نظارت بر آن نیز ضعیف‌تر است.

ایجاد کسری ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی در مجلس

دیروز سیدمسعود میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در جلسه علنی مجلس ضمن انتقاد صریح از افزایش منابع و مصارف بودجه تبصره ۱۴ گفت با تغییراتی که در مجلس برای تبصره ۱۴ رخ‌داده، عملا تبصره ۱۴ با کسری ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی مواجه خواهد شد. وی اضافه کرد: «عملکرد سال گذشته حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان بوده که منابع آن از محل فروش گاز داخلی، فرآورده و صادرات فرآورده است و در برخی از موارد عدد حاصله وارد منابع تبصره ۱۴ نمی‌شود. پیشنهادی که دولت ارائه کرد، حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان به منابع سال ۱۴۰۰ اضافه شد. چگونه می‌شود بدون اینکه قیمت انرژی تغییر کند یا تولید را افزایش دهیم، این رقم به ۶۴۰ هزار میلیارد تومان برسد، آیا واقعا چنین پیش‌بینی‌ای تحقق می‌یابد؟ از روز اول مشخص بود که منابع قابل وصول نیست.» رئیس سازمان برنامه‌وبودجه تاکید کرد: «وقتی تبصره ۱۴ در بودجه سال گذشته ۳۴۰ هزار میلیارد تومان درآمد دارد، به‌هیچ‌وجه به ۶۴۰ هزار میلیارد تومان در سال آینده نخواهد رسید. بار‌ها از دوستان خواهش کردیم که منابع و مصارف را به‌گونه‌ای ببینید که با ۵ الی ۱۰ درصد خطا تحقق یابد.» میرکاظمی با بیان اینکه تا جایی که وسع ما رسید، کمیته‌امداد و بهزیستی را مورد حمایت قرار دادیم، افزود: «وقتی ۲۰۰ هزار میلیارد تومان عدم تحقق داریم و از سوی دیگر بار‌ها عزیزانی مثل آقای قالیباف در جلسات مشترک دولت و مجلس موضوع معیشت را مورد تاکید قرار می‌دادند، وقتی مجموعا تصمیمی گرفته می‌شود که یارانه با این رقم از محل تبصره ۱۴ پرداخت شود، باید جوانب آن نیز درنظر گرفته شود.»

درخصوص ادعا‌های میرکاظمی نگاهی به آمار و ارقام قانون و لایحه بودجه طی سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱ نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۸ رقم بودجه تبصره ۱۴ حدود ۱۴۲ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان بوده که در قانون با کاهش نزدیک به ۲ هزار میلیارد تومانی (دقیقا ۱۸۶۰ میلیارد تومان) به ۱۴۰ هزار و ۷۴۰ میلیارد تومان رسیده است. در سال ۱۳۹۹ رقم لایحه و قانون بدون تغییر و عدد ۲۵۰ هزار و ۷۲۶ میلیارد تومان است. در سال ۱۴۰۰ رقم پیشنهادی دولت برای تبصره ۱۴ حدود ۲۶۷ هزار و ۶۷ میلیارد تومان بوده که این رقم در مجلس با افزایش ۶۷ هزار و ۴۳۳ میلیارد تومانی (معادل ۲۵ درصد) به ۳۳۴ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان در قانون بودجه رسیده است.

اما بالاترین دخالت نمایندگان مجلس در ارقام تبصره ۱۴ مربوط به سال ۱۴۰۱ است. در لایحه بودجه ۱۴۰۱ دولت رئیسی رقم بودجه تبصره ۱۴ را ۴۷۰ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان تنظیم کرده بود که این‌مقدار را در مجلس با افزایش ۱۶۵ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومانی (معادل افزایش بیش از ۳۵ درصد) به رقم عجیب ۶۳۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان رسانده‌اند. لازم به ذکر است مرکز پژوهش‌های مجلس در تیرماه رقم کسری تبصره ۱۴ را حدود ۶۰ تا ۶۴ هزار میلیارد تومان برآورد کرده بود، اما طبیعتا عدد و رقم سازمان برنامه دقیق‌تر بوده و وضعیت نامطلوب‌تری را نشان می‌دهد.

نحوه خلق ۱۶۶ هزار میلیارد تومان منابع جدید در مجلس

نگاهی به اعداد و ارقام تبصره ۱۴ از لایحه بودجه تا قانون بودجه ۱۴۰۱ در بخش منابع تغییرات را به شرح زیر نشان می‌دهد.
۱- دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی با ۲.۴ هزار میلیارد تومان افزایش از ۷۵ هزار میلیارد تومان به ۷۷ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان رسیده است.
۲- دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی که با تغییرات زیادی در مجلس همراه بود، معادل ۲۶۰ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان مصوب شد که ۷۴ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان مازاد بر عدد لایحه دولت است. مبنای افزایش منابع حاصل از فروش صادراتی فرآورده در مجلس تغییر فرض قیمت نفت از ۶۰ دلار به ۷۰ دلار در زمان تصویب قانون بودجه بوده است. به‌نظر می‌رسد دلیل عدم تحقق این بخش تصور اشتباه نمایندگان مجلس از میزان فروش نفت (تعداد بشکه در روز) بوده که باعث شده آنان سهم صندوق توسعه ملی را از ۲۰ درصد به ۴۰ درصد برسانند.

۳- با وجود اینکه نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها و گاز سوخت صنایع در قانون بودجه براساس اصلاحیه دولت، نسبت به لایحه کاهش یافت و در عنوان ردیف مربوطه ذکر شد، اما رقم پیش‌بینی شده منابع حاصل از آن هیچ تغییری نکرد. این رقم ۹۴ هزار میلیارد تومان بود که همچنان بدون تغییر ماند.
۴- ردیف فروش داخلی گاز طبیعی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد شرکت گاز در لایحه بودجه وجود نداشت و در قانون بودجه اضافه و ۲۶ هزار میلیارد تومان تعیین شد. این ردیف با هدف ایجاد شفافیت در درآمد‌ها و مخارج شرکت ملی گاز به جدول افزوده شده و در مصارف جدول تبصره «۱۴» به همین میزان اعتبار برای طرح‌های سرمایه‌گذاری شرکت ملی گاز درنظر گرفته شده است.
۵ -در مجلس همچنین یک ردیف با عنوان «منابع حاصل از افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی صادراتی» به جدول تبصره «۱۴» اضافه شد که به اندازه ۶۰ هزار میلیارد تومان بر سقف منابع این جدول افزود. با توجه به اینکه ردیف صادرات فرآورده‌ها به‌میزان قابل توجهی افزایش یافته بود، افزودن یک ردیف اضافی و درنظر گرفتن ۶۰ هزار میلیارد تومان از آن محل به‌لحاظ کارشناسی محل ابهام جدی است.
۶- دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی نیز در لایحه بودجه توسط دولت ۸۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده که این مقدار در مجلس افزایش جزئی ۱۰۰ میلیارد تومانی داشته است.

چرا اعداد غیرواقعی بود؟

یکی از منابع تبصره ۱۴، منابع حاصل از فروش داخل و صادرات فرآورده‌های نفتی است. در برآورد مقدار فروش داخلی فرآورده‌های نفتی لایحه بودجه، مهم‌ترین قلم مربوط به فروش داخلی بنزین است که مجموعا ۶۶ هزار میلیارد تومان از ۷۵ هزار میلیارد تومان را تشکیل می‌دهد. این مقدار با این فرض صورت گرفته که بنزین سهمیه‌ای به قیمت ۱۳۰۵ تومان، بنزین آزاد ۲۸۰۵ تومان و بنزین سوپر ۳۳۰۵ تومان به جایگاه سوخت فروخته شود تا با افزودن حق‌العمل جایگاه‌ها به قیمت فروش بنزین به خودرو برسند.

مجموع مصرف بنزین روزانه ۹۸ میلیون لیتر درنظر گرفته شده است. این درحالی است که با توجه به رفع محدودیت‌های کرونایی و افزایش مسافرت‌ها و حمل‌ونقل، در نیمه اول امسال مصرف روزانه بنزین به بالای ۱۰۰ میلیون لیتر در روز رسیده که در این صورت از میزان صادرات بنزین کاسته خواهد شد. از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی، ۷۰۰۰ میلیارد تومان مجموع فروش نفت گاز (گازوئیل) است که مصرف آن روزانه ۵۷ میلیون لیتر فرض شده است. قیمت فروش گازوئیل به خودرو‌ها برابر ۳۰۰ تومان است. در قانون بودجه ۱۴۰۱ مقدار فروش داخلی فرآورده‌های نفتی ۲.۴ هزار میلیارد تومان نسبت به لایحه افزایش یافته است. اگرچه پیش‌بینی مصرف داخلی بیش از فروض لایحه دولت است، ولی باید توجه داشت که این افزایش به دلیل محدودیت ظرفیت تولید باید با کاهش در صادرات همراه شود و در غیراین‌صورت منابع پیش‌بینی شده با بیش برآوردی همراه خواهدبود. در لایحه بودجه، در ردیف فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی، نفت کوره با ارزش صادراتی بیش از ۱۳۱ هزار میلیارد تومان بیشترین سهم را دارد. بنزین با مقدار ۲۳ هزار میلیارد تومان و گازوئیل با مقدار ۲۱ هزار میلیارد تومان به‌ترتیب دومین و سومین سهم از کل منابع صادرات فرآورده را دارند. در لایحه بودجه، میزان صادرات ۶.۵ میلیون لیتر در روز فرض شده بود که با افزودن مصرف داخلی به آن، به حدود ۱۰۵ میلیون لیتر در روز یعنی ظرفیت تولید بنزین کل کشور می‌رسد. درصورتی‌که مصرف داخلی بنزین به ۱۰۰ میلیون لیتر و بیشتر افزایش یابد، توان صادراتی به کمتر از ۵ میلیون لیتر در روز کاهش خواهد یافت. همچنین میزان گازوئیل صادراتی نیز ۶ میلیون لیتر و صادرات نفت کوره ۴۶ میلیون لیتر در روز تعیین شده بود. درخصوص صادرات بنزین بررسی‌ها نشان می‌دهد در ۵ ماهه نخست امسال صادرات ۱۳۵ میلیون دلار بوده که نسبت به صادرات مدت مشابه سال ۱۴۰۰ کاهش ۵۶ درصدی داشته است.
رئیس سازمان برنامه‌وبودجه نیز درخصوص منابع حاصل از فروش داخلی نفت و گاز و خوراک می‌گوید، براساس عملکرد سال گذشته پیرامون تبصره ۱۴ درخصوص هدفمندسازی یارانه‌ها که مبلغ ۳۳۰ هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده بود با وجود عدم افزایش قیمت در بخش حامل‌های انرژی چطور ۳۳۰ هزار میلیارد تومان، ۶۴۰ هزار میلیارد تومان می‌شود؟

انحراف تبصره ۱۴ از اهداف قانونی

یکی از موارد قابل تامل درخصوص تبصره ۱۴ بودجه، تکالیفی است که در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ آمده است. در ماده ۷ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها آمده است دولت مجاز است حداکثر تا ۵۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب‌بند‌های زیر هزینه نماید:
الف. یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوار‌های کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود.
ب. اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف از قبیل:
۱. گسترش و تامین بیمه‌های اجتماعی، خدمات درمانی، تامین و ارتقای سلامت جامعه و پوشش دارویی و درمانی بیماران خاص و صعب‌العلاج.
۲. کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و اشتغال.
۳. توانمندسازی و اجرای برنامه‌های حمایت اجتماعی.
در ماده ۸ این قانون نیز آمده است، دولت مکلف است ۳۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجراء این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یا یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره‌شده برای اجرای موارد زیر هزینه کند:
الف. بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحد‌های تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفه‌جویی و رعایت الگوی مصرف که توسط دستگاه اجرایی ذی‌ربط معرفی می‌شود.
ب. اصلاح ساختار فناوری واحد‌های تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری انرژی، آب و توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر.
ج. جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات آب و فاضلاب، برق، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ناشی از اجرای این قانون.
د. گسترش و بهبود حمل‌ونقل عمومی در چهارچوب قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و پرداخت حداکثر تا سقف اعتبارات ماده (۹) قانون مذکور.
ه‍. حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی.
و. حمایت از تولید نان صنعتی.
ز. حمایت از توسعه صادرات غیرنفتی.
ح. توسعه خدمات الکترونیکی تعاملی با هدف حذف یا کاهش رفت‌وآمد‌های غیرضرور.
سرانجام در ماده ۱۱ نیز قانون برای آن ۲۰ درصد مابقی تعیین‌تکلیف کرده است. طبق ماده ۱۱، دولت مجاز است تا ۲۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را به‌منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه کند. آن‌طور که در موارد بالا آمده، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ هدف از تبصره ۱۴ را کمک به خانوار‌ها و تامین اجتماعی ۵۰ درصد مصارف، کمک به بهینه‌سازی مصرف انرژی، اصلاح شیوه مصرف انرژی، بهسازی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی، حمایت از بهینه‌سازی مصرف و تولید در حوزه کشاورزی و نان و... و سرانجام ۲۰ درصد را نیز برای جبران آثار افزایش قیمت‌ها برای جبران تبعات آن در بودجه عمرانی و جاری کرده است. اما همه این‌ها درحالی است که اولا قانون هدفمندی خوب یا بد، ادامه پیدا نکرده، اما دولت بخش زیادی از این منابع را صرف یارانه نقدی و بخش دیگر را صرف جبران کسری بودجه پنهان کرده است. در سویی دیگر نیز، نمایندگان مجلس به دلیل فضای غیرشفاف و بدون نظارت تبصره ۱۴، از این منابع برای مصارف منطقه‌ای و افزایش بودجه جاری کشور استفاده کرده‌اند. درحالی که این ارقام باید صرف کاهش ناترازی‌های برق، آب، گاز و بهینه‌سازی مصرف سوخت و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی و پروژه‌های بین نسلی می‌شد. نگاهی به جداول مصارف تبصره ۱۴ سال ۱۴۰۱ اعداد و ارقام عجیب و غریبی را نشان می‌دهد که نمایندگان مجلس برای مصارف امور عجیب و غریب تعیین کرده‌اند.