طرح جدید تاسیس سازمان ملی مهاجرت؛ محکوم به ناکارآمدی ساختاری

ایران همزمان هم مهاجرپذیر است و هم در مسیر ترانزیت مهاجران. اینکه چرا این امر رخ داده دلایل متعددی دارد که به طور خلاصه می‌توان دلیل این اتفاق را ناشی از جای گیری ایران به مثابه جزیره آرامش در منطقه‌ای ناامن برشمرد.

کد خبر: ۱۰۶۱۲۵۵

چهارشنبه - ۲۶ بهمن ۱۴۰۱ / February 15, 2023

ایران همزمان هم مهاجر پذیر است و هم در مسیر ترانزیت مهاجران. اینکه چرا این امر رخ داده دلایل متعددی دارد که تبیین همه آن موارد در این نوشتار کوتاه جای نمی‌گیرد و مجال دیگری می‌طلبد، اما به طور خلاصه می‌توان دلیل این اتفاق را ناشی از جای گیری ایران به مثابه جزیره آرامش در منطقه‌ای ناامن برشمرد.

نکته‌ای که قبل از ورود به بحث اصلی، طرح آن مفید فایده است آن است که جهان به واسطه جنگ ها، چالش‌های منطقه‌ای و همچنین ناثباتی سیاسی، متاثر از جریان‌های مهاجرتی است و این امر بیش از گذشته ظهور و بروز داشته است. سرزمین ایران به جهت نزدیکی به کانون‌های پیش گفته، بیش از دیگر کشورها، از آن متاثر شده است.

افغانستان و عراق از جمله این کانون‌ها به شمار می‌آیند. در این میان هرچند قاطبه مهاجران در ایران از اتباع دو کشور افغانستان و عراق می‌باشند، اما محدود به این دو کشور نمانده و برخی دیگر، چون اتباع پاکستان را نیز شامل می‌شود. میزانی از این اتباع در ایران رسوب پیدا کرده و بعضی دیگر ایران را به عنوان ترانزیت یا محلی برای اشتغال فصلی و کسب درآمد برگزیده اند.

از میان اتباع مذکور، اتباع افغانستان بیش از دیگر اتباع در ایران ظهور داشته و با ساحات مختلف زیست در جامعه ایرانی عجین شده اند. حالیه به سبب گستردگی و استمرار طولانی مدت این پدیده، مدیریت مهاجران به یکی از مهم‌ترین مسائل نظام حکمرانی کشور بدل گشته است. نگاهی به نحوه مواجهه کشور با موضوع مهاجران طی این سال‏ها نشان می‌دهد ضمن ارائه خدمات بی سابقه و بعضا بالاتر از طراز جهانی به ایشان، مملو از ناهماهنگی‌ها و تعارض‌ها بوده است.

همین امر بازبینی و بازتعریف چگونگی مدیریت مهاجران در پهنه سرزمینی ایران را به ضرورتی انکار ناپذیر بدل ساخته که برآیند آن تلاش بخشی از نظام تصمیم گیری و تصمیم سازی کشور در جهت ایجاد سازمان ملی مهاجرت یا اقامت بوده است. شورای عالی اداری کشور در ۲۳ اردیبهشت ۱۳۹۷ با تشکیل سازمان ملی مهاجرت به پیشنهاد وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور موافقت کرد و کلیات قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت نیز در ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

بررسی متن و فرامتن پیش نویس قانون مزبور حاکی از وجود نقصان‌ها و ایراد‏هائی است. معمولا قوانین و مقرره‌ها در خلاء نگاشته نشده و در پاسخ به یک نیازمندی به نگارش در می‌آیند. طرح ایجاد سازمان ملی مهاجرت مشتمل بر دو بخش مقرره‌های ساختار ساز و مفاد نظام دهنده به امور مهاجران از قبیل اقامت، نوع و کیفیت خدمات دریافتی، اشتغال و بعضی مجازات هاست. در بخش مقرره‌های ساختار ساز نیز تاسیس شورای عالی مهاجرت، سازمان ملی مهاجرت و تکالیف این دو پیش بینی شده است.

حال این سوال مهم به ذهن متبادر می‌شود که ارتقای ساختاری اداره کل امور اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور به سازمان ملی مهاجرت و کمیسیون ساماندهی اتباع بیگانه به شورای عالی مهاجرت، در پاسخ به کدام نیازمندی وضع و طراحی شده است؟ در این طرح وزیر کشور، رئیس شورای عالی مهاجرت و رئیس سازمان ملی مهاجرت توسط او به این سمت منصوب می‌گردد. همانگونه که محرز است ایجاد ساختار‌های جدید، نیازمند آسیب شناسی و بررسی چرایی عدم دست یابی ساختار موجود به اهداف اولیه می‌باشد. طراحان طرح براساس کدام گزارش آسیب شناسانه به این جمع بندی رسیده اند که راه حل مدیریت بهینه مهاجران، ارتقای ساختاری است یا حداقل یکی از راه حل هاست؟

شورای هماهنگی امور آوارگان افغانی مصوب سال ۱۳۶۰ شورای امنیت کشور، شورای هماهنگی اجرائی اتباع بیگانه موضوع برنامه سوم و چهارم توسعه و کمیسیون ساماندهی اتباع بیگانه موضوع مصوبات شعام، مسئولیت ساماندهی اتباع بیگانه را به وزارت کشور (مدیر کل اتباع و مهاجرین خارجی یا وزیر کشور) سپرده است.

علاوه بر این موارد، قانون ورود و اقامت اتباع خارجه و مقررات مربوط به ازدواج مردان ایرانی با زنان خارجی دارای کارت هویت، مسئولیت‌ها و تکالیفی را برای وزارت کشور در نظر گرفته اند. پس به لحاظ قوانین فعلی در می‌یابیم وزارت کشور هم در سطح اجراء و هم در سطح تصمیم گیری مدخلیت موثر دارد. البته این امر صرفا به وزارت کشور منحصر نبوده و به عرصه وظایف و ماموریت‌های قانونی دیگر نهاد‌ها نیز تعمیم می‌باید.

حالیه نگاهی به وضعیت فعلی اتباع بیگانه محرز می‌نماید به رغم محول نمودن مسئولیت حوزه اجراء به اداره کل اتباع و ریاست بر کمیسیون ساماندهی به وزیر کشور، کشور از ناهماهنگی‌ها و سیاست گذاری‌های ناپایدار رنج می‌برد. به توضیح دیگر، کمیسیون ساماندهی اتباع بیگانه که به موجب مصوبات شعام شکل گرفته و به ریاست وزیر کشور به امر تصمیم گیری و سیاستگذاری مشغول است تاکنون نتوانسته به اهداف پیدایش خود دست یابد. اینکه چرا این مهم حاصل نشده دلایل عدیده‏ای دارد که از آن جمله می‏توان به همانندی مجری و سیاستگذار، جای گذاری منافع سازمانی به جای منافع ملی و عدم پیروی نهاد‌های ذی مدخل از یک رویکرد واحد اشاره کرد.

حالیه ارتقائات ساختاری مندرج در طرح فعلی (اداره کل به سازمان و کمیسیون ساماندهی به شورای عالی)، چه مزیت ویژه‌ای دربردارد که مدیریت بهینه مهاجران را از آن رهگذر دنبال می‌نماید؟ مضافا بنیان نهادن ساختار جدید بر مدار قبلی بی آنکه به حل و فصل دیگر آسیب‌ها و نقصان‌ها اندیشیده شود، مصداق این حدیث گهربار از معصوم علیه السلام می‏باشد؛ "من جرب المجرب حلت به الندامه. " مداقه در متن طرح هرچند نشان دهنده برخی تفصیل‌ها در تکلیف و اختیار نگاری برای سازمان و شورای عالی است، اما به نحوی نیست که بتواند بر منظومه فعلی مدیریت اتباع و مهاجرین خارجی در کشور اثر جدی بر جای بگذارد.

این طرح در بخشی به وظایف، اختیارات و ترکیب شورای عالی مهاجرت اشاراتی داشته است. این شورا متشکل از ۱۷ عضو اصلی می‌باشد که نشان از کثرت اعضاء دارد. عضویت در یک شورا به نسبت میان کارکرد و ماموریت نهاد عضو با ماهیت و وظایف شورا، وابسته است. بدین توضیح که وجود یک ارتباط منطقی میان کارکرد‌ها و وظایف مترتب بر آن نهاد با ماموریت شورا، در توجیه عضویت نهاد ضروری جلوه می‌نماید.

حال در صورتی که این ارتباط حداکثری وجود نداشته باشد، عضویت بلاوجه تلقی خواهد شد و جز آنکه تصمیم گیری را طولانی و با صعوبت روبرو سازد، عایدی دیگری نخواهد داشت. به عنوان نمونه عضویت رئیس دانشگاه آزاد اسلامی، رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک، معاون علمی و فناوری رئیس جمهور، رئیس سازمان هلال احمر و معاون بین الملل قوه قضائیه از همین جنس محسوب می‌گردند. هرچند بخشی از امورات اتباع بیگانه به ماموریت نهاد‌های پیش گفته مرتبط می‌باشد، اما این ارتباط، نمی‌تواند توجیه گر عضویت دائمی این نهاد‌ها به همراه حق رای در شورای مربوط باشد.

به علاوه در این بخش، به حق اعضاء بر رای اشاره شده است. دیده می‌شود از یک وزارت خانه، سه مسئول به عضویت شورا درآمده و هر سه دارای حق رای می‌باشند. به عنوان نمونه هم وزیر کشور، هم رئیس سازمان ملی مهاجرت و هم رئیس سازمان ثبت احوال که همگی ذیل وزارت کشور و از اعضای شورای عالی مهاجرت می‌باشند، از حق رای برخوردارند. بایسته است توزیع آراء در نظام اداری و اجرائی بر مبنای تضمین شنیده شدن آراء و رویکرد‌های مختلف و نقش موثر آن در تمشیت امور صورت پذیرد. حال اعطای حق رای به شیوه مذکور در طرح ایجاد سازمان ملی مهاجرت، خوف مهندسی تصمیمات به نفع منافع سازمانی بدون ارزش دهی به همه رویکرد‌ها را به دنبال دارد.

بخشی از امورات اتباع بیگانه با ماموریت‌های نیرو‌های مسلح پیوند خورده و از این جهت مشارکت ایشان در فرایند تصمیم گیری و الزام به اجرای آن تصمیمات نقش مهمی در تنظیم مسائل مرتبط با اتباع بیگانه ایفاء می‌نماید. اما نگاهی به اعضاء شورای عالی مهاجرت نشان می‌دهد جز نیروی انتظامی، نهاد نظامی دیگری به عضویت این شورا در نیامده است. در این میان هرچند سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به عضویت کمیسیون ساماندهی درآمده، اما گستره وظایف و اختیارات این کمیسیون، نافع به حل تعارض‌ها و تزاحم‌های احتمالی میان ماموریت این نهاد و در سطحی بالاتر ستاد کل نیرو‌های مسلح با تصمیمات کشوری راجع به نظام‌مند سازی امورات مربوط به اتباع بیگانه نخواهد بود. حداقل آنکه عضویت ستاد کل نیرو‌های مسلح در این شورا ضروری است.

در این طرح به ادغام دستگاه‌های مرتبط با اتباع خارجی در کشور به استثنای بخش‌های مربوط به دستگاه‌های دفاعی، امنیتی و انتظامی در سازمان ملی مهاجرت اشاره شده است. در بنود مربوط به این حکم نامی از این دستگاه‌ها به میان نیامده و همین امر، تفسیر پذیری آن را ممکن می‌سازد. انشای چنین حکمی بی آنکه چگونگی و کیفیت ادغام از حیث ساختار و وظایف را روشن سازد، بروز اختلافات بعدی را به همراه دارد.

نکته دیگر آنکه در این طرح همزمان به تاسیس سازمان و شورای عالی و هم نظام‌مند سازی حضور، تردد و اشتغال و ارائه برخی خدمات اجتماعی به اتباع بیگانه را مدنظر قرار داده، به نظر می‌رسد اولا عنوان طرح جامع به مفاد طرح نبوده، زیرا عنوان طرح صرفا به تاسیس سازمان ملی مهاجرت اشاره داشته حال آنکه مفاد علاوه بر تاسیس سازمان به نظام‌مند سازی حضور ایشان نیز پرداخته ثانیا هر کدام از این دو سرفصل، واجد ویژگی‌ها و خصوصیاتی است که تصمیم گیری همزمان در قبال آن، یکی را به مسلخ دیگری می‌برد.

به نظر می‌رسد طراحان طرح، از این نوع نگارش، در پی وحدت در تصمیم گیری و وحدت در اجراء بوده حال آنکه وحدت در اجراء همیشه و در همه حال مطلوب نبوده و برخی اوقات می‌بایست از مدل وحدت در تصمیم گیری و عدم تمرکز در اجراء بهره برد. مضافا اینکه تا به چه وقت نظام اداری و اجرائی به جهت حل مشکلات در پیشبرد امور کشور، به خلق ساختار روی می‌آورد ناپیداست، گویا که همیشه مشکل را در مسائل ساختاری جستجو می‌کند. حال آنکه در برخی موارد قوانین وضع شده و ساختار‌ها فاقد ایراد بوده، اما آنچه بروز مشکلات را در پی دارد، انتخاب کارگزار ناکارآمد و ناتوان و از همین جنس عدم پیروی همه اجزاء از یک رویکرد واحد و منطقی در پیگیری امور، می‌باشد. در این میان نه یکبار اگر صد بار نیز قوانین تغییر یابد، امر بر همان مدار قبلی است. تغییر ساختار نه اولین راه حل بلکه آخرین راه حل می‌باشد.