گفت‌وگوی تفصیلی با عضو کمیسیون برنامه و بودجه؛

نوع بودجه‌ریزی در ایران 7 دهه پیش در دنیا استفاده می‌شد/ دستگاه‌های اجرایی با شفافیت بودجه میانه‌ای ندارند

عضو کمیسیون برنامه و بودجه می‌گوید بودجه‌ریزی کنونی ایران هفت دهه پیش در دنیا مورد استفاده قرار می‌گرفت و به دلیل غیر شفاف بودن این نوع بودجه‌ریزی، دستگاه‌های اجرایی علاقه‌ای به تغییر آن ندارند.

کد خبر: ۲۶۴۸۵۸

شنبه - ۰۶ مهر ۱۳۹۲ / September 28, 2013

گروه اقتصادی «خبرگزاری دانشجو»؛ قانون بودجه و نوع بودجه ریزی در ایران در چند دهه گذشته همواره مورد بحث و انتقاد کارشناسان قرار گرفته است. شاید مهمترین و اولین اقدام در مورد بودجه ریزی را بتوان تشکیل سازمان برنامه و بودجه دانست. سازمان برنامه و بودجه در سال ۱۳۲۷ برای نخستین بار با تصویب برنامه هفت‌ساله عمرانی اول با نام سازمان برنامه پایه‌گذاری شد که وظیفه این سازمان مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه بود.

اما بودجه ریزی در ایران به دلایل مختلف از جمله دولتی بودن اقتصاد، حجیم بودن دولت و عملیاتی نبودن آن در چند دهه گذشته از کارایی لازم برخوردار نبوده است.

در همین زمینه و برای بررسی قانون بودجه و بودجه ریزی در ایران با هادی قوامی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و استاد اقتصاد دانشگاه به گفت‌وگو پرداخته ایم. در بخش اول این گفت‌وگو مشکلات بودجه ریزی در ایران بررسی شده و در بخش دوم بودجه 92 و اصلاحیه آن مورد بحث قرار گرفته است.

«خبرگزاری دانشجو» - به طور اساسی مشکل بودجه ریزی در ایران چیست؟

قوامی: نحوه بودجه ریزی در ایران افزایشی است و این نوع بودجه ریزی متعلق به هفت دهه قبل است. امروزه در دنیا بودجه ریزی افزایشی انجام نمی شود، بلکه بودجه ریزی برنامه ای، بودجه ریزی عملیاتی و بودجه ریزی بر مبنای صفر مرسوم است.

ما در سال 2013 قرار داریم، در حالی که شکل بودجه ریزی متعلق به هفت دهه قبل است، بنابراین مشخص است که این نوع بودجه ریزی مشکلاتی را برای نظام پیمانکاری کشور، نظام اجرایی کشور و حتی جامعه ایجاد خواهد کرد، البته ما در قانون برنامه چهارم و پنجم توسعه تاکید کرده ایم که دولت سیستم بودجه ریزی عملیاتی را اجرایی بکند، اما تا کنون اقدامی صورت نگرفته است.

بودجه ریزی عملیاتی مبتنی بر نرم ها و استانداردها و حسابداری بهای تمام شده است و این نوع حسابداری بهای هر کالا و خدمات را مشخص می کند که به شفافیت بودجه کمک می کند.

در صورت اجرایی شدن این نوع بودجه ریزی، به عنوان مثال در دستگاه عریض و طویلی همانند آموزش و پرورش که بودجه آن مبلغی در حدود 15 هزار میلیارد تومان است و هر سال نیز افزایش می یابد، شاید مبلغی در حدود 5000 میلیارد تومان صرفه جویی شود و به همین نسبت در سایر دستگاه ها.

اما اگر سیستم بودجه ریزی کنونی اصلاح نشود مشکلات بودجه ای کشور حل نخواهد شد و هر ساله با توجه به تورم، درصدی به بودجه سال قبل دستگاه اضافه می شود، بدون اینکه نیازهای واقعی آن بررسی شود.

بنابراین باید تلاش کرد که سیستم بودجه ریزی عملیاتی که بر اساس بهای تمام شده است، اجرایی و عملیاتی شود؛ چرا که در غیر این صورت، حیات کج دار و مریز دستگاه ها را خواهیم داشت.

«خبرگزاری دانشجو» - در اواخر سال مالی دستگاه ها و سازمان ها برای اینکه بودجه به خزانه بازنگردد آن را به هر طریقی خرج می کند. این موضوع به چه دلیل است؟

قوامی: درست است. گاهی اعتباراتی که در پایان سال برای دستگاه ها باقی می ماند، به هر نحوی سند سازی می شود تا خرج شود و این موضوع فاجعه است، حتی گاهی برخی از دستگاه ها به دلیل اینکه انگ ناتوانی در خرج کردن پول به آنها زده نشود، اعتبار باقی مانده را به هر طریقی خرج می کنند، اما اگر بودجه ریزی عملیاتی اتفاق بیفتد ما هیچ وقت با این مشکل برخورد نخواهیم کرد.

«خبرگزاری دانشجو» - قانون بودجه ریزی عملیاتی از کجا باید شروع شود و اکنون در چه مرحله ای است؟

قوامی: مجلس این قانون را ابلاغ کرده و در قانون برنامه پنجم، دولت را مکلف کرده است که بودجه ریزی عملیاتی را اجرایی کند، اما دستگاه اجرایی براحتی تمکین نمی کند؛ چرا که دوست دارد همین حیات کج دار و مریز را ادامه دهد. قانون بودجه ریزی عملیاتی، بودجه دستگاه را شفاف می کند، بنابراین آنهایی که با وضع موجود سازگار هستند با شفافیت میانه ای ندارند و مقاومت می کنند.

دولت قول داده است در سال 93 بودجه چند دستگاه را بر اساس بودجه ریزی عملیاتی به مجلس ارائه دهد که این یک گام رو به جلو است.

«خبرگزاری دانشجو» - چرا مجلس دولت را ملزم به اجرای قانون بودجه ریزی عملیاتی نمی کند؟

قوامی: ما دولت را ملزم کرده ایم؛ چرا که این قانون جزو برنامه توسعه بوده و ابلاغ شده است. یکی از دلایلی که مجلس بودجه را بررسی می کند، تبعیت کمی و کیفی از اهداف برنامه است و ما به عنوان اعضای کمیسیون برنامه و بودجه باید در تبعیت کمی و کیفی بودجه از برنامه مقاومت کنیم و آن هنگام است که می توان احکام برنامه را در بودجه انعکاس داد.

سخت گیری نکردن مجلس نیز از دلایل اجرایی نشدن بودجه ریزی عملیاتی توسط دولت است.

«خبرگزاری دانشجو» - در حال حاضر چه نوع بودجه ریزی در دنیا مرسوم است؟

قوامی: در بسیاری از کشورها بودجه ریزی بر مبنای صفر اجرا می شود. این نوع بودجه ریزی از بودجه ریزی عملیاتی نیز پیشرفته تر است.

در این نوع بودجه ریزی اساس فعالیت ها از نو برنامه ریزی می شود و بودجه سال گذشته دستگاه هیچ گونه ملاکی برای سال آینده نخواهد بود، مثلاً عنوان می شود سال آینده آموزش و پرورش چه وظایفی و برنامه هایی را در دستور کار خود دارد و این وظایف در چه فضایی و با چه نیروی انسانی و بودجه ای انجام می شود تا به آن بودجه اختصاص دهند، بنابراین سال گذشته یک دستگاه هیچ گونه مبنایی برای سال بعد نخواهد بود.

«خبرگزاری دانشجو» - آیا در مسیر اجرای قانون بودجه ریزی عملیاتی معتقد به احیای سازمان برنامه و بودجه هستید؟

قوامی: بله؛ چرا که بودجه سندی مالی است که باید بتواند اهداف سیاست مالی همانند افزایش اشتغال، افزایش رونق اقتصادی، کاهش تورم و توزیع عادلانه درآمدها را دنبال کند، بنابراین باید سازمانی برای تعریف و چیدن این سیاست ها کنار هم وجود داشته باشد.

مصوبه احیای سازمان برنامه و بودجه ارائه شده است، اما نه به صورت قبلی که ضعف های گذشته را داشته باشد و نه به صورت فعلی که معاونت نظارت راهبردی است؛ یعنی ضعف های این دو نظام را نداشته باشد.

در نهایت اینکه ما در تلاشیم احیای سازمان برنامه با اولویت در صحن مصوب بشود که بعد از تصویب ابلاغ می شود.

«خبرگزاری دانشجو» -  حال به سراغ بودجه 92 برویم. سرانجام بودجه 92 و اصلاحیه آن چه شد؟

قوامی: بودجه 91 و بودجه 92  تحت تاثیر مشکلات ما در فروش نفت و شرایط تحریم ها قرار گرفته است. در  بودجه 92 با توجه به منابعی که در آن پیش بینی شده، چه از طریق فروش نفت، مالیات، عوارض گمرکی و چه از راه فروش سهام و اوراق مشارکت تحقق پیدا نکرده و به همین دلیل دولت در اجرای بودجه با مشکل مواجه شده است.

به همین دلیل  دولت اصلاحیه ای به مجلس ارائه کرد، اما مجلس به دو فوریت آن رای نداد، در حالی که اگر در همان ابتدا با یک فوریت ارائه می شد، قطعاً مجلس به آن رای می داد.

«خبرگزاری دانشجو» - آیا اصلاحیه بودجه 92 دارای دو فوریت نبود؟

قوامی: فوریت داشت، اما دو فوریتی نبود. دو فوریت یعنی اینکه بعد از دو روز بررسی شود، در حالی که این طرح نیازمند بررسی بیشتر است.

«خبرگزاری دانشجو» - در جلسه یکشنبه گذشته با معاونت نظارت راهبردی رئیس جمهور چه مسائلی عنوان شد؟

قوامی: کمیسیون برنامه و بودجه جلسه ای در روز یکشنبه، 31 شهریور با معاونت نظارت راهبردی داشت. در این جلسه ضمن ارائه گزارشی از سوی معاونت بودجه و میزان تحقق یافتن منابع درآمدی، سوالاتی از سوی نمایندگان مطرح شد. سوالی همانند اینکه چرا بخش های مهمی از بودجه 92 اجرا نمی شود. به عنوان مثال در بحث هدفمند کردن یارانه ها، مجلس مصوب کرده است قیمت حامل های انرژی در سال 92 به میزان 38 درصد اصلاح شود که در نتیجه آن رقمی در حدود 10 هزار میلیارد تومان منابع حاصل می شود؛ این منابع هم در اختیار تولید و بهداشت و درمان قرار می گرفت و هم کسری یارانه ها را جبران می کرد.

بنابراین سوال این بود که چرا قانون اجرا نمی شود، در حالی که یکی از مباحثی که دولت یازدهم بر آن تاکید می کرد، اجرای قانون بود. انتظار مجلس نیز اجرایی کردن قانون بود؛ چرا که اگر در اجرا مشکلی پیش می آمد، قطعاً مجلس آن را اصلاح می کرد.

عدم فروش اوراق مشارکت نیز یکی دیگر از مواردی است که دولت اجرا نکرده است. ما فروش اوراق مشارکت را راه حلی برای تکمیل طرح های نیمه تمام قرار داده بودیم، اما اوراقی برای فروش چاپ نشده است.

«خبرگزاری دانشجو» - با توجه به اینکه طولانی شدن طرح ها یکی از دلایل عمده تورم است، مجلس چه راهکارها و قوانینی پیشنهاد می کند؟

قوامی: یکی از راهکارها، صندوق توسعه ملی است. این صندوق در حال حاضر 53 میلیارد دلار موجودی دارد که باید به کمک فضای تولید و کسب و کار بیاید؛ چرا که در حال حاضر چیزی در حدود 400 هزار میلیارد تومان پروژه های ملی استانی نیمه تمام وجود دارد که اگر فکری برای آن نشود عمر این پروژه ها طولانی می شود و طولانی شدن مدت طرح های عمرانی یکی از دلایل افزایش تورم خواهد بود؛ ضمن اینکه به دلیل تورم، در سال های بعد، هزینه های اجرای این طرح ها افزایش می یابد و در واقع یک نوع کسری بودجه پنهان بوجود می آید.

لذا باید تدبیری اندیشیده شود تا برای اجرای بهتر بودجه گام های اساسی برداشته شود. ما می خواهیم درصدی از منابع صندوق توسعه (رقمی در حدود 5000 میلیارد دلار)  به عنوان تسویه بدهی دولت به بانک ها اختصاص یابد که با دلار 3000 تومان مبلغی در حدود 15 هزار میلیارد تومان می شود، به این ترتیب بانک ها را مکلف می کنیم 50 درصد از این مبلغ را به ال سی های ریالی اختصاص دهند بنابراین ال سی های ریالی به اجرای طرح های بزرگ کمک می کند و مشکلات نقدینگی آنها حل می شود.

اقدام دوم کاهش واریز درآمد نفت به صندوق توسعه ملی است. طبق قانون بودجه 92 باید 26 درصد از درآمدهای نفتی به صندوق توسعه واریز شود و ما به دنبال آن هستیم این میزان را به 20 درصد کاهش دهیم و آن شش درصد را به تکمیل طرح های نیمه تمام عمرانی اختصاص دهیم و با توجه به اینکه ما در شرایط رکود تورمی هستیم، این اتفاق به رونق در اقتصاد کمک می کند.

اقدام مهم دیگری که ما به دنبال بررسی سازوکارهای آن هستیم واگذاری طرح های انتفاعی به مردم است. طرح هایی را که 30 تا 40 درصد پیشرفت فیزیکی داشته اند، کاملاً رایگان در اختیار بخش خصوصی قرار می دهیم. بخش خصوصی نیز باید این طرح را به پایان برساند، البته با یک بند نظارتی قوی، بخش خصوصی را مکلف می کنیم در مدت زمان کوتاهی آن طرح را به اتمام برساند و خدمات مربوط به آن طرح را اجرایی کند. با این اتفاق ما می توانیم بخشی از نقدینگی جامعه را به سمت فعالیت های عمرانی هدایت کنیم.

«خبرگزاری دانشجو» - بالاخره وابستگی بودجه به نفت در سال 92 افزایش یافته یا کاهش؟

قوامی: در بودجه 92، وابستگی از نظر حجم فروش نفت کاهش پیدا کرده است؛ چون ما در بودجه 91 فروش دو میلیون و 300 هزار بشکه نفت و میعانات را با دلار 1226 تومان پیش بینی کرده بودیم، ولی در سال 92، یک میلیون و 300 هزار بشکه نفت پیش بینی فروش داریم، اما با دلار 2447 تومان.

بنابراین وابستگی به نفت از نظر حجمی کاهش یافته است، اما از نظر ارزشی، افزایش.

«خبرگزاری دانشجو» - پیشنهاد شما به دولت برای بودجه 93 چیست؟

قوامی: بموقع ارائه دادن بودجه در 13 آذر یک گام به جلو است.

پیشنهاد ما به دولت این است که بودجه را بر مبنای اسناد بالادستی تنظیم کند و بودجه محل قانون گذاری نشود، بلکه محل انعکاس قوانین دائمی، بخصوص قانون برنامه باشد و تبعیت کمی و کیفی از قانون برنامه داشته باشد.

هچنین بودجه ماده واحده باشد با چند تبصره. زیاد کردن تبصرها که در چند سال گذشته به بند و جزء بند تبدیل شده، آفتی بزرگ می باشد؛ چرا که بودجه سندی است برای پیش بینی درآمدها و تخمین هزینه ها برای دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده با قدرت اجرایی مشخص.