بررسی تحلیلی قطعنامه‌های شورای امنیت

تحریم‌های شورای امنیت چیست؟ امکان لغو آن چگونه است؟

شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در 15 بهمن 1384 برابر با 4 فوریۀ 2006 با تشکیل اجلاس اضطراری، با صدور یک قطعنامۀ سیاسی موضوع هسته ای ایران را به شورای امنیت ارسال کرد. از طرف ایران ایرادات جدی به این رویه وارد شد و از نظر حقوقی غیر قانونی دانسته شد.

کد خبر: ۳۶۷۹۳۷

سه‌شنبه - ۲۰ آبان ۱۳۹۳ / November 11, 2014

گروه بین الملل "خبرگزاری دانشجو"؛ شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در 15 بهمن 1384 برابر با 4 فوریۀ 2006 با تشکیل اجلاس اضطراری، با صدور یک قطعنامۀ سیاسی موضوع هسته ای ایران را به شورای امنیت ارسال نمود. از طرف ایران ایرادات جدی به این رویه وارد شد و از نظر حقوقی غیر قانونی دانسته شد (+[1]، +[2]، +[3]، +[4]، +[5]) . قبل از این اقدام شورای حکام، بیانیه سه کشور اروپایی که در آن اعلام کرده بودند مذاکرات هسته‌ای با ایران شکست خورده و گزینه‌ای غیر از ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت و اعمال اقدامات تنبیهی علیه این کشور باقی نمانده است، نشان از شکل گیری هجمه‌ی سیاسی پر رنگی علیه ایران داشت. هر چند اصل اشتباه را تیم مذاکره‌کننده هسته‌ای در سال 82 (همین تیم فعلی دیپلماسی کشور) انجام داد که به جای حل و فصل حقوقی و فنی پرونده، با باز کردن پای کشورهای اروپایی، ماجرا را تبدیل به یک بحران سیاسی کرد.

فصل 7 منشور ملل

شورای امنیت سازمان ملل متحد بر اساس فصل 7 «منشور ملل متحد» می‌تواند در وضعیتهای «تهدید صلح جهانی، تخطی از رویه‌های صلح، یا اعمال خشونت و زور» در سطح جهان دست به اقدام بزند. طبق این بند می‌تواند مجازات‌هایی از قبیل قطع کامل یا جزیی روابط اقتصادی، ارتباطات زمینی، هوایی، دریایی ، پستی، تلگرافی، بیسمی و دیگر وسایل ارتباطی و هم‌چنین قطع روابط دیپلماتیک را در نظر بگیرد و تمام دولت‌های عضو سازمان موظف‌اند آن‌ها را اجرا نمایند. چنانچه شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش بینی شده در ماده ۴۱ (مجازات‌های دیپلماتیک و اقتصادی) در حد کافی نبوده می‌تواند از نیروهای نظامی، هوایی و دریایی یا هر وسیله دیگری استفاده نماید.

نکته مهم این است که ماده 39 منشور سازمان ملل به شورای امنیت اجازه می‌دهد تنها در صورت احراز "تهدید علیه صلح، نقض صلح، یا عمل تجاوز" از ماده 41 آن منشور برای "حفظ و اعاده صلح و امنیت بین‌المللی" استفاده نماید]1[. و درباره پرونده هسته‌ای ایران هرگز چنین ادعایی رسما مطرح نشده است (+[6]) اما ذیل فصل هفتم درخواست‌ها و تحریم‌ها وضع شده است.

نکته قابل تامل این است که در طول جنگ تحمیلی عراق علیه ایران، سازمان ملل برای اولین بار در مرداد 1366 و در صدور قطعنامه 598 به ماده 39 استناد کرده است. «گويا در طول هفت سال، كه از جنگ تحميلي عليه ايران گذشته بود، هيچ نقض صلح و تجاوزي صورت نگرفته بود تا شوراي امنيت از اين ماده منشور استفاده كند» (+[7]).

بر اساس منشور ملل متحد اعلام وضعيت تهديد عليه صلح قبل از آنكه يك مسئله حقوقي باشد يك امر سياسي است که انحصارا در صلاحیت شورای امنیت قرار گرفته است. مصالح و منافع سياسي قدرتهاي بزرگ در تشخیص این وضعیت سهمي موثر دارد (+[8]).

بیانیه رئیس شورای امنیت

پس از ارسال موضوع به شورای امنیت، در اولین گام رئیس شورای امنیت مبادرت به صدور بیانیه‌ای در تاریخ 29 مارس 2006 (9 فروردین 1385) نمود. در این بیانیه، علی رغم این که بر حق دولت های عضو معاهدۀ منع گسترش مبنی بر استفاده از انرژی هسته‌ای در جهت مصارف صلح‌جویانه بدون تبعیض تأکید گردید، شورای امنیت بدون ارائۀ هرگونه دلیل و مدرکی از ایران تقاضا نمود تا اقدامات درخواستی شورای حکام آژانس به ویژه تعلیق کامل و پایدار تمامی فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی و بازفرآوری را انجام دهد و از مدیرکل آژانس درخواست کرد که ظرف 30 روز، گزارشی را در ارتباط با اقدامات انجام شده توسط ایران ارسال دارد ]2[.

اولین قطعنامه: 1696

شورای امنیت سازمان ملل متحد 9 مرداد 1385 (31 جولای 2006) با تکیه به «معاهده عدم اشاعه سلاح‌های هسته‌ای» ( Non-Proliferation Treaty مختصر:NPT) و گزارش‌های مدیر کل آژانس بین المللی انرژی اتمی، قطعنامه‌های شورای حکام و بیانیه رئیس شورای امنیت، قطعنامه 1696 را منتشر کرد. در این قطعنامه از ایران خواسته می‌شود «تمام فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی و بازفرآوری از جمله تحقیق و توسعه را تعلیق نماید و از سوی آژانس مورد راستی آزمایی قرار بگیرد».

در بند 5 آن از تمام کشورها می‌خواهد «از انتقال هرگونه اقلام، مواد کالا و فناوری که می تواند به فعالیت های مربوط به غنی سازی و بازفرآوری و برنامه های موشکی بالستیک ایران مربوط شود، جلوگیری کنند». در بند 6 خواستار شفافیت و همکاری بیشتر با آژانس بین المللی انرژی اتمی و اجرای پروتکل الحاقی می‌شود. در این قطعنامه مجازات‌های عملی طراحی نشد.

این قطعنامه با 14 رای موافق و یک رای مخالف (قطر) تصویب شد.

قطعنامه 1737: اولین فهرست تحریمی افراد و موسسات مرتبط به هسته‌ای و موشکی

چهار ماه بعد، شورای امنیت 2 دی 1385 (۲۳ دسامبر ۲۰۰۶) قطعنامه ۱۷۳۷ را بدون مخالف تصویب کرد. پیش نویس این قطعنامه توسط سه کشور اروپایی که مذاکرات هسته‌ای با ایران را در سال 82 انجام می‌دادند، تهیه شد؛ در پیوست این قطعنامه فهرستی از موسسات و افراد درگیر با برنامه «هسته‌ای و موشکی» مورد تحریم قرار می‌گیرد.

این قطعنامه از کشورهای عضو می‌خواهد که تمام اقدام‌های لازم را بکار گیرند تا از صدور كلیه اقلام، مواد، تجهیزات، كالاها و فناوری كه می‌تواند به فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی، بازفرآوری یا آب سنگین ایران، یا به توسعه سیستم‌های پرتاب سلاح هسته‌ای كمك می‌کند، جلوگیری نمایند. از ایران می‌خواهد «تمام فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی و بازفرآوری از جمله تحقیق و توسعه را تعلیق نماید و از سوی آژانس مورد راستی آزمایی قرار بگیرد». همچنین می‌خواهد «کار بر روی تمامی پروژه‌های آب سنگین از جمله رآکتور تحقیقاتی آب سنگین به صورت قابل راستی آزمایی توسط آژانس» تعلیق کند. تصویب فوری پروتکل الحاقی از خواسته‌های این قطعنامه است. اعلام ممنوعیت تحصیل دانشجویان ایرانی در رشته‌های حساس مرتبط به مسائل هسته‌ای و موشکی، مسدود کردن اموال و دارایی‌های افراد و شرکت‌های تحریم‌شده از دیگر موارد این قطعنامه است.

در این قطعنامه کمیته‌ای در شورای امنیت تشکیل می‌شود که به صورت مستمر گزارش‌هایی درباره وضعیت تحریم‌های شورای امنیت و شیوه اجرای آن درباره ایران تهیه نماید. و برای آن از کشورهای مختلف گزارش‌های دقیق بگیرد، افراد و موسسات متخلف را شناسایی و اعلام نماید. و گزارش‌های 90 روزه برای بهبود تحریم‌ها بدهد. توضیحات و گزارشات این کمیته را (اینجا)[10] ببینید.

قطعنامه 1747

4 فروردین 1386 (24 مارچ 2007) با تمام آرا شورای امنیت قطعنامه‌ی جدیدی را تصویب می‌کند. در این قطعنامه افراد و موسسات بیشتری به دلیل فعالیت‌های مرتبط به هسته‌ای و موشکی (به خصوص بالستیک) در فهرست تحریم‌ها قرار می‌گیرند.

در این قطعنامه از تمام کشورها خواسته شده تا جلوی انتقال تجهیزات یا فن‌آوری‌هایی که در ارتباط با برنامه‌های هسته‌یی و موشکی ایران است را بگیرند، حساب‌های مالی افراد مرتبط با برنامه‌ی هسته‌یی و موشکی ایران را مسدود کنند و ورود و خروج آنها به کشورشان را اطلاع دهند، صادرات و واردات سلاح‌های سنگین به ایران و یا از ایران را ممنوع کنند، هیچ وام جدیدی به ایران ندهند؛ پایبندی کامل به الزامات شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی جهت اعتمادسازی، از جمله موارد اعلامی این قطعنامه است.

در ضمیمه دوم این قطعنامه به توضیح هدف شورای امنیت و ارائه بسته‌های تشویقی برای ایران در حوزه‌های هسته‌ای، سیاسی، اقتصادی و بین المللی می‌پردازد.

قطعنامه1803

در 13 اسفند 1386 (3 مارچ 2008) شورای امنیت با یک رای ممتنع (اندونزی) با تاکید دوباره بر قطعنامه‌های قبلی،  برای جلوگیری از توسعه فناوری‌های حساس ایران در زمینه برنامه‌های هسته‌ای و موشکی، تعدادی از افراد و موسسات مرتبط با هسته‌ای و موشکی را به فهرست تحریم اضافه می‌کند.

در این قطعنامه دو تحریم جدید نیز اضافه می‌شود. از کشورهای عضو سازمان ملل متحد می‌خواهد که محموله‌های دریایی و هوایی به مقصد ایران و بالعکس را، اگر مشکوک به حمل مواد و تجهیزات ممنوعه باشند، مورد بازرسی قرار دهند. همچنین در اعطای اعتبارها و تسهیلات تجاری به بخش خصوصی برای مبادلات بازرگانی با ایران دقت بیشتری به خرج بدهند؛ همچنین در مورد همکاری موسسات مالی با بانک‌های ایرانی به خصوص بانک صادرات و ملی ایران و شعب خارجی آنها هوشیار باشند.

قطعنامه 1835

این قطعنامه کوتاه که در تاریخ 6 مهر 1387 (27 سپتامبر 2008) تصویب شد، تنها بر اجرای قطعنامه‌های قبلی تاکید داشت. متن فارسی و انگلیسی این بیانیه، واکنش‌ها و ضمائم آن را اینجا[14] بخوانید.

قطعنامه 1929

19خرداد 1389 (9 ژوئن 2010) چند ماه بعد از برچیده شدن بساط فتنه‌ی 88 توسط مردم، شورای امنیت شکننده‌ترین قطعنامه خود علیه ایران را با دو رای مخالف (برزیل و ترکیه) و یک رای ممتنع (لبنان) در واکنش به غنی‌سازی 20 درصدی توسط ایران تصویب کرد. این قطعنامه نیز همچون همگی قطعنامه‌های قبلی درباره برنامه‌ی هسته‌ای و فعالیت‌های موشکی (بالستیک و لانچرهای آن) است.

درخواست‌های مهم این قطعنامه که برخی از آنها در قطعنامه‌های قبلی نیز موجود بود، عبارت است از: عدم فعالیت اقتصادی در مسائل مربوط به هسته‌ای و موشکی که ایران از آن منتفع شود؛ لزوم هشیاری درباره کاربردهای دوگانه برخی صنایع و تجهیزات پتروشیمی با هسته‌ای؛ ممنوعیت فروش سلاح‌های نظامی به ایران (حتی از نوع متعارف)؛ جلوگیری از انتقال فناوریها یا مساعدتهای تکنیکی مربوط به موشکهای بالستیک قادر به حمل تسلیحات هستهای و ممنوعیت انجام هر فعالیتی توسط ایران در این زمینه؛ تحریم سپاه پاسداران و شرکت کشتیرانی؛‌ تصویب پروتکل الحاقی و CTBT؛ اجازه بازرسی تمام محموله‌های هوایی و دریایی (حتی در دریاهای آزاد) به مقصد ایران و یا از این کشور به خارج را در صورتی که مظنون به این باشند که آن محموله‌ها حاوی مواد اتمی، موشکی یا نظامی ممنوع باشد و نیز اجازه توقیف آنها مبتنی بر شرایط؛ تحریم خدمات مالی مرتبط با اشاعه سلاح هسته‌ای (مشتمل بر بیمه، مسدود کردن دارایی‌ها، هوشیاری هنگام معامله با بانک‌ها و نهادهای سپاه و کشتیرانی، عدم سرمایه‌گزاری مشترک با بانک‌ها، جلوگیری از تاسیس شعب تازه بانک‌های ایرانی و ...)؛

قطعنامه‌های تمدیدی

19 خرداد 1390 (9 ژوئن 2011) شورای امنیت فعالیت گروه کارشناسان زیر نظر کمیته‌ای که بنا به درخواست قطعنامه 1737 برای پیگیری و گزارش دهی درباره تحریم ایران تشکیل شده بود را با یک رای مخالف (لبنان) تمدید کرد.

شورا از گروه کارشناسان می خواهد تا در قالب گزارشات کوتاه، بلند و میان مدت، روند اقدامات اجرایی را در خصوص تحریم های اتخاذ شده علیه کشورمان به اطلاع شورا برساند و برنامه کاری را درباره اقدامات اتخاذ شده برای کمیته ۱۷۳۷ تهیه کند.

قطعنامه‌های 1984 سال 2011،  2049 سال 2012، 2105 سال 2013 و نهایتا قطعنامه 2159 سال2014 به منظور تمدید سالانه‌ی ساختار هیاتی هستند که در قطعنامه 1737 ایجاد و در قطعنامه 1929 تکمیل شده است.

در مروری که بر قطعنامه‌های سازمان ملل متحد انداختیم، زمینه‌های سیاسی و رفتار متناقض 5+1، عهدشکنی‌ها و سوءاستفاده از ساختارهای بین‌المللی برای نیات سیاسی چند کشور خاص، دلایل ایران برای «غیرقانونی و نامشروع» دانستن قطعنامه‌ها (+ ، +، +) و مواردی از این دست را بررسی نکردیم. حال لازم است به نکاتی درباره این قطعنامه‌ها توجه کرد.

علت تحریم‌ها: هسته‌ای و موشکی

همانطور که مرور شد تمامی قطعنامه‌ها با حساسیت نسبت به «عدم اشاعه» (non-proliferation) تصویب شده است که حداقل شامل دو موضوع برنامه هسته‌ای و فناوری‌های موشکی (تحقیق و توسعه، ساخت موشک‌های بالستیک، سکوهای پرتاب، آزمایش موشکی و...) می‌باشد. و بر خلاف آنچه تیم دیپلماسی مدعی است فقط هسته‌ای نیستند. متاسفانه متن غیرکارشناسی و ضعیف «برنامه اقدام مشترک» (مشهور به توافق ژنو) ضمن به رسمیت شناختن قطعنامه‌ها، این دستاویز را کاملا در اختیار 5+1 قرار داده است که بخواهند تکلیف برنامه موشکی نیز مشخص شود (+[17] و نقل قول‌های مقامات آمریکایی در این موضوع[18]). در مذاکرات مسقط برای گام نهایی ضمن تاکید بر فقط هسته‌ای نبودن قطعنامه‌های شورای امنیت، خواسته مشخص  دوباره تکرار شده است (+[19]).

ضمانت اجرایی قطعنامه‌های شورای امنیت

ماجرای الزام آوری قطعنامه‌های شورای امنیت همواره در مخاصمات جهانی مورد تفسیرهای گوناگونی قرار گرفته است. و کشورها بنا به منافع خود نسبت به آن موضع گرفته‌اند (به عنوان نمونه درگیری آلبانی و انگلیس؛ آفریقای جنوبی و نامیبیا؛ لیبی و آمریکا در ماجرای لاکربی؛). کار به جایی کشیده شده است که شورای امنیت در قطعنامه‌های الزام‌آور خود مجبور به تاکید بر این نکته است (+[20]).

اما اینکه بر روی کاغذ، دولت‌ها خود را متعهد به عمل به قطعنامه‌های شورای امنیت بداند با این که در عمل و در صحنه واقعی جهان نیز این قطعنامه‌ها ضمانت اجرایی کافی وجود داشته باشد، تفاوت بسیار مهمی وجود دارد.

عملكرد دولتها و ضعف ساختاري سازمان ملل در اعمال فشار به دولتها موجب شده است كه شانس موفقيت قطعنامه‌ها بيشتر تحت تاثير بازيهاي سياسي قرار گيرد... يكي از دلايل عدم اجراي قطع نامه هاي شوراي امنيت ازجانب دول عضو ترديدي است كه دولتها نسبت به مشروعيت اين قطعنامه‌ها دارند. بنابراين وجود يك ارگان حقوقي كه قادر باشد بطور مستقل و بدون ملاحظات سياسي اعتبار قطعنامه‌هاي شوراي امنيت را از نظر مطابقت آنها با اهداف منشور و حقوق بين الملل بررسي نمايد، ضروری است[3].

مهمترین شاهد این ماجرا نیز میزان عمل رژیم صهیونیستی نسبت به قطعنامه‌های سازمان ملل است که توسط شورای امنیت نادیده گرفته شده است (+[21]، +[22]).

سایر سازمان‌های وابسته به سازمان ملل هم نیز همین مشکل عدم ضمانت اجرا را دارا هستند؛ به عنوان نمونه ديوان بين المللي دادگستري (ICJ) به عنوان مهمترين رکن قضايي سازمان ملل در سال 1986 راي صادر مي‌کند، و ضمانت اجراي آن هم مشخص است ولي ملاحظه مي شود که کشوري که حکم عليه او صادر شده از اجرا استنکاف مي کند. همين موضوع در خصوص آراء لازم الاجراي سازمان تجارت جهاني (WTO) نيز گاه اتفاق مي افتد (+[23]).

ضمانت اجرایی قطعنامه‌ها فقط زمانی است که اراده‌ی سیاسی قوی برای اجرای آن توسط آمریکا و چند کشور مهم دیگر (مثلا انگلیس) وجود داشته باشد. هر وقت چنین انگیزه‌ی سیاسی نباشد، قطعنامه‌ها یا اصلا اجرا نمی‌شوند یا خیلی کم و ضعیف اجرا می‌شوند. کشورهای دیگر دنیا نیز وقتی این اراده‌ی سیاسی را نبینند چندان جدی نخواهند گرفت؛

کمیته تشکیل شده توسط قطعنامه 1737، 5 سال پس از تشکیل در گزارشی نوشت (+[24]):

124 کشور جهان حتی حاضر نیستند یک گزارش یک صفحه‌ای درباره نحوه اجرای تحریم های وضع شده علیه ایران به شورای امنیت ارسال کنند.

جالب آنکه از 66 کشوری هم که تا سال 2011 گزارش‌هایی به کمیته تحریم‌ها ارسال کرده‌اند، بیش از 80 درصد گزارش‌ها اعلان‌هایی یک صفحه‌ای است از این که موارد قطعنامه به دستگاه‌های آن دولت اطلاع‌رسانی شده است یا در آن کشور موردی از نقض تحریم‌های ایران که نیازمند برخورد یا رسیدگی باشد وجود نداشته است.

تا اواخر سال 2014 از حدود 330 گزارشی که به این کمیته ارسال شده تنها حدود 12 درصد آن بعد از سال‌ 2010 (یعنی زمان صدور شدیدترین قطعنامه) از سوی کشورها ارسال شده است. یعنی در 4 سال اخیر تنها 40 گزارش ارسال شده است. به عنوان نمونه در سال 2013 تنها دو گزارش آن هم فقط از سوی عربستان ارسال شده است (+[25]).

همین کمیته یک سال پس از قطعنامه 1929 درباره کم‌اثری تحریم‌ها نوشت (+[26]):

ايران به استفاده از شركت هاي صوري وديگر روش هاي غيرآشكار براي دور زدن تحريم هاي سازمان ملل متحد، به ويژه دركشتيراني، معاملات مالي و نقل وانتقال تسليحات غيرهسته اي ومتعارف و مواد مرتبط با آن ادامه مي دهد... با توجه به استفاده از اسامي صوري براي تاسيس شركت هاي صوري دست اندركار تهيه و تامين مواد غيرقانوني ايران توانسته است باموفقيت از تاثيرات منفي تحريم ها بر عليه شركت ها، سازمان ها و برخي افراد سپاه بگريزد.

تحریم‌های شورای امنیت، اصلی، جدید و اثرگذار نیستند

همانطور که مشاهده شد، تحریم‌های شورای امنیت شامل مسائل مرتبط با هسته‌ای و موشکی است. و اساسا شامل تحریم‌های اصلی و مهمی  که اثراتی بر اقتصاد داشته است از جمله تحریم‌های بخش انرژی (نفتی) و مالی (به ویژه بانک مرکزی و عدم تبادل مالی با دلار)، نمی‌شود. مقایسه تطبیقی تحریم‌های سازمان ملل با تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا به خوبی فرعی و مهم نبودن آن را نشان می‌دهد (+[27]).

نکته مهم دیگر درباره این تحریم‌ها جدید نبودن آن‌هاست. فهرست تحریم‌های شورا پیش از این توسط دیگران تحریم شده بودند.

در واقع اغلب كالاها و تجهيزاتي كه در اين قطعنامه‌ها ذكر شده و مشمول تحريم قرار گرفته، پيش از اين توسط آمريكا و هم‌پيمانان او تحريم شده بود، و شركتهاي داخلي مرتبط با صنايع نظامي و هسته‌اي براي تهيه اين تجهيزات از روشهاي دور زدن تحريمها استفاده مي‌كردند (+[28]).

درباره تحریم‌های عدم اشاعه (شامل برنامه هسته‌ای و موشک‌های بالستیک) آمریکا علیه ایران به قانون‌های مصوب کنگره‌ی آمریکا در سال‌های 2000، 2010، 2011، 2012 و دستورهای اجرای فراوان رئیس جمهور در  این باره مراجعه کنید (+[29]).

وقتی تحریم‌های سازمان ملل «اصلی» و «جدید» نیستند و از طرفی ضمانت اجرایی قطعنامه‌ها منوط به اراده سیاسی آمریکا است، لذا نسبت به تحریم‌های دیگر، از اهمیت و اثر بسیار کمی برخوردار می‌شود. اندیشکده بحران در گزارشی پیرامون تحریم‌های ایران نوشت (+[30]):

تحريم های يک جانبه و چندجانبه آمريکا و اروپا عميق تر و موثرتر از تحريم های سازمان ملل متحد بوده است.

کارکرد اصلی قطعنامه‌های شورای امنیت که در واقع توسط 5 کشور دارای حق وتوی آن اعمال نظر و جهت‌گیری می‌کند، فراهم کردن بستری برای پذیرش عام نسبت به تحریم‌های گسترده و خواست سیاسی آمریکا بوده است.

به دليل بين‌المللي بودن و استناد به سازمان ملل، يك تاثير رسانه‌اي جدي دارد... منظور از اثر رسانه‌اي اينست كه بعد از اين تحريم‌ها، غرب و خصوصاً امريكا اين امكان را مي‌يابد كه مانور رسانه‌اي جدي عليه ايران به راه بياندازد و ساير كشورها را با تحريم‌هاي خود همراه كند. مثلاً بعد از قطعنامه شوراي امنيت است كه اروپا تحريم‌هاي خود را شروع مي‌كند و در مصوبات خود، اعلام می‌کنند که در راستاي مصوبات شوراي امنيت و براي محدود كردن تعامل با ايران، اروپا اين تحريمها را اعمال مي‌كند. البته دقت در مفاد تحريمهاي اروپا نشان مي‌دهد كه اين تحريمها بسيار فراتر از تحريمهاي شوراي امنيت است (+[31])

در همین راستاست که مهمترین و گسترده‌ترین قانون تحریمی آمریکا (CISADA) حدود 21 روز بعد از صادر شدن قطعنامه 1929 ابلاغ شد. یعنی فرایند طراحی این قانون و طرح شدن آن در کنگره آمریکا پیش از قطعنامه 1929 بوده است اما دولت آمریکا جهت همراه کردن کشورهای مختلف با تحریم‌های ظالمانه خود تاریخ ابلاغ آن را بعد از تصویب آن قطعنامه قرار داد تا از نظر رسانه‌ای به نظر برسد در همان راستاست. 15 دسامبر 2009 (حدود 6 ماه قبل از قطعنامه) طرح دریافت شده، 11 مارچ 2010 (حدود 3 ماه قبل از قطعنامه) در کنگره مطرح، 24 ژوئن 2010 (15 روز بعد از قطعنامه) در کنگره تصویب و 1 جولای (21 روز بعد از قطعنامه) توسط اوباما ابلاغ شد (+[32]). تحریم‌های اتحادیه‌ی اروپا و کشورهایی چون انگلیس و کانادا نیز همگی بعد از قطعنامه‌ها وضع شده‌اند.

قطعنامه‌های شورای امنیت لغو یا تعلیق می‌شود؟

حال که تحریم‌های شورای امنیت از اهمیت عملی و اقتصادی خاصی برخوردار نیستند؛ دلیل تاکید تیم دیپلماسی کشورمان (+[33] و +[34] و +[35]) بر این تحریم‌ها چیست؟ ریشه این تغییر رویکرد را باید در ایستادگی و عدم انعطاف آمریکابرای لغو تحریم‌های خود دید. مقامات آمریکایی بارها و بارها با صراحت کافی و به صورت علنی بر این نکته تاکید کرده‌اند که هیچ تحریمی لغو نخواهد شد (+[36] و +[37]). در همین راستا رسانه‌ی دولتی انگلیس در تحلیل مذاکرات نیویورک (اواخر شهریور 93) نوشت (+[38]):

به نظر می‌رسد که ایران پذیرفته دولت آمریکا نمی‌تواند به راحتی کنگره این کشور را راضی به لغو یا تعلیق تحریم‌ها کند، برای همین سعی دارد تا با برداشتن تحریم‌های شورای امنیت از مشروعیت تحریم‌های آمریکا بکاهند و راه را برای لغو آنها باز کنند.

این خط خبری که توسط بی بی سی علنی شد، مدت‌هاست توسط تیم دیپلماسی کشور در حال تبلیغ و ترویج است. وزیر امور خارجه درباره درخواست لغو تحریم‌های شورای امنیت پیش از مذاکرات نیویورک در شهریور 93 می‌گوید (+[39]):

هیچ توافقی عملیاتی نخواهد شد مگر این که اعضای 1+5 تعهد خود را در مورد لغو تحریم های شورای امنیت اجرایی کند.

وی چند روز بعد در برنامه گفت وگوی ویژه خبری شبکه دوم سیما گفت (+[40]):

کشورهای گروه 1+5 در هر توافقی باید متعهد شوند که تحریم‌ها را بردارند. توافق جامع ایران و 1+5 منجر به این می‌شود که اعضای این گروه که پنج عضو دارای حق وتو در شورای امنیت را تشکیل می‌دهند، قطعنامه‌ای را به این شورا ارائه داده و آن را به تصویب برسانند که براساس آن، تحریم‌ها علیه ایران لغو شود.

عباس عراقچی معاون وزیر خارجه نیز در همین مورد گفت (+[41]):

در صورت توافق نهایی آنها تعهد می‌کنند که مصوبات شورای امنیت را برای برداشتن تحریم‌ها بگیرند.

این سخنان آقای ظریف در این راستا بسیار حائز اهمیت است (+[42]):

ما محدودیت هایی که پرزیدنت اوباما برای وادار کردن کنگره به لغو تحریم ها با آن مواجه است را درک می کنیم و همانطور که ما نمی پذیریم آنها از ما امری غیرممکن را بخواهند، ما هم از آنها نمی خواهیم که اقدامی غیرممکن انجام دهند. ما در امور داخلی امریکا دخالت نمی کنیم، اگر اوباما به ما قول می دهد که کاری بکند، ما آن را می پذیریم و به قولش احترام می گذاریم.

هدف اصلی این راهبرد این است که پیکان شکست در مذاکرات و برنداشته شدن تحریم‌ها به سمت آمریکا نرود. لذا گزاره مهم بودن تحریم‌های شورای امنیت را جایگزین اهمیت تحریم‌های آمریکا می‌کنند. با این کار اولا اساسا نقطه‌ی اصلی تحریم‌ها را تغییر داده و با بازی رسانه‌ای، نقطه‌ی دیگری را به عنوان مساله اصلی تحریم‌ها عنوان می‌کنند. دوم اینکه آمریکا را از معرض این توقع که باید تحریم‌ها را لغو کند خارج می‌کنند، سوم آنکه با توجه به ساز و کار شورای امنیت (رای گیری، استناد به گزارش‌های آژانس بین المللی انرژی اتمی و...) و در صورت عدم تعلیق قطعنامه‌ها، تیم دیپلماسی دولت می‌تواند فشارهای بیشتری به داخل بیاورد تا به بهانه کسب اعتماد  «جهانیان» (اعضای شورای امنیت!) امتیازات بیشتری داده شود. چهارم  از نظر رسانه‌ای می‌توانند بگویند که آمریکا می‌خواست تحریم‌ها را لغو کند اما شرایط جهانی مساعد نبود. به این ترتیب کمی از بدبینی داخلی نسبت به آمریکا کم کنند.

اما با همه این تفاسیر آیا اصلا احتمالی وجود دارد که قطعنامه‌های شورای امنیت لغو یا تعلیق شود؟ به چند نکته باید توجه داشت:

1.       هر قطعنامه‌ی شورای امنیت بر قطعنامه‌های قبلی و اجرای آن‌ها تاکید دارد. لذا با لغو یک قطعنامه از بار رسانه‌ای –که تنها فایده قطعنامه‌های شورای امنیت است – کاسته نمی‌شود. بلکه باید تمامی قطعنامه‌های فوق‌الذکر لغو شوند. و این بر پیچیدگی کار می‌افزاید.

2.       باید به این نکته مهم دقت اساسی کرد که بین لغو «قطعنامه‌های شورای امنیت» و لغو «تحریم‌های سازمان ملل» فرق مهمی وجود دارد. وقتی سخن از لغو قطعنامه گفته می‌شود، درخواست می‌شود تمام ادعاهای مطرح شده در آن و تمام درخواست‌های غیر تحریمی آن نیز لغو شود. اما وقتی سخن از لغو تحریم‌‌های سازمان ملل می‌شود، به این معنا است که ادعاهای مطرح شده در قطعنامه‌ها باقی مانده و تنها تحریم‌های مطرح شده در آن کنار گذاشته شود.

درخواست لغو تحریم‌های سازمان ملل به جای لغو اصل قطعنامه، علاوه بر به رسمیت شناختن قطعنامه‌ها، اولا پروژه‌ای زمان‌بر و طولانی مدت است. به عنوان نمونه 10 سال پس از سقوط صدام و 23 سال پس از قرار گرفتن عراق ذیل فصل 7 منشور ملل و تصویب تحریم‌های شورای امنیت (سال 1990)، طی قطعنامه‌ 2107 (+[43]) از فصل 7 خارج و ضمن باقی ماندن ادعاها و درخواست‌های شورای امنیت و لزوم گزارش دهی کمیته مربوطه درباره رفتار عراق، عمل به چند بند از قطعنامه‌های تحریمی گذشته خاتمه (terminate) می‌یابد. حتی در این مورد هم از لغو قطعنامه‌ها خبری نیست و عینی شدن لغو تحریم‌ها معلوم نیست چه مدت دیگر طول بکشد (+[44]).

در ثانی، با باقی نگاه‌داشتن ادعاهای قطعنامه و اثر رسانه‌ای آنها، تنها کارکرد قطعنامه‌ها برای مستکبرین را حفظ می‌کند. چرا که طبق توضیحات فوق، محتوای تحریم‌های قطعنامه‌ها نه جدید بودند و نه اثرگذار. بلکه تنها اثر روانی این قطعنامه‌ها مهم بودند که متاسفانه با تکرار درخواست لغو تحریم به جای لغو قطعنامه‌ها توسط آقای ظریف و تیم دیپلماسی، به دلیل بی‌دقتی، ناکارشناسی حقوقی و نابلدی دیپلماتیک، علاوه بر ضررهای فراوان هیچ فایده‌ای را نصیب کشور نخواهد شد.

ثالثا وقتی خود قطعنامه لغو نشده و بنا باشد تحریم‌هایش لغو شود، سازوکار لغو تحریم‌ها طبق درخواست‌های همان قطعنامه صورت خواهد گرفت. یعنی علاوه بر باقی ماندن ادعاهای قطعنامه، درخواست‌های غیر تحریمی قطعنامه‌ها (مثلا تعلیق کامل صنعت هسته‌ای) باید اجرا شود. به ویژه این که قطعنامه 1696 موارد تحریمی ندارد. اما ادعاهای نادرست و درخواست‌های فراوانی را طرح می‌کند. لذا با درخواست لغو تحریم به جای لغو قطعنامه ادعاها باقی، و درخواست‌ها باید اجرا شوند.

رابعا، باید توجه کرد که در هر قطعنامه‌ای اشاره شده است که اگر ایران درخواست‌های آن قطعنامه را به صورت کامل انجام دهد و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تایید کند، بعضی بندهای مربوط به تحریم آن قطعنامه، اجرایشان خاتمه می‌یابد. یعنی قطعنامه‌ها به هیچ وجه به چگونگی لغو آنها اصلا اشاره نمی‌کند.

3.       با توجه به رویه لغو یا تعلیق هر قطعنامه‌ای در شورای امنیت حتی اگر اراده‌ای باشد، روند آن زمان‌بر و دارای پیچیدگی است.

فرایند حقوقی رفع تحریم های شورای امنیت علیه ایران، بسیار دشوار و زمان بَر است... به راحتی تحریم ها لغو نخواهد شد چون نیازمند قطعنامه جدید است و با توجه به صف بندی و تضاد منافع که در شورای امنیت وجود دارد، چشم اندازی که در کوتاه مدت، اعضای دایم شورای امنیت به توافق برسند و قطعنامه لغو تحریم ها را صادر کنند وجود ندارد (+[46]).

4.       دکتر «جمشید ممتاز» مشاور حقوقی وزارت خارجه و تیم مذاکره کننده هسته‌ای که گفته است (+[47]):

کشورهای طرف مذاکره ایران این اختیارو صلاحیت را ندارند که در مورد محتوای قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل حرف زده و با ما به توافق برسند... درتوافق نهایی هم چنین چیزی {لغو تحریم‌های سازمان ملل} نخواهد بود .چون طبق ماده سوم منشور سازمان ملل متحد اگر چند کشور عضو سازمان ملل با هم توافق کرده و این توافق در تعارض با قطعنامه شورای امنیت باشد، قطعنامه بر این توافق اولویت خواهد داشت و در نتیجه در دستور کار قرار گرفتن این مسئله فایده ای نداشته و قانونی نیست.

اگر از این رویکرد تیم دیپلماسی هم گذر کنیم، نکته‌ی مهمی وجود دارد که  اساسا بر چه اساسی، بر چه مبنای حقوقی، و با تکیه بر کدام عقلانیت، در برنامه اقدام مشترک (معروف به توافقنامه ژنو) که به گفته‌ی معاون وزیر خارجه پس از امضای آن «این سند مبتنی بر یک سری اقدامات داوطلبانه است و بیشتر یک بیانیه سیاسی به شمار میرود» (+[48])، به قول غیر رسمی طرف متخاصم درباره یک وظیفه حقوقی درباره یک نهاد حقوقی، اکتفا کرده و آن را مبنای امتیاز دادن به طرف مقابل قرار دادیم؟ اگر از این خطای حقوقی و متکی بر پایه‌های لرزان حسن نیت به 5+1، عبور کنیم، آیا به همین قول سیاسی نیز می‌توان امید داشت؟

همه قطعنامه‌های شورای امنیت علیه ایران، به صورت غیر قانونی بر اساس فصل هفتم منشور تصویب شده اند و تغییر یا لغو آنها، توسط خود شورا و منوط به قطعنامه‌ای بر اساس همین فصل است. قطعنامه‌های شورا با اکثریت 9 عضو از مجموعه 15 عضو تصویب می‌شود. و در میان اعضای گروه 1+5، 5 عضو دائم نه تنها دارای حق وتو هستند بلکه در این زمینه نظر موافق شان، شرط تصمیم‌گیری است. هر چند از نظر سیاسی (و نه لزوما حقوقی) تا کنون هیچ موردی در عملکرد شورای امنیت دیده نشده که اعضای دائم در مورد تصویب قطعنامه‌ای متفق القول باشند ولی اعضای غیردائم مانع از حصول اکثریت لازم شده باشند. در واقع 10 عضو دیگر در شورای امنیت نقش نمایشی دارند و اصل تصمیمات بر اساس اراده‌ی سیاسی اعضای دارای حق وتو صورت می‌گیرد.

حال توجه به این نکته بسیار مهم خواهد بود که اساسا تبدیل ماجرای هسته‌ای کشورمان به یک بحران سیاسی (غیر از خطاهای باند نیویورکی) توسط دشمنی‌ها و خصومت‌های همین اعضای دائم شورای امنیت که طرف مذاکره بودند، شکل گرفت. اگر بنا بود اینها حسن نیت و اراده‌ای برای حل پرونده هسته‌ای داشته باشند، اصلا کار به قطعنامه‌ها نمی‌رسید. مسئله این است که نه تنها اراده‌ای میان اعضای دائم برای استفاده از این فرصت‌ها وجود ندارد بلکه برخی از آنها، شورا را گردنه‌ای می‌دانند که به سادگی و به نام جامعه بین‌المللی و مسئولیت‌های حفظ صلح و امنیت جهانی می‌توانند تحمیل خواسته‌های نامشروع خود بر ایران را ادامه دهند.

5.       قطعنامه‌های شورای امنیت همگی مستند به گزارش‌های سازمان بین‌المللی انرژی اتمی و اعلام نگرانی‌های آن است. و در هر قطعنامه  از دبیر سازمان بین‌المللی انرژی اتمی، درخواست ارائه گزارش درباره حل نگرانی‌های شورا می‌کند. سابقه تعامل 10 ساله‌ی ایران با آژانس و شدت نفوذ صهیونیست‌ها و نهادهای اطلاعاتی آمریکا بر این شورا، و بیانیه‌های سیاسی و دوپهلو، استناد به منابع نامعتبر و بلکه به صورت واضحی دروغ (چون ادعاهای گروهک رجوی)، همگی اعتبار آژانس را مخدوش و امید به رفتار حرفه‌ای و بی‌طرفانه را به صفر رسانده است (نمونه گزارش‌های از رفتارهای آژانس: +[49] و +[50]). لذا غیر از رای‌گیری، گزارش کمیته تحریم 1737، گزارش آژانس نیز بهانه‌ی کافی برای شورای امنیت جهت عدم لغو و حتی تعلیق قطعنامه‌ها فراهم خواهد کرد.

داریل کیمبال، مدیر اجرایی مجمع کنترل تسلیحات آمریکا در این باره گفت (+[51]):

با توجه به این که تیم مذاکره کننده ایران کاملا با سیستم سازمان ملل و قطعنامه‌های شورای امنیت آشناست، آن‌ها باید بدانند که قابلیت اصلاح تحریم‌های شورای امنیت که به نتیجه تحقیقات آژانس بین‌المللی انرژی اتمی وابسته است، بسیار محدود است.

6.       نقش قطعنامه‌های شورای امنیت، نقشی روانی و رسانه‌ای است تا کشورهای دنیا با تحریم‌های اصلی و مهمی چون تحریم‌های آمریکا و در لایه بعد اتحادیه اروپا همراه بشوند. نفس تحریم‌های شورای امنیت طبق موارد گفته شده‌ی فوق حائز اهمیت و اثرگذاری نیست. همراه کردن کشورها برای آمریکا و طرف‌های غربی هزینه‌های زیادی داشته است. اگر این قطعنامه لغو شوند، و بعدها دوباره آمریکا بخواهد همین فضا را ایجاد کند، بسیار سخت خواهد بود. و از آنجا که آمریکا (بر خلاف تیم دیپلماسی ما) همواره به این نکته در مذاکرات توجه داشته است که هر اقدامی انجام می‌دهد، برگشت‌پذیر باشد، قطعا به دنبال لغو این قطعنامه‌ها نخواهد بود.

برای آمریکا تعلیق یک تحریم که خود وضع کرده است، به وضوح بسیار راحت‌تر است. چرا که به راحتی قابل بازگشت است. همانطور که پیش از این (در زمان آغاز دوره کلینتون) چند تحریم را تعلیق و بعد دوباره اجرا کرده‌اند. وقتی حاضر نیستند چنین کاری از طرف خود را امضا و حتی قول بدهند (+[52])، پر واضح است که تعلیق قطعنامه‌های شورای امنیت خارج از بحث خواهد بود.