مرکز پژوهش‌های مجلس

امکان تحقق ۲۹.۵ هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت در لایحه بودجه ۹۴ وجود ندارد

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی لایحه بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور را از نظر جایگاه اوراق در بودجه (تبصره ۶) مورد بررسی قرار داد.

کد خبر: ۳۸۵۰۱۷

چهارشنبه - ۰۸ بهمن ۱۳۹۳ / January 28, 2015

به گزارش گروه اقتصادی «خبرگزاری دانشجو» به نقل از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی این مرکز اعلام کرد: یکی از منابع تامین مالی دولت ها، تامین مالی از بدنه اجتماع و آحاد مردم است.

همانند سالهای گذشته در لایحه بودجه سال 1394 کل کشور نیز منابع حاصل از فروش اوراق بهادار در ذیل منابع بودجه در نظر گرفته شده است. نتیجه بررسی های این پژوهش حاکی از آن است که تحقق پیش بینی های انجام شده درباره اولا انتشار و فروش 110 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط دولت، ثانیا انتشار و فروش 185 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط وزارتخانه های دولتی، شرکت های تابعه آنها و شهرداری ها در لایحه بودجه سال 1394 ، امکانپذیر نبوده و خوش بینانه است، لذا کسری بودجه دولت از محل عدم تحقق وصولی ها ناشی از فروش 110 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار که جزء منابع عمومی تلقی شده است ، دور از انتظار نخواهد بود.

از طرف دیگر انتشار این اوراق و به طور خاص اوراق مشارکت دارای ملاحظات قانونی و عملکردی بوده که قابل چشم پوشی نیست و لذا نگرانی ها در خصوص چگونگی کمک به تحقق اهداف سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی از طریق انتشار اوراق و خصوصا اوراق مشارکت جدی است.

این گزارش می افزاید: همانند سال های گذشته، بخشی از منابع بودجه امسال را منابع حاصل از فروش اوراق بهادار (غیر از سهام) تشکیل می دهند. در واقع بخش دولتی، قسمتی از کسری درآمدهای خود را با استقراض از مردم پوشش می دهد. بدین وسیله پرداخت فصلی سود اوراق و چند ساله اصل اوراق با حجمی بالاتر از میزان استقراض به تعویق می افتد.

این شکل تسویه بدهی حال با بدهی‌ای موجل اما بیشتر و البته در مقیاس غیردولتی شیوه ای است که در ادبیات اقتصادی به بازی پونزی مشهور است. در ادامه ابتدا بازی پونزی و جایگاه آن در سیاستگذاری های بودجه ای به طور بسیار خلاصه معرفی می شود، به دنبال آن بخش خصوصی نباشد بلکه تقویت کننده آنها باشد. جهت گیری دولت باید به این سمت باشد که بانک ها در ارتباط با بودجه سال 1394 هماهنگ و در راستای تامین سرمایه در گردش تولیدات داخلی، جهت دهی شوند. اما متاسفانه این گونه نیست. همان طور که در ادامه اشاره خواهد شد با انتشار و فروش این حجم اوراق بهادار در یک سال به مجموع بدهی های دولت در سال های آتی افزوده می شود که این امر می تواند به ثبات اقتصاد آسیب بزند. از طرف دیگر فروش این مقدار اوراق بخشی از نقدینگی کشور را که می توانست در دسترس بخش خصوصی باشد از دسترس خارج کرده و عملا تقویت کننده و تامین مالی کننده بخش دولتی می شود.

از طرف دیگر از آنجا که یکی از مهمترین مسائل بخش خصوصی، مسئله سرمایه در گردش بوده و سهم قابل توجهی از مطالبات بخش خصوصی نیز مطالبات از دولت و شرکت های دولتی است، پیشنهادهایی مانند پیشنهاد «اوراق تسویه خزانه» در بند «ی» تبصره «6» در لایحه بودجه سال 1394 ارائه شده است. به نظر می رسد این بند با توجه به عملکرد ضعیف سال های گذشته تنها یک عملیات حسابداری بوده که ممکن است نه تنها رونق دهنده تولید نباشد بلکه ایجادکننده بوروکراسی نیز باشد.

ملاحظات قابل تاملی در مورد اوراق مشارکت و سایر اوراق در ایران وجود دارند که بررسی و نقد این نکات شکل اجرایی این ابزار مالی را مورد توجه و مداقه قرار می دهد. از آنجا که تنها اوراق مشارکت دارای عملکردی غیر صفر بوده است، به بررسی جامع تر این اوراق پرداخته شده است.

این گزارش می افزاید: دو حیطه عملکردی و قانونی در مورد این اوراق قابل تامل است، به طور مثال به نظر می رسد پرداخت اقساط اوراق از عواید طرح مورد مشارکت نبوده، زیرا این طرح ها غالبا بلندمدت بوده و کمتر از 4 یا 5 سال به بازدهی خود نمی رسند. لذا بالاجبار در این دسته از طرح ها پرداخت سود اوراق مشارکت از منابعی غیر از عایدات طرح های مورد مشارکت، از جمله حاصل فروش اوراق مشارکت در دوره بعد، صورت می گیرد. از طرف دیگر بلندمدت بودن طرح ها طبیعی است اما 2 ملاحظه در این مورد مدنظر است: اولا باید سازوکاری – بجز سود علی الحساب – در طراحی آیین نامه اوراق مشارکت دیده شود تا ناشران موظف به پرداخت سود قبل از بازدهی طرح نبوده و از طرف دیگر الزام کافی برای تسویه حساب کامل هنگام اتمام طرح و بازدهی کامل طرح وجود داشته باشد؛ بدین وسیله انتشار دهندگان مجبور به تخلف قانونی و شرعی نمی شوند. ثانیا باید روش های دیگر تامین مالی طرح های زیربنایی بلندمدت طراحی و عملیاتی شوند.

احتمال دیگری که در مورد اوراق مشارکت متصور است ، معاوضه اوراق با اوراق در انتهای سررسید اوراق مشارکت است. به عبارت دیگر احتمال اینکه بانک عامل به جای پرداخت نقدی در مقابل اصل و سود اوراق مشارکت سررسید شده ، معادل آن اوراق مشارکت جدیدی را بفروشد وجود دارد.

طی سال های گذشته اوراق خزانه اسلامی و صکوک اجاره عملکردی نداشته و تنها اوراق مشارکت انتشار و فروش یافته است. هر چند که عملکرد اوراق مشارکت (بجز اوراق منتشره بانک مرکزی) در سال 1392 (11.600 میلیارد ریال ) با کاهش قابل توجهی مواجه بوده است، اما همان طور که در مطالب فوق مشهود است پیشنهاد حجم این اوراق در لایحه بودجه سال 1394 ، 235.000 میلیارد ریال است. اگر میانگین فروش این اوراق در چهار سال گذشته مدنظر قرار گیرد، با توجه به اینکه این میانگین 84.590 میلیارد ریال (کمتر از 8.500 میلیارد تومان) است ، انتظار فروش سه برابری این مقدار در سال آتی موجه نیست.

از طرف دیگر اگر مطابق دوره های پیشین سررسید اوراق مشارکت چهارساله باشد، حجم سررسید شده این اوراق در سال آتی 52.500 میلیارد ریال خواهد بود، این در حالی است که تنها 15870 میلیارد ریال یعنی تنها 30 درصد از حجم سررسید شده در سمت تملک دارایی های لایحه مد نظر قرار گرفته است.

بدین ترتیب تحقق پیش بینی های انجام شده درباره اولا انتشار و فروش 110 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط دولت، ثانیا انتشار و فروش 185 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط وزارتخانه های دولتی ، شرکت های تابعه آنها و شهرداری ها و همچنین انتشار و فروش 12/5 میلیارد یورو اوراق بهادار ارزی در لایحه بودجه سال 1394 ، امکانپذیر نبوده و خوش بینانه است، لذا کسری بودجه دولت از محل عدم تحقق وصولی ها ناشی از فروش 110 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار (اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و صکوک اجاره) که جزء منابع عمومی تلقی شده است، دور از انتظار نخواهد بود.

از نظر نحوه درج در جداول بودجه، منابع حاصل از فروش اوراق بهادار دولت (اسناد خزانه اسلامی و صکوک اجاره) به میزان 60 هزار میلیارد ریال که صرف تسویه مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی از دولت می شود، باید در بخش مربوط به تملک دارایی های مالی و تحت عنوان تسویه دیون دولت آورده می شد. در لایحه بودجه سال 1394 به این مهم توجه نشده است و لذا حداقل بخش عمده ای از این رقم در ترکیب با سایر منابع دولت، به متعادل سازی بودجه عمومی دولت کمک کرده است.

با عنایت به موارد مذکور می توان پیشنهادهای ذیل را ارائه کرد:

1- تغییر آیین نامه اوراق مشارکت در مورد لزوم منع بازخرید اوراق مشارکت توسط بانک عامل یا تبادلات بین بانکی (عدم خرید و فروش بین بانک ها)
2- فراهم آوردن بازار ثانویه و فرهنگ سازی برای اقبال مردم به اوراق بهادار خصوصا اوراق مشارکت در این بازار.
3- لحاظ کردن ارقام، دوره سررسید، میزان سود و میزان بازدهی انتظاری اوراق در جداول پیوست لایحه بودجه.
4- تمهید مقتضی و تسهیل فرآیند انتشار اوراق بهادار توسط بخش خصوصی.
5- بازطراحی و سازوکار و قانونگذاری نظارت و بازرسی بر ناشران و عاملان اوراق بهادار.
6- الزام تبیین ابعاد حقوقی و تعیین تکلیف تصویب آیین نامه این اوراق تسویه خزانه.
7- الزام تعیین حجم و سازوکار دقیق تسویه اوراق تسویه خزانه.