تحليل حقوقی توافق هسته‌ای بر اساس نظرات تفسيری شورای نگهبان؛

چرا توافق هسته‌ای ايران بايد به تصويب مجلس برسد؟

حتي اگر بپذيريم «برنامه اقدام مشترك» يعني همان توافقنامه سال گذشته در ژنو داراي ماهيت منطبق بر اصول ۷۷ و ۱۲۵ نباشد اما همانطور كه مشاهده شد، بررسي هاي حقوقي جاي ترديدي باقي نمی‌گذارد كه توافق هسته اي نهايي ايران با ۱+۵ كه سندي قطعي و لازم الاجرا براي ايران مي باشد، بر اساس قانون اساسي حتماً بايد از مسير مجلس شوراي اسلامي بگذرد.

کد خبر: ۳۹۷۳۶۶

سه‌شنبه - ۲۶ اسفند ۱۳۹۳ / March 17, 2015

به گزارش گروه سیاست خارجی «خبرگزاری دانشجو» ؛ براساس اصل (۷۷) قانون اساسی «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي» و همچنين طبق اصل (۱۲۵) قانون اساسی «پيمان‌های مربوط به اتحاديه‌هاي بين‌المللي» بايد به تصويب مجلس شورای اسلامي برسند.

در اين رابطه بايد اظهار داشت كه مطابق نظرات تفسیری شورای نگهبان شمول اصل (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسي در صورتی است كه اولاً موضوع مورد توافق، داراي وصف بين‌المللي باشد، ثانياً ايجاد تعهد براي نظام جمهوري اسلامي ايران را درپي داشته باشد.

منظور از تعهد بر كشور نيز به نظر می‌رسد تحقق يك تعهد بين المللی است كه طبق حقوق بينالملل قابل احراز است.

در گزارش حاضر به بررسی این دو شرط و تطبیق آنها بر توافق هسته ای می پردازیم.

با تتبع در آرای شورای نگهبان در خصوص اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسي مشخص می‌شود كه عهدنامه‌ها، مقاولنامه‌ها، قرارداد‌ها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي كه بايد به تصويب مجلس شورای اسلامي برسند بايد داراي اوصاف زير باشند:

۱- وصف بين‌المللی

طبق نظرات شوراي نگهبان طرفين توافق يا بايد دولت باشد و يا اينكه طرف ديگر يكي از سازمان‌ها و مجامع بين‌المللي باشد تا وصف بين‌المللي مذكور در اصول قانون اساسي درخصوص آن توافق تحقق يابد.

چنانكه شوراي نگهبان در نظر تفسيري شماره ۳۹۰۳ مورخ ۷/۸/۱۳۶۰ چنين اظهار داشته است: «قراردادهايي‌ كه‌ يك طرف‌ آن‌ وزارتخانه‌ يا مؤسسه‌ يا شركت‌ دولتي‌ و طرف‌ ديگر قرارداد شركت‌ خصوصي‌ خارجي‌ مي‌باشد، قرارداد بين‌المللي‌ محسوب‌ نمي‌شود و مشمول‌ اصل‌ ۷۷ قانون‌ اساسي‌ نمي‌باشد».

همچنين شوراي نگهبان در نظر تفسيري شماره ۲۰۰۹ مورخ ۱۶/۸/۱۳۶۳ بر اين امر تأكيد كرده است كه «اصل‌ ۷۷ قانون‌ اساسي‌ با توجه‌ به‌ اصل‌ ۱۲۵ از قراردادهايي‌ كه‌ براي‌ انجام‌ معامله‌ بين‌ وزارتخانه‌ها و ساير سازمانهاي‌ دولتي‌ ايران‌ و شركتهاي‌ خارجي‌ دولتي‌ كه‌ داراي‌ شخصيت‌ حقوقي‌ باشند منعقد مي‌گردد منصرف‌ است‌...».

در استعلام ديگري از شوراي نگهبان در مورد لزوم طرح لوايحي در خصوص الحاق ايران به سازمان‌ها و مجامع بين‌المللي در مجلس شوراي اسلامي پرسيده مي‌شود كه شورا در قالب نظريه تفسيری به شماره ۱۲۸۸۷ مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۶۶ اينگونه پاسخ مي‌دهد: «با توجه‌ به‌ اينكه‌ بر الحاق‌هاي‌ مورد سئوال،‌ عليه‌ طرفيی كه‌ ملحق‌ مي‌شود، نتيجتاً آثار موارد مذكور در اصول‌ ۷۷ و ۱۲۵ قانون‌ اساسيی مرتب‌ مي‌شود، در حكم‌ موافقت‌نامه‌ است‌ و بايد به‌ تصويب‌ مجلس شوراي‌ اسلامي‌ برسد».

مطابق نظرات مزبور، توافقات و معاهده هایی که یک طرف آن دولت ایران و طرف دیگر آن دولت یا دولت های دیگر و یا یکی از نهادهای بین المللی است واجد وصف بین المللی هستند و درصورت دارا بودن شرط دوم می بایست به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند.

۲-ايجاد تعهد برای دولت

يكي ديگر از اوصاف مورد نياز براي ضرورت تصويب موافقت نامه در مجلس شوراي اسلامي از منظر شورای نگهبان ايجاد تعهد براي دولت است.

شوراي نگهبان در نظريه شماره ۹۹۹۳ تاريخ ۸/۹/۱۳۶۲ خود حتی درخصوص قالبی مانند «یادداشت تفاهم» چنين ابراز مي‌دارد: «يادداشت‌ تفاهم‌ چنانچه‌ ايجاد تعهد نمايد مثل‌ قرارداد است‌ و بايستي‌ ضوابط‌ مذكور در قانون‌ اساسي‌ نسبت‌ به‌ آن‌ رعايت‌ شود.»

علاوه بر نظرات تفسيري مذكور، از ايرادات شوراي نگهبان كه بر اساس اصل (۷۷) بر مصوبات مجلس گرفته شده است، مشخص مي‌گردد كه علاوه بر لزوم تصويب اصل معاهده توسط مجلس شوراي اسلامي، اصلاح و تغيير آن نيز بايد با مجوز مجلس شوراي اسلامي صورت گيرد، چرا كه اصلاح معاهده نيز بايد توسط مرجع تصويب كننده اوليه انجام شود و مشمول اصل (۷۷) مي‌باشد.

چنانكه شوراي نگهبان در نظريه شماره ۷۲۴۹ مورخ ۲۳/۹/۱۳۷۳ در خصوص لايحه موافقتنامه فرهنگي بين دولت جمهوري اسلامي ايران و دولت مالزي مصوب ۱۵/۹/۱۳۷۳ مجلس شوراي اسلامي چنين بيان مي‌دارد: «ماده ۵ كه اجازه تغيير يا اصلاح تعهد را به دولت حتي بدون تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌دهد خلاف اصل ۷۷ قانون اساسي شناخته شد.»

آيا دو وصف فوق بر توافق هسته اي صدق پيدا مي كند؟

اصل (۷۷) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بيان مي‌دارد: «عهدنامه، مقاوله نامه، قراردادها و موافقتنامه‌هاي بين‌المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد» و همچنين طبق اصل ۱۲۵ قانون اساسي «امضاي عهدنامه‌ها، مقاوله نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت‌ها و همچنين امضاي پيمان‌هاي مربوط به اتحاديه‌هاي بين‌المللي پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي با رئيس جمهور يا نماينده قانوني اوست».

ممکن است ادعا شود که توافق صورت گرفته تحت عنوان «برنامه اقدام مشترک» خارج از عناوین ذکر شده در اصول فوق است و لذا نمی تواند مشمول اصول مزبور باشد. در این خصوص لازم به ذکر است که دكترين و رويه قضايي بين‌المللي همگي متفق‌القولند كه براي اينكه متني را مشمول عنوان «موافقت‌نامه بين‌المللي» و عناوين مشابه بدانيم، عنوان آن متن ملاك نيست، بلكه بايد به محتواي آن نگريست و محتوا را معيار و ملاك دانست.

واژه‌ها يا اصطلاحات حقوقي مختلفي مانند: عهدنامه، كنوانسيون، پيمان، اساسنامه، موافقت‌نامه، تفاهم نامه، پروتكل، توافق تكميلي، قرار موقت، اعلاميه، تبادل يادداشت، منشور و غيره وجود دارد كه همگي مي‌تواند بدون كوچكترين تفاوتي براي عمل حقوقي خاصي به كار رود و از اعتبار همانندي برخوردار باشد.

از اين رو تمامي موارد فوق، در حد محتواي آنها، تعهد آور است و احكام يكساني بر روند تصويب آنها حاكم است.

همچنين ديوان بين‌المللي دادگستري اشاره مي‌دارد: «واژه‌ها[ي عنوان] در تبيين خصوصيت «الزامي» يك قرارداد يا يك تعهد بين‌المللي نقش تعيين‌كننده ندارند. علاوه بر دكترين و رويه قضايي بين‌المللي، ماده ۲ بند ۱ كنوانسيون ۱۹۶۹ وين در مورد «حقوق معاهدات» اشعار مي‌دارد كه: «معاهده عبارت است از يك توافق بين‌المللي كه بين كشورها به صورت كتبي منعقد شده و مشمول حقوق بين‌الملل باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از اينكه در سندي واحد يا در دو يا چند سند مرتبط به هم منعكس شده باشد.

از اين اشاره مختصر اين استفاده را مي‌توان نمود كه هر چند در اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ذكري از همه اقسام توافقنامه‌ها نيامده، ولي به ماهيت آنها توجه شده و هرگونه تعهد بين‌المللي كه به هر عنواني كشور ايران را متعهد نمايد، مشمول اين اصول قرار داده شده است كه بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد.

لذا عنوان اصطلاحات مذكور در اصول فوق از باب تمثيل است نه از باب حصر و بدين ترتيب راه بر هر گونه استثناء بسته شده است.

همچنين از بررسي مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي مشخص مي‌گردد كه نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي به علت سوابق ناخوشايند تاريخي، نسبت به اين مسأله توجه داشته و سعي كرده‌اند با آوردن كلماتي مترادف همچون عهدنامه، مقاولنامه، قرارداد و موافقت‌نامه بين‌المللي، در اصول (۷۷) و (۱۲۵) هرگونه توافق دولت با مرجع خارجي كه سبب تعهد براي جمهوري اسلامي مي‌شود را نيازمند تأييد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي قرار دهند.

شدت اين نگراني تا حدي است كه حتي پيشنهاد لزوم اخذ مجوز از مجلس براي ورود به مذاكره‌ي منتهي به قرارداد هم داده مي‌شود، ليكن در نهايت، متن مصوب، وافي به مقصود دانسته مي‌شود.

بنابر آنچه كه گفته شد، بيانيه‌اي كه در مذاكرات ژنو ميان ايران و گروه موسوم به ۵+۱ (يا ۳+۳) به امضا رسيد، به علت داشتن وصف بين‌المللي و به‌دليل تعهداتي كه در آن براي ايران ايجاد شده است، فارغ از هر عنواني كه به آن بيانيه داده شود، سندي است كه مشمول اصل (۷۷) قانون اساسي بوده و در نتيجه نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد.

بنابراين حتي اگر اين بيانيه، چنانكه برخي پنداشته‌اند، يك يادداشت تفاهم يا برنامه اقدام مشترك موقت نيز باشد، با تحليل مذكور به دليل ايجاد تعهد براي كشور، بايد توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب شود، چرا كه طبق اين بيانيه، دولت ايران تعهداتي را هرچند داوطلبانه متقبل شده است.

بر اين اساس با توجه به اينكه عنوان سند تأثيري بر محتواي آن ندارد و نيز بر اساس نظريه تفسيری شماره ۹۹۹۳ مورخ ۸/۹/۱۳۶۲ شوراي نگهبان مبني بر اينكه «يادداشت‌ تفاهم‌ چنانچه‌ ايجاد تعهد نمايد مثل‌ قرارداد است‌ و بايستي‌ ضوابط‌ مذكور در قانون‌ اساسي‌ نسبت‌ به‌ آن‌ رعايت‌ شود»، سند مذكور نيز كه تعهداتي را متوجه كشور می‌نمايد، مشمول اصل (۷۷) قانون اساسی است.

از سوي ديگر، ذكر اين نكته ضروري است كه در سند مزبور به دوجانبه بودن برنامه عمل اشاره شده و تعهدات كشورهاي ۱+۵ نيز «درمقابل» تعهدات ايران اعمال مي‌گردند و اين مسئله، به ‌هرترتيب به وجود توافق فيمابين اشاره مي‌كند كه در نتيجه آن تعهدات دوطرفه نيز پديدار گشته است.

لذا مي‌توان به‌وجود الزام حقوقي رعايت تعهدات متقابل از سوي هر يك از طرفين نيز اشاره نمود كه اين مسئله موجب شمول اصل ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسي است و مستلزم تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد.

با همه اينها حتي اگر بپذيريم برنامه اقدام مشترك يعني همان توافقنامه سال گذشته در ژنو داراي ماهيت منطبق بر اصول ۷۷ و ۱۲۵ نباشد اما همانطور كه مشاهده شد، بررسي هاي حقوقي جاي ترديدي باقي نمي گذارد كه توافق هسته اي نهايي ايران با ۱+۵ كه سندي قطعي و لازم الاجرا براي ايران مي باشد، بر اساس قانون اساسي حتماً بايد از مسير مجلس شوراي اسلامي بگذرد.