مرکز پژوهش‌های مجلس

لایحه تنظیم احکام برنامه ششم نظام حقوقی کشور را مغشوش می‌کند

مرکز پژوهش‌های مجلس نوشت: تبدیل لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه به قانون، به شکل‌گیری قانونی هم‌وزن قوانین برنامه توسعه پیشین منجر شده و نظام حقوقی را که به دلیل ناکامی تنقیح قوانین آشفته و مبهم است، مغشوش خواهد کرد.

کد خبر: ۴۷۱۳۷۵

يکشنبه - ۲۹ آذر ۱۳۹۴ / December 20, 2015

به گزارش گروه اقتصادی «خبرگزاری دانشجو»؛ مرکز پژوهش‌های مجلس در تحلیلی به اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور پرداخته است.

در این تحلیل آمده است: روش تنظیم این لایحه، روشی است که پیش‌تر نیز توسط دولت و مجلس مورد استفاده قرار گرفته که می‌توان آن را روش «قانونگذاری تجمیعی» یا «قانونگذاری پراکنده» نامید.

براساس یکی از شقوق این روش، احکامی به قوانین متعدد در قالب یک قانون اصلاح می‌شوند یا احکامی به آن قوانین متعدد الحاق می‌شود.

برای نمونه می‌توان به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380.11.27 و قانون الحاق موادی به «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380.11.27 با اصلاحات بعدی آن» مصوب 1384.8.15 اشاره کرد؛ همچنین اخیراً قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393.12.2 براساس این روش به تصویب رسید. دو قانون اخیرالذکر که به قوانین «تنظیم 1 و 2» مشهور شده‌اند، حاوی تکالیف متعدد برای نهادها و دستگاه‌های اجرایی در خصوص امور مالی، بودجه‌ای و استخدامی هستند. به همین ترتیب، در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394.2.1، مفاد متعددی از 13 قانون در حوزه‌های مختلف از جمله کار، گمرک، تامین اجتماعی و مالیات اصلاح شد. چنین قوانینی که از حیث تعداد، صرفاً یک یا دو قانون به مصوبات مجلس اضافه می‌کنند، تاثیری چشمگیر و اساسی در محتوای نظام حقوقی بر جای می‌گذارند. برای نمونه، صرفاً به موجب قانون تنظیم مصوب 1380 و الحاقی (1) مصوب 1384، مشتمل بر 114 ماده در قانون اصلی و 69 ماده در قانون الحاقی (1)، بسیاری از احکام و مقررات مهم، به ویژه در حوزه مالی متأثر شده‌اند که باید احتمال نسخ‌ها و اصلاحات ضمنی را نیز به این تاثیرات افزود.

احکام تجمیع شده در لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، اولاً فاقد نشانی از قانون اصلی که از آن برگزیده شده‌اند، می‌باشد؛ ثانیاً معلوم نیست مفاد پیشنهادی قرار است که کدام قانون یا قوانین را اصلاح کنند یا به کدام قانون یا قوانین الحاق شوند. بدین ترتیب، این لایحه واجد ایرادات اساسی در نحوه تنظیم دستکم به لحاظ شکلی است. براساس ماده (131) قانون آیین نامه داخلی مجلس، «طرح‌ها نیز همانند لوایح، باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشند... و همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان طرح نیز باشند.» همین حکم در خصوص لوایح قانون در ماده (135) قانون مزبور مورد تصریح قرار گرفته است.

بر این اساس، لازم است عنوان طرح و یا لایحه مشخص بوده و دارای موادی متناسب با عنوان باشند. عنوان لایحه موضوع این گزارش، «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است و علی‌الاصول باید مواد این لایحه دارای ماهیت برنامه‌ای باشند. علاوه بر این، یکی از عناصر ذاتی ماهیت برنامه‌ای داشتن لایحه، موقت بودن احکام لایحه است؛ حال آنکه چنین خصوصیتی در این لایحه دیده نمی‌شود و بلکه به تصریح مقدمه این لایحه، «احکام دائمی‌ برنامه‌ها» در این لایحه گردآوری شده است و این خود متناقض نماست؛ زیرا برنامه اصولاً باید موقتی باشد و نمی‌توان احکام برنامه را دائمی تلقی کرد.

برخی نکات مهم

می‌توان یکی از عناصر ذاتی قانون «برنامه» را «موقتی بودن» آن دانست؛ لذا حکم برنامه‌ای لزوماً و ذاتاً باید موقت باشد. همان‌طور که نباید در قوانین برنامه‌ای، حکمی با ماهیت غیر برنامه‌ای (دائمی) آورد، نباید در قوانین غیر برنامه‌ای نیز حکم برنامه‌ای آورد. در غیر این صورت، براساس مواد (131) و (135) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، چنین طرح یا لایحه‌ای که ماهیت عنوان آن با ماهیت مفادش متناسب نباشد، مخالف با آیین‌نامه داخلی مجلس بوده و براساس بند «د» ماده (121) قانون مزبور، جهت تصویب نیاز به رای دوم سوم نمایندگان دارد.

به طور کلی احکام این لایحه از دو حال خارج نیستند: یا ماهیت برنامه‌ای دارند که باید ضمن لایحه برنامه تقدیم مجلس شود و یا ماهیت برنامه‌ای ندارند که باید اصول قانونگذاری در خصوص آنها به این شرح رعایت شود:

اولاً، طبق مواد (121) (بند «د») و (183) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، اصلاح و تصویب قوانین برنامه نیاز به رأی دو سوم نمایندگان دارد. در صورتی که احکام برنامه پنجم در زمان اعتبارشان در این لایحه اصلاح شوند، باید نصاب مذکور رعایت شود و یا اینکه به صراحت، زمان اعتبار احکام این لایحه از زمان پایان اعتبار قانون برنامه پنجم اعلام شود.

ثانیا، از آنچه گفته شد می‌توان چنین نتیجه گرفت که تبدیل لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور به قانون، به شکل‌گیری قانونی هم‌وزن قوانین برنامه توسعه پیشین منجر خواهد شد و نظام حقوقی کشور را که هم‌اکنون نیز به دلیل ناکامی در به انجام رساندن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، آشفته و مبهم است، بیش از پیش مغشوش خواهد کرد. این روش قانونگذاری، به آسیب‌هایی همچون تورم قوانین و پراکندگی قانونگذاری منجر خواهد شد که آسیب‌های جدی برای تحقق حاکمیت قانون در کشور محسوب می‌شود.

با توجه به نکات پیش گفته، توصیه می‌شود کلیات لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، رد شود و با در نظر گرفتن پیشنهادهای مطرح شده، مفاد لایحه مجدداً در قالب لوایح یا طرح‌های جداگانه تدوین، ارائه، بررسی و احیاناً تصویب شوند.

پیشنهادها

برای هر ماده یا مجموعه ماده انتخاب شده به عنوان احکامی با ویژگی دائمی، در قانون حاکم مرتبط جایابی شده و با نظر کارشناسی دستگاه‌های مربوط، در قالب لوایحی جداگانه به عنوان اصلاحیه یا الحاقیه به قانون مربوط، ارائه شود.

هریک از لوایح مربوط توسط تیم کارشناسی معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات ریاست جمهوری، از حیث نسبت مفاد پیشنهادی با قوانین موجود (مسائل تنقیحی)، کنترل شود. با توجه به در دسترس نبودن قوانین جامعی که قرار بوده محصول فرآیند تدوین و تنقیح قوانین در کشور باشند، توجه به این راهکار، ضرورتی صد چندان دارد.

در صورت عدم تحقق این ضرورت، بدیهی است که معاونت قوانین مجلس می‌تواند به موجب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389.3.25 به این امر اقدام کند.

در تدوین لایحه برنامه توسعه که متعاقباً انجام خواهد شد تلاش شود لایحه مذکور دارای حجمی حداقلی و حاوی احکامی واضح، اثربخش، سازگار با دیگر اجزای نظام حقوقی و واجد خصایص برنامه‌ای (از جمله موقتی بودن) باشد. ضروری است قانون برنامه توسعه به قانون مختصر، اما اثربخش‌تر تبدیل شود.

مرکز پژوهش‌ها در طول دوره تدوین پیش‌نویس لایحه قانون برنامه ششم توسعه و همچنین در طول دوره بررسی لایحه مذکور، تلاش خواهد کرد با در نظر داشتن ویژگی‌های یک قانون برنامه توسعه خوب، به دولت و مجلس در تدوین و تصویب چنین قانونی یاری رساند.