مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد

۷ اشکال اساسی برنامه ششم/ عدم تطابق متن با الگوی اسلامی‌ایرانی پیشرفت/ کلیات لایحه تصویب نشود

مرکز پژوهشهای مجلس با انتشار گزارشی از ویرایش جدید لایحه برنامه ششم توسعه با اعلام اینکه بسیاری از ایرادات لایحه قبلی به قوت خود باقی است، کاستی های این لایحه را غیرقابل رفع دانست و خواستار عدم تصویب کلیات این لایحه در مجلس دهم شد.

کد خبر: ۵۳۳۴۷۰

يکشنبه - ۲۴ مرداد ۱۳۹۵ / August 14, 2016

به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به نقد ویرایش جدید لایحه برنامه ششم توسعه که اخیراً از سوی دولت و با امضای محمدباقر نوبخت رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به مجلس دهم ارائه شده، پرداخت که متن کامل این گزارش به شرح زیر است:

مقدمه

بحث‌های مربوط به برنامه ششم توسعه در زمانی مطرح می شود که اقتصاد و جامعه ایران در وضعیتی بسیار حساس قرار گرفته است. این وضعیت ایجاب می کند که حرکت های آینده کشور با ظرافت، دقت و عمق بیشتری برگزیده شود تا فرصت های موجود به تهدید مبدل نشده و فرصتهای برباد داده شده گذشته، تا حد زیادی جبران گردد. باتوجه به تقدیم لایحه برنامه ششم توسعه (ویرایش جدید) در مردادماه 1395 به مجلس دهم، واکاوی لایحه مذکور میتواند به عنوان یک مرحله اساسی در تبیین مشکلات کشور و شناسایی ساختارهای معیوبی که خود موجب ایجاد یا تداوم مشکلات مذکور شده اند، به حساب آید.

در حال حاضر پس از نقدهای وارده ازسوی نهادهای مختلف ازجمله مرکز پژوهش های مجلس به لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم، دولت محترم با اضافه کردن سه ماده و چهار جدول در ابتدای لایحه قبلی و برخی تغییرات شکلی جزئی، مجدداً لایحه مذکور (که بسیاری از مشکلات و ایرادات سابق آن به قوت خود باقی است) را تقدیم مجلس دهم کرده است. در این گزارش مختصر ابتدا به صورت اجمالی لایحه برنامه ششم مورد بررسی قرار گرفته و سپس سناریوهای مطلوب جهت مواجهه با لایحه برنامه ششم توسعه ارائه شده است.

لایحه برنامه ششم توسعه (ویرایش جدید)

لایحه برنامه ششم توسعه که طی نامه شماره 619268مورخ 1395/5/4به امضای جناب آقای دکتر محمدباقر نوبخت، خطاب به جناب آقای دکتر لاریجانی رئیس محترم مجلس شورای اسلامی ارسال شده، در پنج بخش قابل طبقه بندی است:

بخش اول اهداف: این بخش شامل ماده (1) بوده و در آن اهداف کمی کلان و بخش های اقتصادی به منظور دستیابی به رشد اقتصادی متوسط سالیانه 8 درصد و ضریب جینی 0/34 در سال پایانی برنامه و برخی اهداف کمی دیگر تعیین شده‌اند.

بخش دوم منابع مالی و سرمایه گذاری: این بخش شامل ماده (2) است و در آن منابع مورد نیاز برای دستیابی به اهداف برنامه ششم در قالب دو جدول برآورد شده است.

بخش سوم اولویت ها و مسائل محوری: ماده (3) در این قسمت قرار داشته و مسائل محوری برنامه در چهار اولویت: «موضوعات خاص راهبردی شامل آب و محیط زیست»، «موضوعات خاص مکان محور شامل توسعه سواحل مکران و حاشیه شهرها»، «موضوعات خاص بخشی پیشروی اقتصاد شامل معدن و صنایع معدنی، گردشگری، ترانزیت و حمل و نقل ریلی، فناوری اطلاعات و ارتباطات، انرژی» و «موضوعات خاص کلان فرابخشی شامل محیط کسب وکار، اشتغال، تأمین منابع مالی برای اقتصاد کشور، توانمندسازی محرومین و فقرا» می‌باشد. علاوه بر موارد فوق در ماده (3) لایحه برنامه ششم توسعه، طرحها و پروژه های مرتبط با مسائل محوری مذکور و برنامه‌ها و پروژه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در بودجه ریزی سالیانه نیز اولویت دار معرفی شده‌اند.

بخش چهارم احکام مورد نیاز: این بخش شامل مواد (4) تا (35) بوده و به احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه پرداخته است. این بخش عمدتاً مشابه با لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه است.
بخش پنجم پیوست: در قسمت پیوست لایحه برنامه برنامه های ملی، طرحها و پروژه های اقتصاد مقاومتی مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی و پروژه های اولویت دار اقتصاد مقاومتی سال 1395ارائه شده است.

بر اساس بررسی‌های صورت گرفته، تغییرات اندکی در لایحه برنامه ششم توسعه نسبت به لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه ایجاد شده است که اغلب ماهیت شکلی دارند. البته ضروری است در ارتباط با جداول کمی اضافه شده (مواد 1 تا 3)  در لایحه برنامه ششم توجه شود که جداول مذکور هویت مشخصی ندارند و معلوم نیست با چه منطقی گزینش شده‌اند از روی چه مکانیسمی به وجود آمده‌اند و منطق رفتاری آنها به چه صورت است؟ در سند برنامه منتشره توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز الگوی مشخصی ارائه نشده است. از سوی دیگر منحصر به فرد بودن راه‌حل‌های ارائه شده برای مواجهه با مشکلات پیش روی کشور نیز محل تردید است.

در ادامه برخی از مهمترین کاستی های لایحه برنامه ششم توسعه ( ویرایش جدید) مورد واکاوی قرار گرفته است:

1-  بی‌توجهی به مسائل اساسی پیشروی کشور: لایحه برنامه ششم توسعه در احکام خود برای مهمترین مسائل و بحران‌های کشور، راهکار متناسبی ارائه نکرده و تنها به برخی الزام‌ها یا سیاست‌های بعضاً امتحان شده بسنده کرده است. به‌طور مثال راهکار حل اشتغال در این لایحه تنها در ماده  21 و منحصر به دو سال عدم پرداخت سهم کارفرما و بیمه بیکاری شده است.

2-  بی‌توجهی به وضعیت موجود کشور و امکان‌پذیری برنامه: جداول کمی ارائه شده در ابتدای لایحه این تصور را متبادر می‌سازد که گویی تا امروز عملکردی نزدیک به اهداف تعیین شده داشته‌ایم، تمامی زیرساخت‌ها و پیش‌نیازها آماده است و قرار است تنها اندکی وضعیت گذشته را بهبود بخشیم. اینگونه برنامه‌ریزی در عمل ناکارآمد است و تنها دستاورد آن برای دولت تعهدی بزرگ است که امکان‌پذیری آن نیز محل تردید است.

3-  بی‌توجهی به بند 1 قانون برنامه پنجم توسعه و نامشخص بودن نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با الگوی توسعه اسلامی ایرانی.

4-  نامشخص بودن روش تعیین اولویت‌ها: مشخص نیست اولویت‌های معرفی‌شده بر چه مبنایی انتخاب شده‌اند. برای مثال مشخص نیست کدام بخش خصوصی قرار است در مکران به فعالیت بپردازد و چه انگیزه‌ای برای جذب سرمایه در این منطقه وجود دارد؟ و یا چرا برخی اولویت‌هایی که در اسناد پیشین دولت ذکر شده بود مانند بحران صندوق‌های تأمین اجتماعی حذف شده است؟

5-  نامشخص بودن نسبت مواد لایحه با اقتصاد مقاومتی: اقتصاد مقاومتی حاوی یک نوع نگاه از آینده به حال است. به عبارت دیگر اقتصاد مقاومتی تهدیدهایی که می‌تواند در آینده کشور را دچار بحران کند، شناسایی کرده و با هدف افزایش تاب‌آوری و کاهش صدمات احتمالی برنامه‌ریزی می‌کند. حال آنکه لایحه برنامه تقدیمی از این ویژگی برخوردار نیست و مشخص نیست افزوده سیاست‌های اتخاذی با فرض تحقق آنها چیست و چقدر ضریب مقاومت کشور را بالا می‌برد؟

6-  نامشخص و مبهم بودن نحوه تأمین منابع مالی مورد نیاز تحقق برنامه: در مورد منابع مورد نیاز برنامه و ترکیب ذکر شده برای متوسط سالیانه قابل توجه است که: 1. منابع مذکور غیرقابل اتکا به منظر می‌رسد. این مسئله چه در خصوص منابع داخلی و چه در ارتباط با منابع خارجی موضوعیت دارد. برای مثال با توجه به اینکه دولت در حال حاضر بدهی قابل‌ملاحظه‌ای دارد، همچنان تلاش دارد با انتشار اوراق بدهی از بازار سرمایه و بازارهای مالی کشور منابعی به دست آورد که این امر افزودن بار اضافی بر دوش اقتصاد ملی محسوب می‌شود. 2. رقم مربوط به صندوق توسعه ملی نیز از نظر منطق فعالیت صندوق و هم از نظر مقدار منابع ذکر شده محل تردید است. 3. حتی اگر به‌صورت خوش‌بینانه فرض شود که منابع مالی سالیانه ارائه شده در لایحه به درستی و در زمان مورد نیاز تأمین شود، هنوز ارتباط بین تشکیل سرمایه ثابت ناخالص با ارقام ذکر شده و رشد اقتصادی و تورم نامشخص است.

7- نامشخص بودن ارتباط اهداف، اولویت‌ها و طرح‌های مطرح شده در لایحه: با توجه به طبقه‌بندی جدید ارائه شده در لایحه برنامه ششم توسعه، اهداف و اولویت‌هایی به طور جداگانه مطرح شده‌اند که نسبت اولویت‌های معرفی‌شده حتی با فرض اینکه مبنای علمی برای انتخاب آنها وجود داشته است، با اهداف برنامه تبیین نشده است. از سوی دیگر هم ردیف با اولویت‌های برنامه ششم، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی نیز اولویت‌دار معرفی‌شده‌اند، حال آنکه انتظار می‌رود اهداف، اولویت‌ها و پروژه‌های عملیاتی در طول یکدیگر و در راستای توسعه برگزیده شوند. در خصوص هدفی مانند رشد 22 درصدی صادرات غیرنفتی، بیکاری 7 درصد و رشد بهره‌وری 8 / 2 درصدی چه احکام و تدابیری اندیشیده شده است؟ همچنین این ابهام وجود دارد که ارتباط بین پروژه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی و اهداف و اولویت‌های لایحه برنامه ششم توسعه چگونه برقرار خواهد شد؟

* پیشنهادی جهت مواجهه با برنامه ششم توسعه

با توجه به کاستی‌های ذکر شده در ارتباط با لایحه برنامه ششم توسعه، می‌توان گفت لایحه مذکور ویژگی‌های یک برنامه توسعه رانداشته و در شرایط خطیر کنونی آن‌طور که شایسته است به مسائل اساسی پیش روی کشور نپرداخته است. بنابراین انتظار می‌رود کلیات لایحه برنامه ششم توسعه، به علت کاستی‌های جدی که در بخش‌های پیشین تبیین گردید، توسط مجلس مورد پذیرش قرار نگیرد.

شایان ذکر است، در صورت عدم رد کلیات لایحه برنامه ششم توسعه توسط مجلس محترم و با توجه به کاستی‌های فراوان لایحه مذکور، مجلس مجبور به دخالت در محتوای برنامه خواهد شد. به عبارت دیگر تصویب کلیات لایحه برنامه، محملی برای انبوهی از خواسته‌های ناسازگار استانی، منطقه‌ای و دستگاهی خواهد شد که نه تنها موجب بروز پراکندگی و ناهماهنگی‌های متناقض با فلسفه برنامه‌ریزی می‌گردند، اغلب با بارمالی نیز همراه هستند که این مسئله می‌تواند عدم همراهی دولت را به همراه داشته باشد.

از سوی دیگر تجربه اظهارنظر شورای نگهبان در ارتباط با لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، حکایت از وجود محدودیت برای دخالت مجلس دارد، بنابراین نمی‌توان انتظار داشت، تلاش‌های همراه با حسن نیت نمایندگان محترم مجلس، بتواند کاستی‌های جدی لایحه برنامه ششم توسعه را مرتفع سازد.