مرکز‌ پژوهش‌های مجلس مطرح کرد

اهداف دست‌نیافتنی دولت در برنامه ششم/ تصویر منابع مالی در لایحه پرابهام است

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی منابع مالی لایحه برنامه ششم توسعه پرداخت که بر اساس آن، برخی اهداف دست نیافتنی و نقص منابع مالی در آن دیده می‌شود.

کد خبر: ۵۶۷۵۲۲

يکشنبه - ۲۱ آذر ۱۳۹۵ / December 11, 2016

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به وضعیت تامین منابع مالی سند لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی فرهنگی، اجتماعی کشور پرداخته است.

در بخشی از این گزارش عنوان شده است: در لایحه دولت در این زمینه، منابع مورد نیاز تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به قیمت جاری در دوره برنامه به طور متوسط سالیانه 7243 هزار میلیارد ریال پیش بینی شده است.

به منظور دستیابی به اهداف رشد اقتصادی و رشد بهره وری کل عوامل تولید، در برنامه رشد سالیانه موجودی سرمایه به قیمت ثابت 3.6 درصد برآورد شده است؛ این در حالی است که براساس محاسبه منابع رشد در چارچوب حسابداری رشد، نیل به اهداف برنامه مستلزم رشد سالیانه موجودی سرمایه به میزان 5.7 درصد است.

در این صورت در سال پایانی برنامه، نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی به حدود 45 درصد خواهد رسید و کل تشکیل سرمایه ثابت ناخالص مورد نیاز در دوران برنامه به میزان 16.8 درصد بیشتر از برآورد سازمان برنامه خواهد بود.

بدیهی است که تحقق این امر در گرو رشد بهره وری کل عوامل تولید به میزان 2.8 درصد در سال و استفاده از منابع خارجی در مقیاس گسترده است. نتایج تحقیق گویای آن است که پیش بینی های برنامه برای افزایش موجودی سرمایه حتی در سطح کنونی آن به دلایل زیر تحقق نخواهد یافت:

- 14.5 درصد سرمایه گذاری برنامه ششم از محل منابع بخش عمومی برای تملک دارایی های سرمایهای تأمین خواهد شد. با بررسی جدول 4 لایحه مشخص می‌شود که تأمین چنین سهمی مستلزم مثبت شدن تراز عملیاتی بودجه در سالهای پایانی برنامه، تحقق درآمدهای نفتی در حد پیش بینی شده و افزایش خالص واگذاری دارایی های مالی است.

- 8 درصد منابع مورد نیاز از طریق صندوق توسعه ملی تأمین خواهد شد. نتایج یافته های تحقیق گویای آن است که اگر در سه سال اول برنامه 20 درصد و در دو سال انتهایی برنامه 30 درصد عواید حاصل از صادرات نفت و میعانات نفتی به صندوق واریز شود، میتوان از این طریق به میزان 54.8 میلیارد دلار تجهیز کرد و بدین ترتیب منابع مورد نیاز برنامه قابل تحقق خواهد بود.

- در برنامه پیش بینی شده است 13.1 درصد منابع مالی مورد نیاز از طریق بازار سرمایه تأمین مالی شود. نظر به اینکه عمق بازار سرمایه در ایران ناچیز و نقش بازار اولیه سرمایه در تجهیز منابع استقراضی و سهامی بسیار اندک است، تحقق این امر در گرو انجام اصلاحات نهادی و زیرساختی و ارائه ابزارهای جدید مالی در این بازار است.

از آنجا که این تحولات نیازمند تهیه برنامه های عمل مشخص در عرصه های گوناگون و اجرای زمان بندی شده آنها است، به نظر می رسد دستیابی به هدف تعیین شده در برنامه ممتنع باشد.

- در برنامه پیش بینی شده است 24.8 درصد منابع مالی مورد نیاز از محل تسهیلات بانکی فراهم شود. نظر به اینکه بانکهای کشور دچار بحران مزمن مالی هستند و برای حل معضلات آنها اعمال اصلاحات ساختاری و اصلاح ترازنامه آنها ضرورت دارد، ارزیابی این گزارش آن است که تأمین این سهم از منابع مالی مورد نیاز توسط بانکها مقدور نخواهد بود.

- همان طور که انتظار می‌رود، سهم منابع مالی خارجی در تأمین نیازهای برنامه بالا و در حدود 22.2 درصد تعیین شده است.

با توجه به بالا بودن ریسک کشوری ایران شامل ریسک اقتصادی، مالی، تجاری، ریسک ناشی از محیط کسب وکار نامساعد و مهمتر از همه ریسک سیاسی کشور و فراهم نبودن بسترهای حقوقی سرمایه گذاری خارجی در ایران، تحقق این سهم بعید به نظر میرسد.

- سایر منابع تأمین مالی سرمایه گذاری در برنامه ششم عبارتند از آورده بخش خصوصی به میزان 3.3 درصد و منابع داخلی شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به میزان 14.1 درصد. هر چند در این گزارش به این موضوعات پرداخته نشده، اما با توجه به تجربه سالهای سخت رکود تورمی و وضعیت نامساعد شرکتهای دولتی و خصوصی از نظر سودآوری، تحقق سهم 14.1 درصدی آنها محل تردید است.

- در گزارش حاضر، با توجه به تجربه گذشته دور و نزدیک ایران و پیش بینی صندوق بین المللی پول در مورد رشد اقتصادی ایران در سالهای 2020-2016 ،وقفه های تصمیمات سرمایه گذاری، اجرا و بهره برداری از سرمایه گذاریها و کیفیت نامطلوب سرمایه گذاریهای نیمه تمام بخش دولتی و خصوصی و همچنین وقفه های تأثیر سیاستها، نشان داده شده است که تحقق رشد اقتصادی، بهره وری کل عوامل تولید و رشد سرمایه گذاری به میزان مندرج در لایحه دولت، امکانپذیر نیست.

- تضمین ثبات اقتصادی و کاهش نرخ تورم به سطح یک رقمی، همچنین کاهش تنش در مناسبات بین المللی بی تردید در کاهش هزینه تجهیز منابع مالی در اقتصاد مؤثر واقع خواهد شد و از این طریق انگیزه لازم برای سرمایه گذاران خصوصی) اعم از داخلی و خارجی (برای گسترش فعالیتهای اقتصادی فراهم خواهد شد. از این رو، پیگیری سیاستهای مالی و پولی مسئولانه و پیگیری راهبردهای مسالمت آمیز در سیاست خارجی حائز اهمیت است.

مغایرت اهداف کمّی رشد اقتصادی در برنامه ششم

با پیش بینی های صندوق بین المللی پول دولتمردان ایران معمولا برای ارائه دلایل متقن به منظور نشان دادن موفقیتهای خود در عرصه اقتصادی، به آمارهای سازمانهای بین المللی استناد میکنند. اما در خصوص اهداف برنامه به پیش بینی های سازمانهای بین المللی معتبر در مورد رشد اقتصادی ایران در سالهای پیش رو توجه نشده است. اگر چنین فرض کنیم که کارشناسان صندوق بین المللی پول (IMF از تحولات آتی بازار نفت اطلاعات موثقی دارند و به همه داده های مورد نیاز برای پیش بینی عملکرد اقتصاد کشورهای جهان دسترسی دارند و صلاحیت فنی لازم را بعد از تجربه سالیان دراز در این زمینه کسب کرده اند، نمی‌توان به سهولت نظر آنان را در مورد رشد آتی اقتصاد کشور نادیده گرفت. صندوق بین المللی پول، میانگین رشد اقتصادی ایران را برای دوره زمانی 2020-2016 که مقارن با دوره برنامه ششم است، 3.94 درصد پیش بینی کرده است. این میزان رشد کمتر از رشد بلندمدت اقتصاد ایران یعنی 4.6 درصد است.

تصویر پر ابهام منابع مالی برنامه در لایحه دولت

براساس داده های ارائه شده در جدول 2 همین گزارش میتوان میزان تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی را در دوران برنامه به قیمت ثابت سال 1383 در حدود 4115 هزار میلیارد ریال تخمین زد.

بدین ترتیب سرمایه گذاری متوسط سالیانه مطابق پیش بینی های سند برنامه، معادل 823 هزار میلیارد ریال خواهد شد.

در ماده 2 لایحه ای که در شهریورماه 1395 به مجلس ارائه شده است، منابع مالی سالیانه سرمایه گذاری برنامه ششم به تفکیک روشهای مختلف تأمین مالی به شرح جدول 5 ارائه شده است. این ارقام به قیمت جاری و سالیانه است از این رو با ارقام مندرج در جدول 1 لایحه، قابل مقایسه نیست.

نکته در خور توجه این است که در هیچ یک از جداول لایحه برنامه ششم که در شهریور ماه سال جاری به مجلس ارائه شده، رقم کل سرمایه گذاری در دوران برنامه به قیمت ثابت و جاری به صراحت ذکر نشده است.

ضمناً شاخص ضمنی قیمت سرمایه گذاری نیز نامشخص است. در واقع سرمایه گذاری سالیانه به قیمت جاری، 8.8 برابر آن به قیمت ثابت است و معلوم نیست چه شاخصی برای متورم کردن سرمایه گذاری در دوره 1384-1399 به کار رفته است.

قدر مسلم این است که در برآوردهای برنامه ششم، تغییرات موجودی انبار به عنوان بخشی از سرمایه در گردش مورد نیاز بنگاههای اقتصادی کشور گنجانده نشده است. این در حالی است که در دوره 1384-1390 یعنی قبل از تشدید تحریمها، نسبت تغییرات موجودی انبار به تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت سال 1383 ، 10.6 درصد بوده است. با این حساب مجموع سرمایه ثابت ناخالص و سرمایه درگردش مورد نیاز در دوره برنامه را به قیمت ثابت می توان به شرح جدول 6 برآورد کرد.

منابع بخش عمومی برای تملک دارایی های سرمایه ای در برنامه ششم

توسعه وابستگی بودجه دولت به عایدات نفتی و سیاستهای انبساطی مالی آن از دهه 1350 به این سو همواره یکی از دلایل اصلی نوسانات اقتصادی در کشور بوده است. سلطه مالی دولت و فقدان ابزارهای لازم برای اعمال سیاست پولی، این سیاستها را عملا بی اثر کرده و مجموعه سیاستهای پولی و مالی در دوره های رونق و رکود نفتی منجر به بی ثباتی اقتصاد کلان شده است. در دهه اول انقلاب، جنگ ایران و عراق عامل اصلی این وضعیت بود، اما در دوره برنامه های اول، چهارم و پنجم بی انضباطی مالی و پولی دولت و بانک مرکزی و رونق نفتی موجب بی ثباتی اقتصاد کلان شده است.

انتشار اوراق قرضه و استقراض از بانکها: دولت برای پوشش کسری های مالی بودجه خود از هر دو شیوه استفاده کرده است. امروزه بدهی های انباشته دولت بالغ بر 540 هزار میلیارد تومان است. بنابراین شایسته است که دولت به جای استقراض جدید به فکر ساماندهی و مدیریت بدهی‌های خود باشد.

استقراض خارجی: برای مثال در قانون بودجه سال 1395 به دولت اجازه داده شده تا سقف 50 میلیارد دلار از تسهیلات مالی خارجی استفاده کند. به طوری که ملاحظه می شود توان دولت برای سرمایه گذاری علاوه بر محدودیتهای توان اجرایی کشور، تابعی است از ترکیب منابع و مصارف بودجه های سنواتی آن در دوره برنامه. دولت در ماده 2 لایحه برنامه ششم منابع و مصارف بودجه عمومی را برای سال پایه یعنی 1394 و سال پایانی برنامه به شرح جدول 10 ارائه کرده است.

به جای ارقام تخمینی عملکرد بودجه سال 1394 ،عملکرد واقعی بودجه را براساس آمار ارائه شده در نماگرهای اقتصادی بانک مرکزی قرار داده ایم. واقعیت این است که ارائه تصویر منابع و مصارف دولت برای دو مقطع زمانی کافی به مقصود نیست. در این وضعیت مشخص نمی شود که دولت در طول برنامه ششم، چه مبلغ استقراض خواهد کرد، چه مبلغ از بدهی های خود را پرداخت خواهد کرد و بالاخره انباشت بدهی های دولت در انتهای برنامه چه مبلغ خواهد بود.

عملکرد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای در این جدول برای سال پایه برنامه، 277 هزار میلیارد ریال است که با نرخ رشد سالیانه 38.9 درصد، در سال پایانی برنامه به قیمت جاری به 1434 هزار میلیارد ریال خواهد رسید. با این حساب میتوان گفت اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای در برنامه ششم جمعاً معادل 6214.6 هزار میلیارد ریال خواهد شد. یعنی دولت سالیانه به طور متوسط 825.3 هزار میلیارد ریال در این مورد خرج خواهد کرد.