مرکز پژوهش‌های مجلس:

استقراض دولت برای خرید گندم و مخارج سلامت خانمان‌سوز است

مرکز پژوهش‌های مجلس سیستم مالیات ستانی را ضعیف خواند و نوشت: نه فقط برای بودجه عمرانی، بلکه برای بودجه جاری (از خرید گندم گرفته تا مخارج سلامت) هم متکی به قرض شده‌ایم.

کد خبر: ۵۶۹۸۱۱

سه‌شنبه - ۳۰ آذر ۱۳۹۵ / December 20, 2016

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش بررسی لایحه بودجه سال آینده به محدویت‌های بودجه‌ و اندازه بخش‌های مختلف اشاره کرده است.

در بخشی از این گزارش می‌افزاید: ارقام بودجه می‌تواند بیانگر محدودیت‌های دولت در ارائه خدمات یا سیاست‌گذاری اقتصادی باشد، برای مثال، مقدار منابع عمومی دولت تقسیم بر جمعیت کل کشور (بودجه سرانه) در لایحه بودجه سال 1396، حدود 4 میلیون و 15 هزار تومان (4 میلیون تومان برای هر ایرانی) است. اگر پیش‌بینی عملکرد بودجه را ملاک قرار دهیم، این رقم اندکی بالای 3.3 میلیون تومان برای هر ایرانی خواهد بود. این عدد نشان می‌دهد که دست دولت برای خدمات‌دهی، برخلاف آن گونه که ممکن است، در برخی موارد تصور شود، تا چقدر بسته است.

بیایید کمی دقیق‌تر هم نگاه کنیم و هزینه‌های اجباری دولت را در نظر بگیریم و بعد ببینیم چقدر فضای ابتکار عمل برای دولت باقی می‌ ماند. برآورد ما از عملکرد ارقام لایحه حاکی از آن است که در بودجه امسال، حدود 1499 هزار میلیارد تومان صرف حقوق و دستمزد کارکنان فعلی و بازنشستگان خواهد شد.

حقوق و دستمزد مقوله‌ای است که دولت‌ها نمی‌توانند چندان به آن دست بزنند و قدرت مانور خاصی در اینجا وجود ندارد. برآورد می‌کنیم حدود 12 هزار میلیارد تومان نیز صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی مختلف خواهد شد که آنها هم اجباری هستند (در حال حاضر، پرداخت اسناد خزانه در بسیاری از موارد عملاً بر حقوق  و دستمزد مقدم فرض می‌شود). به اینها اضافه کنید پول یارانه (یارانه غیرنقدی مانند یارانه نان، شیر مدارس و ...)  و سایر موارد معمولاً اجباری مانند خرید کالا و خدمات و کمک‌های بلاعوض که در نهایت مجموعاً برآورد کل هزینه‌های جاری را به 225 هزار میلیارد تومان خواهد رساند.

از طرف دیگر، کل درآمدهای دولت در لایحه از بابت مالیات و نفت و جرائم و ... حدود 276 هزار میلیارد تومان است، اما برآورد می‌کنیم که درآمدهای محقق شده دولت برای سال آتی احتمالاً از 245 هزار میلیارد تومان تجاوز نخواهد کرد. برآورد می‌کنیم دولت بتواند نزدیک 19 هزار میلیارد تومان هم انواع اوراق قرضه، فروش شرکت‌ها و ... در بازار بفروشد. (رقم لایحه 44 هزار میلیارد تومان است).

با این حساب، احتمالاً دولت بتواند در مقابل 225 هزار میلیارد تومان هزینه، 264 هزار میلیارد تومان درآمد داشته باشد. به این ترتیب، با کسر این دو رقم از هم، ظاهراً فضای در اختیار دولت برای سیاست‌گذاری 40 هزار میلیارد تومان یا کمی بیشتر نیست.

اما این فضای در اختیار دقیقاً چقدر بزرگ است؟ بهتر است بدانیم که 40 هزار میلیارد تومان به قیمت‌های چهار - پنج سال گذشته حدود یک سوم و کمتر است. حالا تصور کنید، با مثلاً 10 تا 15 هزار میلیارد تومان دقیقاً چه کارهایی می‌شود، انجام داد.

بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی که از سال‌های قبل تعریف شده و هنوز تمام نشده هم باقی مانده است که دولت باید به آنها هم پول بدهد. برای فهم دقیق‌تر این نکته کافی است توجه کنیم که همین الان برای تکمیل صرفاً 60 درصد طرح‌های عمرانی (کل طرح‌ها منهای طرح‌های عمرانی متفرقه) در لایحه سال آینده،‌320 هزار میلیارد تومان مورد نیاز است! ضمن اینکه در بسیاری از بخش‌ها،‌ مانند بودجه سلامت، کسری پنهانی وجود دارد که در لایحه دیده نشده و دولت برای آنها احتمالاً نیازمند انتشار اوراق قرضه خواهد بود. اگر بدهی دولت به سیستم بانکی را هم به معادلاتمان اضافه کنیم که هیچ!

در واقع، با وضعیت فعلی، عملاً جایی برای سیاست‌گذاری مالی در بودجه وجود ندارد. شاید بتوان گفت، کل پروژه‌های جدید تعریف شده در سال جاری که کمتر از 30 پروژه با اعتبار 500 میلیارد تومان است، نشان‌دهنده فضای واقعی در اختیار دولت برای عمران باشد.

اما این محدود بودن فضای تصمیم‌گیری دولت (زیاد بودن حجم بودجه اجباری که عمدتاً بودجه جاری است) ممکن است، این تصور را ایجاد کند، اندازه اعتبارات دولت در ایران در برخی حوزه‌ها مثلاً در حوزه آموزش یا بهداشت و درمان زیاد است و باید کاهش پیدا کند.

ترکیب مصارف بودجه بر اساس نوع مصارف طی سال‌های گذشته آمده است. احتمالاً این ترکیب در سال جاری نیز تغییر چندانی نخواهد کرد. سهم اعتبارات آموزش و بهداشت نسبت به تولید ناخالص داخلی در ایران و سایر کشورها مقایسه شده است.

نتیجه ضمنی این مقایسه آن است که اگر چه اعتبارات جاری برخی حوزه‌ها (حوزه امور اجتماعی شامل آموزش و سلامت) نسبت به کل کیک دولت زیاد است، اما در مقایسه با ظرفیت اقتصاد چندان بزرگ نیست یا به عبارت دیگر، طرف مصارف چندان بزرگ نیست، بلکه طرف منابع با محدودیت مواجه است که می‌تواند ناشی از محدود بودن طرف درآمدستانی دولت، مثلاً سیستم مالیات‌ستانی ضعیف یا چند پاره بودن مدیریت باشد که باعث کاهش ظرفیت درآمدستانی دولت شده و این تصور به وجود آمده که راهکار افزایش فضای مالی تصمیم‌گیری دولت، نه بهبود سمت منابع که صرفاً کاهش شدید سهم مصارف مذکور باشد.

البته موضوع میزان بهره‌وری از همین اعتبار موجود یا تورم نیروی انسانی در استخدام دولت در برخی اجزای بخش عمومی، با موضوع فشار اعتبارات این بخش‌ها (که دلیل اصلی موضوعیت یافتن این بحث است) تفاوت می‌کند، اگر چه در این مورد نیز باید خاطرنشان کرد که تعداد پایین نیروی مستخدم در بخش عمومی الزاماً رابطه مشخصی با سطح توسعه ندارد، چنانکه نسبت به کل شاغلین در ایران (بیش از 16 درصد) از متوسط کشورهای (21 درصد) OECD و بسیاری کشورهای با درآمد سرانه بیشتر نسبت به ایران، پایین‌تر و نسبت به برخی کشورها مثل ژاپن و کره بیشتر است. آنچه اهمیت دارد کارایی پایین نیروها در ایران است که نیازمند تحول در شیوه‌های انجام وظایف دولت و شیوه‌های ارزشیابی عملکرد آنهاست.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

پیوست چهارم بودجه (پیوست بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد) حاوی اطلاعات مفیدی از نحوه کار دولت مبتنی بر عملکردی کردن بودجه (که زمانی به اشتباه عملیاتی کردن بودجه خوانده می‌شد) در راستای بهبود بهره‌وری است. تهیه بودجه مبتنی بر عملکرد معمولاً از شیوه‌های مختلف صورت می‌گیرد. یکی از این شیوه‌ها تعریف شاخص‌های عملکردی و سنجش عملکرد بر اساس این شاخص‌هاست. یکی دیگر از این شیوه‌ها، استفاده از محاسبات قیمت تمام شده است. یعنی اینکه هر واحد خروجی در سازمان به ازای چه مقدار تخصیص بودجه برای شرکت یا دولت تمام می‌شود.

تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که به دلیل ماهیت خاص بخش عمومی، مبتنی بر عملکرد کردن بودجه عمدتاً برمبنای تعریف شاخص‌های عملکردی مناسب هر حوزه صورت می‌گیرد. در ایران، اما به دلیل دغدغه مرتبط با فضای مالی محدود دولت و فشار هزینه‌ها، تلاش شده که محاسبات قیمت تمام شده به شدت پررنگ شود که عملاً به ناکارآمد شدن و جدی نگرفتن آن از سوی دستگاه‌ها و سیستم اجرایی منجر شده است. شاید یک دلیل آنکه چرا پس از 15 سال از آغاز بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران همچنان این کار به طور ملموس خاصیتی نداشته است، اشتباه گرفتن ماهیت این شیوه بودجه‌ریزی باشد.

برخی از عوارض محور قرار دادن قیمت  تمام شده در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارتند از:

الف) در قسمت‌هایی که واحدهای سنجش کیفی ممکن است ملاک انجام بهتر کار باشد، عملیاتی کردن بودجه به این شکل و تعریف ملاک کمی، باعث کاهش بهره‌وری به جای افزایش آن شود. مثلاً فرض کنید برای یک واحد دانشگاهی،  تعداد پژوهش‌ها به عنوان ملاک عمل تعریف شود و آن واحد دانشگاهی تلاش کند، برای بهره‌ور نشان دادن خود، تعداد پژوهش‌ها را بدون توجه به کیفیت آنها یا حتی لزوم یا عدم لزوم انجام آنها افزایش دهد، یا برای یک واحد آموزشی تعداد آموزش نفرات ملاک سنجش شود و آن واحد تلاش کند تعداد نفرات آموزش‌دیده را افزایش دهد. به این ترتیب، «کیفیت» در این فرآیند قربانی شود.

ب: اینکه برخی حوزه‌های عمل دولت، به شدت از نتیجه عمل حوزه‌های دیگر تأثیر می‌گیرند. مثلاً فرض کنید در حوزه‌های انتظامی یا فرهنگی، واحدهای سنجشی تعریف شود که این واحدها بیشتر از آنکه محصول عمل خود سازمان انتظامی یا فرهنگی باشد به شرایط اقتصادی و ... بستگی داشته باشند.

ج: برخورداری برخی حوزه‌ها از بودجه عمومی نه به خاطر ایجاد خروجی خاص که به خاطر آمادگی برای اقدام در زمان مقتضی است.

د: برخی حوزه‌ها، تابع هزینه پایدار ندارند. به این معنی که بسته به زمان، مکان، مرحله اقدام و ... میزان هزینه تفاوت می‌کند.

با این توصیفات به وضوح مشخص است که یکی از راهکارهای نجات بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران از مخمصه فعلی، کاستن از نقش قیمت تمام شده واحد در آن و پررنگ کردن نقش شاخص‌های عملکردی در حوزه‌های مختلف است.

15- بلای استقراض

با مروری بر روند تأمین مالی دولت در چندین سال اخیر، یک پدیده خطرناک بیشتر از سایر آسیب‌های بودجه به چشم می‌خورد. آغاز اعتیاد به استقراض، اگر تا دو سال پیش گفته می‌شد صرفاً جهت تأمین منابع عمرانی ممکن است منابع محدودی اوراق قرضه منتشر کنیم. به سرعت به جایی رسیده‌ایم که نه فقط برای بودجه عمرانی، بلکه برای بودجه جاری و گذران امور روزمره (از خرید گندم گرفته تا مخارج سلامت) هم متکی به قرض شده‌ایم و این در حالی است که قادر به بازپرداخت قروض قبلی نیستیم و برای بازپرداخت بخشی از آنها قرض جدید می‌گیریم و اوراق قرضه منتشر می‌کنیم. این پدیده به تدریج در کنار به جای گذاردن آثار مخرب در سایر بازارها از طریق بالا بردن نرخ سود و مختل کردن سیاست‌های پولی، بر اساس برآوردهای ما در میان مدت  5 تا 7 ساله، به پدیده خانمان‌سوزی برای مالیه عمومی کشور تبدیل خواهد شد. ضمن اینکه منابع لازم برای بازپرداخت منابع استقراضی که قاعدتاً باید تمام و کمال در بودجه سالیانه درج شود. به دلیل مختلف ناقص درج می‌شود و به بی‌انضباطی مالی دامن می‌زند.

برخی از موارد استقراض (بدون در نظر گرفتن موارد شبیه استقراض) در لایحه 1396 عبارتند از:

44 هزار میلیارد تومان در جداول کلان بودجه

5 میلیارد دلار استقراض خارجی

5 هزار میلیارد تومان جهت بازپرداخت قروض قبلی

3 میلیارد دلار بابت بازپرداخت قروض قبلی شرکت نفت

انتشار اوراق استقراضی برای تمام دستگاه‌های قوای مقننه و قضائیه و سایر نهادها هم مجاز است، وثیقه‌اش هم اموال و داریی‌های آنها!

نتیجه‌گیری، ضرورت اصلاحات ساختاری در اقتصاد و بودجه

تاکنون با تصویری کلی از رند دخل و خرج کشور در بودجه آشنا شده‌ایم، اینکه مثلاً هزینه دولت تقسیم بر تعداد کل جمعیت کشور، برای صنعت و معدن 12 هزار تومان، برای آموزش و پژوهش 700 هزار تومان، برای مسکن و عمران 80 هزار تومان، برای بهداشت و درمان 600 هزار تومان و برای محیط زیست و هوا حدود 6 هزار و پانصد تومان است یا کل فضای در اختیار دولت برای خلاقیت و انعطاف در بودجه ممکن است به 400 هزار میلیارد تومان هم نرسد (معادل 500 هزار تومان در سال برای هر نفر) همچنین متوجه شدیم که ساختار بودجه کشور با مشکلات فراوانی روبه‌رو است از دقت پایین پیش‌بینی‌های بودجه‌ای تا حجم بالای اعتبارات اختصاصی و چند‌پاره بودن بودجه و از وجود پول ثانویه عجیب در جریانات مالی کشور تا وابستگی بالا به نفت و کسری بودجه واقعی زیاد.

همچنین متوجه شده‌ایم که نه تنها بودجه به دلیل محدودیت‌ فضای در اختیار دولت،‌از حالت سند سیاست‌گذاری خارج شده است بلکه به دلیل دقت پایین آن، وظیفه اولیه آن به عنوان سند دخل و خرج دولت را نیز به خوبی ادا نمی‌کند.

در مجموع از موارد ذکر شده در این گزارش می‌توان چندین نتیجه کلی گرفت:

اولین نتیجه:‌ محدودیت شدید بودجه‌ای و یا آنگونه که ذکر شد،‌ عدم امکان سیاست گذاری جدید در بودجه است. دانستن همین نکته می‌تواند از جنبه‌های مختلف مفید باشد. چه در درک محدودیت‌های دولت و مجلس و تعدیل انتظارات و چه در شناسایی وعده‌های شدنی از نشدنی به خصوص در آستانه انتخابات مختلف.

دومین نتیجه: می‌تواند آگاهی به ضرورت مشارکت مردم در اقتصاد باشد. سوال این است که آیا مثلاً می‌توان با صرف هزینه 79 هزار تومان در سال، مسکن لازم برای بی‌مسکن‌ها کشور را فراهم کرد؟ یا با صرف هزینه کمی بیش از 6 هزار تومان در سال برای هر نفر، محیط زیستی مناسب داشت؟ مسلماً پاسخ منفی است راهکار در مردمی‌سازی اقتصاد و ورود نهادهای مدنی و مردم در امر توسعه کشور است.

سومین نتیجه:‌ که شاید مهمترین این نتایج باشد، ضرورت اصلاحات ساختاری در مدیریت بخش عمومی کشور است. محوریت این اصلاحات ساختاری باید معطوف به افزایش بهره‌وری و کاستن از هزینه‌های غیرضروری باشد. یعنی اینکه با هر هزار تومان پولی که الان مثلاً در حوزه بهداشت، اقتصاد، صنعت و ... صرف می‌شود بتوان کار و خروجی بیشتری به دست آورد. با توجه به محدودیت مالی دولت، می توان گفت که دوره شد متکی به منابع مالی دولت و به ویژه درآمدهای نفتی پایان یافته و عصر رشد متکی به اصلاحات ساختاری و بهره‌وری آغاز شده است. برای مثال:

در حوزه بهداشت و درمان، با کاهش هزینه‌های غیرضروری برای درمان بیماری‌ها (هزینه‌های القایی) که با افزایش بار مالی این بخش بر بودجه عمومی از طریق بیمه‌ها می‌انجامد، بودجه این بخش را صرف مقوله‌های مهمتری در حوزه درمان کرد.

کیفیت آسفالت استفاده شده برای جاده‌‌سازی را افزایش داد و از این طریق هزینه‌های لازم را برای تعمیرات هر ساله جاده‌ها را کاهش داد.

با الکترونیکی کردن کارها، از حجم کارمند دولت و حتی کاغذ مورد استفاده و هزینه‌های مرتبط آن کاست.

با بهینه کردن سیستم حمل ونقل از هزینه سوخت مورد استفاده این بخش کاست.

چهارمین نتیجه: نیز ضرورت اصلاحات ساختاری در فرآیند تدوین و تصویب بودجه است، به گونه ای که اشکالات ذکر شده در این گزارش ازجمله دقت پایین بودجه و سایر اشکالات ذکر شده رفع شود.