بهادری:

در سلسله مراتب قوانین و مقررات چیزی به نام «منشور» نداریم

پس از گذشت سه سال و نیم از عمر دولت یازدهم، سرانجام رئیس جمهور در روز دوشنبه ۲۹ آذرماه در حاشیه همایش حقوق ملت و قانون اساسی از «منشور حقوق شهروندی» رو نمایی کرد. اگر چه صدور این منشور از حیث آکادمیک حائز اهمیت است اما تاثیر آن بر فضای اجتماعی و ایجاد تحول در زمینه حقوق شهروندان نیازمند بررسی دقیق تری است. به همین مناسبت گفتگویی از دکتر علی بهادری جهرمی منتشر می گردد.

کد خبر: ۵۷۰۸۴۵

شنبه - ۰۴ دی ۱۳۹۵ / December 24, 2016

به گزارش گروه فضای مجازی خبرگزاری دانشجو، پس از گذشت سه سال و نیم از عمر دولت یازدهم، سرانجام رئیس جمهور در روز دوشنبه ۲۹ آذرماه در حاشیه همایش حقوق ملت و قانون اساسی از «منشور حقوق شهروندی» رو نمایی کرد. این منشور حاوی ۱۲۰ ماده است که مفاد آن دربرگیرنده کلیه حقوق و آزادی های عمومی منعکس شده در قوانین و مقررات فعلی است. اگر چه صدور این منشور از حیث آکادمیک حائز اهمیت است اما تاثیر آن بر فضای اجتماعی و ایجاد تحول در زمینه حقوق شهروندان نیازمند بررسی دقیق تری است. به همین مناسبت گفتگویی  از دکتر علی بهادری جهرمی منتشر می گردد:

به عنوان سوال نخست اجازه دهید پرسش را از جایگاه حقوقی منشور این منشور آغاز نماییم. با توجه به اینکه منشور حقوق شهروندی که رئیس جمهور از آن رونمایی کردند، به تصویب هیئت وزیران نرسیده و مصوب مجلس هم نیست، این منشور چه جایگاهی  در سلسله مراتب قوانین دارد؟

بهادری: سلسله مراتب هنجار ها در نظام حقوقی ما تعریف شده است؛ در ابتدا موازین اسلامی قرار دارد بعد از آن قانون اساسی است. در جایگاه بعدی به ترتیب سیاست های کلی نظام و فرامین رهبری، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی، آیین نامه هیئت وزیران و آیین نامه وزارتی یا کمیسیون متشکل از چند وزیر قرار دارد. در هیچ کجای سلسله مراتب قوانین و مقررات حقوقی در کشور، چیزی تحت عنوان منشور نداریم. پس اگر بخواهیم بدانیم جایگاه «منشور حقوق شهروندی» چیست و چه ماهیت حقوقی دارد، باید در سلسله مراتب حقوقی بررسی کنیم و ببینیم این منشور در کجا قرار دارد.

مشخصا میتوان گفت که در سلسله مراتب قوانین و مقررات از لحاظ حقوقی برای منشور ماهیت خاصی پیدا نمی کنیم  لذا اسم این سند را نمی توان سند حقوقی گذاشت. اسم این سند را اگر یک سند تبلیغاتی نگذاریم دسته کم باید بگوییم یک سند علمی و آکادمیک است. البته جای توضیح دارد که چرا آکادمیک می نامیم.

همچنین اگرچه ملاحظه نمی شود که رییس جمهور دستورالعمل، بخش نامه، ایین نامه یا ابلاغیه ای امضا کرده باشد ولی از جمله بندیها و نکات انتهایی که در متن منشور آمده است، می شود از روی تسامح این منشور را نوعی دستور اجرایی رییس جمهور به ارکان قوه مجریه دانست یا به عبارت دیگر یک بخشنامه به ارکان قوه مجریه دانست که از این حیث جای تقدیر دارد و خوب است.

البته اینکه بخشنامه یا دستورالعملی با این ماهیت و مفاد چه فایده ای می تواند داشته باشد، خود محل تامل است. چرا که دستورالعمل یا بخشنامه باید از نظر ماهوی، اجرایی و عملیاتی باشد؛ به عنوان مثال رییس جمهور دستورالعمل می دهد که ارکان اداری ما مکلفند در صورتی که ارباب رجوعی به آنها مراجعه کرد، در ظرف بیست و چهار ساعت پاسخ آن را بدهند، در غیر این صورت  مثلا فلان برخورد با کارمند خاطی صورت خواهد پذیرفت.

پس نکته اساسی اینجاست که بخشنامه و دستور العمل ذاتا و ماهیتا اجرایی است. در مقابل اسنادی در نظام حقوقی ما وجود دارند که ذاتا اجرایی نیستند؛ به عنوان مثال سیاست های کلی نظام. این قبیل اسناد به دنبال روشن نمودن چشم انداز و تعیین خط مشی های کلی امور است. چیزی که بسیار جلب توجه می کند این است که مفاد مندرج در منشور حقوق شهروندی بیشتر شبیه به اسناد دسته دوم است تا یک بخشنامه اجرایی. به عبارت دیگر مفادی در منشور مبنی بر اینکه رئیس جمهور برای تضمین و رعایت حقوق شهروندی یک سری سازوکارها و ابزارهای مشخص اجرایی را تدوین کرده است، تا با اجرای آنها از سوی دستگاه های زیر مجموعه قوه مجریه ، حقوق شهروندی در ابعاد مد نظر رئیس جمهور تضمین گردد، مشاهده نمی شود.

برای روشن شدن موضوع یک مثال عرض می کنم. فرض کنید برای تضمین حق حیات و افزایش سلامت عمومی رئیس جمهور میتواند دستور دهد فرودگاه مهرآباد به محلی خارج از شهر منتقل گردد. این می شود یک دستورالعمل رئیس جمهور در راستای صیانت از حقوق شهروندی در حوزه حق حیات یا مواردی مشابه از این قبیل. ولی در متن منشور مصادیقی از این دستورات اجرایی مشاهده نمی شود بلکه به عکس سراسر متن به کلیات پرداخته است.

تنها بخشی از متن که جنبه دستورالعمل داشت، مربوط می شد به چند بند آخر که خطاب به دستگاه های زیرمجموعه قوه مجریه، مواردی را تکلیف نموده بود. اتفاقا در آنجا نیز به کلیات اکتفا شده و موارد اجرایی و جزئی مشاهده نمی گردد.

بنابراین با توصیفاتی که بیان گردید، علی رغم اینکه منشور را می توان یک بخشنامه یا دستورالعمل دانست اما از نظر ماهیتی جنس آن دستور العمل هم نیست. لذا بهتر است آن را بیانیه سیاسی دولت یا یک سند علمی و آکادمیک نامید.

ایا این منشور حاوی موضوع جدید است و حقوق جدیدی را برای شهروندان ایجاد نموده است؟

بهادری: حالا برای ادامه بحث فرض کنیم این منشور دستورالعملی است که رئیس جمهور برای قوه مجریه که البته محتوای آن به درستی انتخاب نشده و به جای ذکر جزئیات اجرایی، دستورات کلی ابلاغ گردیده. اما این تنها ایراد منشور نیست. موضوع بعدی این است که این متن حاوی هیچ موضوع جدیدی نیست. تقربیا به جز چند بند آخر که خطاب به دستگاه ها صادر شده مابقی مفاد منشور، مرور قوانین و معاهدات موجود است. حتی خود متن در ادامه موارد قانونی هر کدام را نیز برشمرده. در نتیجه از منظر حقوقی هیچ دستاورد جدیدی نیست و در واقع باید آن را بیانیه سیاسی رئیس جمهور در تایید و تاکید بر اجرای قوانین فعلی دانست.

رئیس جمهور در چهارچوب اختیارات قانونی خود چگونه میتواند به صیانت از حقوق شهروندی بپردازد؟

نکته اساسی این است که با ذکر کلیات نمی شود از حقوق شهروندی حمایت کرد. جناب رئیس جمهور اگر بخواهد در راستای حمایت از حقوق شهروندی گامی بردارند باید در مصادیق یا روش ها ورود نمایند. با ذکر چند مثال منظورم را روشن تر بیان می کنم:

بسیاری از موارد حقوق شهروندی که اتفاقا در این منشور نیز بر صیانت از آنها تاکید شده، ریشه در آیین نامه های قوه مجریه دارد. به عنوان مثلا نحوه ثبت سازمان های مردم نهاد یا برگزاری تجمع و راهپیمایی. در این موارد اگرچه مبنای قانونی وجود دارد اما، سازوکار اجرا را آیین نامه قوه مجریه تعیین نموده است. اگر قوه مجریه خواست باشد تحولی در حوزه حقوق شهروندی ایجاد نماید، به سهولت می تواند با تغییر آیین نامه های خود بسیاری از حوزه های حقوق شهروندی را اصلاح نماید. ولی ما میبینیم که رئیس جمهور در این زمینه هیچ اقدامی صورت نداده است.

به عنوان راهکاردوم دولت میتوانست با تقدیم لایحه و اصلاح قانون برای تضمین حقوق شهروندی، بسیاری از رویه های موجود را اصلاح نماید. اما می بینیم رئیس جمهور این روش را نیز انتخاب نکرده است.

راهکار سوم این بود که رئیس جمهور با صدور دستورالعمل های عینی و اجرایی، زمینه برای تحقق حقوق شهروندی در دستگاه های زیرمجموعه قوه مجریه فراهم نماید. به عنوان مثال دستوری صادر شود که در راسنای تکریم ارباب رجوع کلیه کارکنان دستگاه ها مکلفند در طول مدت انجام امور مربوط به ایشان به نحو مقتضی از ایشان پذیرایی گردد. این موارد از جهت تقریب ذهن عرض میشود وگرنه موارد جدی تر و فراوان دیگری را میتوان اسم برد. آیا با تدوین این منشور دستورالعمل اجرایی صادر شده؟ متاسفانه پاسخ منفی است و این اقدام هم صورت نگرفته است.

اقدام چهارمی که دولت میتوانست برای تضمین حقوق شهروندی انجام دهد، این بود که در بودجه و روند اجرایی برنامه های دولت، مواردی را پیش بینی نمایند که به رعایت هر چه بیشتر حقوق شهروندی منجر شود. به عنوان مثال اگر ما در حوزه وضعیت زندان ها مشکل داریم، آقای رئیس جمهور میتوانست با پیشبینی بودجه لازم برای ساخت تعدادی زندان بیشتر یا تجهیز زندان های فعلی، در عمل تضمین حقوق شهروندی را محقق نماید. یا به عنوان مثال دیگر میتوانست با پیشبینی روندهای اجرایی در ساختار دستگاه ها، به تحقق هر چه بیشتر حقوق شهروندی کمک نماید. نمونه بارز این موضوع ایجاد سامانه های تلفنی برای رسیدگی به شکایات مردمی است.  مثلا اعلام شود از این به بعد اگر در اداره با ارباب رجوعی برخورد مناسب صورت نگرفت، میتواند با فلان سامانه تماس بگیرند و موضوع را برای رسیدگی گزارش دهند. ولی منشور حاوی چنین مفادی نیز نمی باشد.

بنابراین در چهارچوب اختیارات رئیس جمهور راه حل های حقوقی متعددی برای تضمین هر چه بیشتر حقوق شهروندی وجود دارد و دکتر ورحانی میتوانست از آنها بهره بگیرد اما شاهد هستیم که ایشان به جای اتخاذ تصمیمات عملیاتی و عینی، از منشور حقوق شهروندی رونمایی می کند که توصیف آن گذشت.

به نظر شما چرا دولت اکنون و درست در زمانی که بیش از چند ماه تا پایان عمر دولت یازدهم باقی نمانده، از منشور حقوق شهروندی رونمایی می نماید؟

بهادری: دولت از سه سال و نیم پیش وعده داده بود که در راستای ارتقای حقوق شهروندی اقداماتی را اجرا خواهد نمود اما بعد از گذشت این مدت طولانی در نهایت در ماه های پایانی عمر دولت یازدهم از منشور حقوق شهروندی رونمایی می کند. این جای سوال دارد که ایا تهیه این منشور سه سال و نیم وقت لازم داشته است؟ اگر پاسخ مثبت باشد که باید در ارزش این منشور شک کرد چراکه هزینه و زمانی گزافی برای آن صرف شده که اصلا قابل توجیه نیست.

اما اگر تهیه آن به این زمان طولانی احتیاج نداشته که یقینا همین طور هم هست، پس چرا بعد از گذشت سه سال و نیم و در این زمان از منشور حقوق شهروندی رو نمایی می گردد.

سوال من این است که تدوین این منشور سخت تر بود یا تهیه الگوی عمومی قراردادهای نفتی، تدوین منشور سخت تر بود یا انعقاد FATF. اگر دولتمردان ما بگویند که تهیه منشور حقوق شهروندی از همه این موارد سخت تر هست که وا مصیبتا بر ما. اما اگر تهیه منشور به سختی موارد قبلی نیست، پس چرا دولت این موضوع را تا به حال به تاخیر انداخته است و اکنون از آن رونمایی می کند؟ در دیدگاه آقای روحانی آیا FATF و IPC از تضمین حقوق شهروندی مهم تر هست؟

پس در خوشبینانه ترین حالت ممکن باید گفت که تهیه این منشور چندان امر زمان بری نبوده و بسیار زود تر از اینها می توانست انتشار یابد، اما دولت به دلایلی نخواسته تا از آن رونمایی گردد و در نهایت در موقعیت کنونی آن را منتشر می نماید.

اما یک نکته در رابطه با اعتبار حقوقی دستور العمل اجرایی رئیس جمهور که باید به آن توجه داشت این است که دستورات رئیس جمهور قائم به شخص نیست و مادامی که این دستورات توسط شخص رئیس جمهور لغو نشود یا تغییر ننماید، همچنان از الزام حقوقی برخوردار است.

در این موردی هم که سوال فرمودید باید گفت، اگر چه این منشور در اخر عمر دولت یازدهم صادر گردیده است اما اگر چنانچه برای آن اعتبار حقوقی قائل باشیم، مادامی که رئیس جمهور، چه در این دولت و چه در دولت آینده، آن را لغو یا صلاح نکند، همچنان از قدرت اجرایی برخوردار خواهد بود.

منبع: کافه حقوق