مرکز پژوهشهای مجلس گزارش داد

نقدهای جدی به نظارت‌های «توصیه‌ای و ارشادی»/انتخاب سیف از بدنه بانکی زیرسوال رفت

مرکز پژوهشهای مجلس با اعلام اینکه عموماً مقررات نظارتی در نظام بانکی، حالت توصیه‌ای و ارشادی داشته و اراده اجرایی قوی در پس آن وجود ندارد، تشتت آرای بانک مرکزی، عدم قاطعیت نهادهای نظارتی و انتخاب رئیس کل بانک مرکزی از بدنه بانکی را از عوامل آن دانست.

کد خبر: ۵۸۲۱۷۷

شنبه - ۱۶ بهمن ۱۳۹۵ / February 04, 2017

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی از آسیب شناسی نظام بانکی با موضوع "بررسی تعدد توزیع شعب، تجربه کشورها، درس هایی برای ایران" نقدهای اساسی به سیستم نظارتی بر بانک‌ها وارد و اعلام کرد: با ورود تکنولوژی و استفاده از ابزارهای ارتباطی در فعالیتهای بانکی، علاوه بر بانکداری فیزیکی، موضوع بانکداری مجازی نیز مطرح شد و تصور غالب این بود که با ورود بانکداری مجازی، دیگر نیازی به بانکداری فیزیکی و ایجاد شبکه شعب بانکی وجود نخواهد داشت و حجم وسیعی از فعالیتهای بانکی از طریق ابزارهای مجازی ازجمله اینترنت، تلفن بانک و دستگاه‌های خودپرداز قابل انجام خواهد بود؛ اما با گذشت زمان، دیده شد که همواره بانکداری فیزیکی و شبکه‌های شعب بانکی مورد اعتماد و مورد استفاده فعالان بخش بانکی است.

با دو قطبی شدن بانکداری – بانکداری فیزیکی و مجازی- در اقتصاد کشورهای مختلف این سؤال مهم به وجود آمده که حد بهینه بانکداری فیزیکی و شبکه شعب بانکی چقدر است و نظام بانکی به چه تعداد شعب بانکی نیاز دارد و چگونه می توان موجب توزیع متوزان این شبکه در کشور شد؟

با مطالعه تاریخی قوانین نظارتی در عرصه بانکداری در کشورهای بزرگ و صنعتی در آمریکا، اروپا و آسیا به خوبی می‌توان به این مهم دست یافت که در اثر غلبه اندیشه لیبرالیستی در این مناطق پس از جنگ دوم جهانی و به خصوص بعد از دهه 1980 میلادی، رویکرد غالب در این کشورها آزادسازی‌های اقتصادی، رفع موانع و محدودیت‌های بانکی، حرکت به سمت ارتقای فضای رقابت آزاد بین‌المللی و توجه به مناسبات احتیاطی بانکی، (توجه به میزان مناسبی از سرمایه در برابر دارایی‌های بانکی) برای جلوگیری از بروز بحران‌های مالی بوده است و در واقع مبحث تعدد و توزیع شعب بانکی در این کشورها یک مطلب تبعی و منفعل بوده است.

به این معنا که برای سیاستگذاران حوزه بانکی، آنچه که اهمیت اساسی داشته، آزادسازی و جو رقابتی بیشتر در بازار بانکی بوده و همواره بانکها بهینه‌ترین شبکه بانکی (به لحاظ تعدد، توزیع، اندازه شعب و شبکه شعب بانکی) را با توجه به شرایط اقتصادی (قوانین مالیاتی، سوددهی فعالیت بانکی، مقیاس فعالیت بانکی، وجود مشتری، آینده بازار بانکی، اشباع بازار منطقه‌ای، تقاضای جواب داده نشده درخصوص خدمات بانکی) و نیز رفتار رقبای خود ایجاد نموده‌اند و در خصوص نتیجه تصمیم‌گیری بانکها در انتخاب شبکه بهینه شعب خود، سیاستمداران و نهادهای نظارتی ساکت بوده‌اند.

اما در ایران به دلیل شرایط ویژه اقتصادی و بروز ناپایداری‌ها، نوسانات و تورم های مداوم و فزاینده و بازارهای سرمایه‌گذاری بی‌ثبات، نسخه بانکداری غربی– مبتنی بر رقابت آزادانه- قطعاً کمک‌کننده نخواهد بود و بر مشکلات نظام بانکداری در کشور خواهد افزود.

امروزه نظام بانکداری ایران و بالطبع اقتصاد ملی از مشکل مطالبات معوق بانکها، بنگاه داری بانکها و عدم سیاست منسجم پولی و بانکی در نظام بانکداری رنج‌های بسیاری متحمل شده که شبکه نامتوازن بانکی یکی از این رنج‌هاست و لازم است اصلاحات جدی در این زمینه ایجاد شود. از این رو راهکارهای زیر برای اصلاح نظام بانکداری ایران درخصوص توزیع متوزان شعب بانکی ارائه می‌گردد:

1-نکته اول اینکه باید توجه شود که در نظام نظارتی بانکی کشور، عملاً امکانات خوبی برای نظارت بر فعالیتهای بانکی در قوانین و مقررات در نظر گرفته شده است و نهادهای نظارتی می توانند به موجب قانون با دست باز در جزئیات فعالیتهای بانکی دخالت نموده و مطابق شرایط اقتصادی کشور و در جهت تعامل با بانکداری بین‌المللی، اصلاحات قوی و خوبی را در نظام بانکداری کشور ایجاد نمایند.

2- با توجه به مبانی نظری و تجربه کشورها در صنعت بانکداری، نظام بانکی مطلوب در بستر اقتصادی پویا، باثبات و پایدار و در شرایط رقابت آزادانه شکل می گیرد و در نتیجه نظام بانکی پویا و سالم و توزیع عادلانه و متوازن شبکه شعب بانکی به وجود خواهد آمد. در ایران شرایط اقتصادی عموماً بی‌ثبات، ناپایدار و دارای نوسانات تخریب‌کننده است و توزیع نامتوازن شعب بانکی و بنگاهداری و فعالیتهای نامطلوب بانکها از نتایج چنین شرایط اقتصادی است. در چنین شرایطی رقابت آزادانه در بازار بانکی آثار منفی به دنبال دارد و لازم است با ضوابط و مقررات صحیح و دقیق، مسیر حرکت مطلوب نظام بانکی را مشخص کرد و این در حالی است که در قوانین فعلی بانکی کشور، قوانین مشخصی درخصوص فعالیتهای بانکی مطلوب و توزیع متوزان شعب مؤسسات اعتباری وجود ندارد و لازم است در این زمینه مقررات و قوانین مناسبی وضع گردد.

3- درخصوص نبود مواد قانونی صریح برای توزیع متوازن شعب بانکی، لازم به ذکر است که مطابق قوانین بانکی کشور، بانکهای خارجی برای ورود به نظام بانکی باید میزان سرمایه اعطایی بانک خارجی به شعبه و تعداد و چگونگی توزیع جغرافیایی شعب و دفاتر خود را به اطلاع بانک مرکزی برساند که این امر نشان دهنده نظارت دقیق بانک مرکزی بر تعدد و توزیع شعب بانکهای خارجی در کشور است و این در حالی است که چنین موضوعی برای بانکهای داخلی وجود ندارد.

باید بانک مرکزی قانونی وضع کند که طی آن بانکهای تازه تأسیس موظف باشند برای أخذ مجوز، میزان سرمایه اعطایی و الگوی تعدد و توزیع شبکه شعب خود را مبتنی بر شرایط اقتصادی کشور، نیازهای منطقه‌ای به ارائه خدمات بانکی، جمعیت منطقه‌ای،  درآمد سرانه منطقه‌ای، حجم مبادلات منطقه‌ای و نیز با توجه به میزان سرمایه و سودآوری بانک در جهت توزیع متوازن شعب بانکی به بانک مرکزی اعلام کنند؛ بانکهای تأسیس شده نیز موظفند برای ادامه فعالیت خود، الگوی مطلوب شبکه شعب خود را با توجه به معیارهای فوق، به بانک مرکزی ارائه نموده و تا تاریخی مشخص و منطقی، آن را اجرایی نمایند. درواقع طبق این قانون هر یک از مؤسسات اعتباری موظف به طراحی الگوی جامع بانکداری می‌شوند.

بانک مرکزی نیز طبق قانون باید موظف به طراحی الگوی جامع نظارت بر بانکداری (که حاوی جهت‌گیری‌های بانکی با توجه به شرایط  اقتصادی، نیازهای منطقهای در ارائه خدمات بانکی، توزیع عادلانه خدمات و شعب بانکی، سیاست‌های کلان بانکی مانند بانکداری مجازی و....) شده و درخواست بانک‌های جدید التأسیس برای أخذ مجوز و بانک‌های قدیم التأسیس برای ادامه فعالیت را مبتنی بر الگوی مذکور بررسی و در نهایت در تأیید و یا رد آنها تصمیم‌گیری نماید. لازم است بانک مرکزی برای نظارت مستمر بر فعالیت بانکها و رصد تخلفات احتمالی، به تهیه بانک اطلاعاتی الکترونیکی جامع مؤسسات اعتباری اقدام نماید تا مؤسسات تمام اطلاعات خود را در اختیار بانک مرکزی قرار داده و امکان نظارت مداوم این نهاد نظارتی را فراهم نمایند.

4- تنها صدور قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌ها برای نظارت کافی نیست و لازم است اقدامات اجرایی قوی نیز درخصوص کاربردی شدن مفاد قانونی صورت بگیرد و در صورت بروز تخلفات، نهاد نظارتی به شناسایی سریع و دقیق و برخورد جدی و محکم با متخلفان بانکی اقدام کنند.

یکی از ایرادات کارشناسی به نظام نظارتی بانکی، این است که عموماً مقررات نظارتی، حالت توصیه‌ای و ارشادی داشته و اراده اجرایی قوی در پس آن وجود ندارد. به نظر بسیاری از کارشناسان، نهادهای نظارتی قاطعیت و اراده کافی در برخورد با تخلفات را از خود نشان نداده‌اند و این امر موجب تعدی و سوءاستفاده برخی از بانکها شده است. البته در این زمینه تشتت آرای بانک مرکزی به‌عنوان مهمترین نهاد نظارتی بازار پولی کشور- مثلاً بانک مرکزی درخصوص محدودیت در تعدد شعب بانکی در سال 1391 آیین‌نامه‌ای صادر و در سال 1392 آن را لغو می‌نماید- و نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی که عموماً از بدنه بانکی کشور و از افراد بانکی انتخاب می‌شود تا اینکه فردی با دیدی جامعتر برای این مقام مهم در نظر گرفته شود، بسیار اثرگذار است.

5- شرایط اقتصادی کشور یکی از عوامل مهم و اثرگذار بر تعدد و توزیع شعب بانکی است. در سال‌های اخیر در اثر نوسانات اقتصادی و تورم مداوم قیمتی در بازارهای زمین، مسکن و ساختمان، بانکها با انگیزه کسب سود، به سمت تملک زمین و ساختمان در قالب ایجاد شعب جدید به خصوص در شهرهای بزرگ و عمدتاً در مناطق ثروتمند نشین و لوکس متمایل شده‌اند. این رفتار بانک‌ها در زمانی که اقدامات جدی ازسوی نهادهای نظارتی برای فروش اموال مازاد بانک‌ها در حال انجام است، با انگیزه بیشتری دنبال می‌شود. به طور کلی این اقدام بانک‌ها، منجر به تعدد متمرکز و توزیع نامتوازن شعب بانکی شده است. برای جلوگیری از این اقدام بانک‌ها، میتوان به قانونگذاری در این زمینه پرداخت.

6- در سالهای اخیر عدم اجرای صحیح سیاستهای اقتصادی (برای مثال هدفمندی یارانه‌ها)،  فشارهای تحریمی و نوسانات اقتصادی به خصوص نوسانات ارزی، لطمات جبران ناپذیری به تولید کشور وارد کرده و درصد قابل توجهی از تولیدکنندگان را مجبور کرده به دلیل عدم توان بازپرداخت بدهی خود به بانک‌ها، از طریق واگذاری دارایی‌های ثابت و اموال غیرمنقول خود به جبران بدهی‌های خود اقدام کنند.

انتقال مالکیت حجم وسیعی از دارایی‌های غیرمنقول و سرمایه‌های ثابت از بخش تولید به بخش بانکی باعث شده بانک مرکزی، فروش دارایی‌های مازاد بانک‌ها (که بیشتر شرکت‌های تابع بانک‌ها مد نظر است و اموال غیرمنقول و سرمایه‌های ثابت مازاد چندان مورد توجه نیست) را در اولویت برنامه‌های خود قرار دهد و این در حالی است که بانک مرکزی نسبت به شعب تازه تأسیس و یا شعب قدیمی که کارآیی نداشته و تقاضای چندانی برای ارائه خدمات توسط آنها پاسخ داده نمی‌شود و صرفاً برای کسب درآمد از تغییر قیمت زمین و ساختمان راه‌اندازی شده‌اند، سکوت کرده است.

ممکن است بانک‌ها برای نگهداری سرمایه‌ها و اموال غیرمنقول خود راه افزایش تعداد شعب بانکی را در پیش بگیرند که در مقررات بانکی برای این موضوع تدبیری اندیشیده نشده است. برای اصلاح در این زمینه چند پیشنهاد وجود دارد: اول اینکه بانک مرکزی از تغییر کاربری اموال مازاد (به شکل ساختمان و زمین)  به شعب جدید جلوگیری نماید و بانک‌ها را ملزم به فروش کلیه دارایی‌های مازاد نماید. دوم اینکه علاوه بر شرکتها، اموال غیرمنقول و دارایی‌های ثابت مازاد را نیز مشمول فروش‌ها قرار دهد؛ حتی دارایی‌هایی که به شکل شعب تحت تملک بانک وجود دارد. سوم اینکه اجازه تأسیس شعب جدید و انتقال شعب قدیم را تا قبل از فروش قطعی اموال مازاد نداده و بعد از کلیه فروشها، متناسب با مفاد بند «3» راهکارها، در خواست‌های بانک‌ها برای تأسیس شعب جدید و یا انتقال شعب موجود را بررسی نماید. چهارم اینکه برخی مفاد قانونی که میتواند زمینه سوءاستفاده از راه‌اندازی شعب جدید به قصد کسب سود از اختلاف قیمت زمین و ساختمان را ایجاد نماید، حذف و اصلاح نماید (اشاره به ماده «34» قانون پولی و بانکی که در ظاهر جلو تملک اموال غیرمنقول توسط بانک‌ها گرفته شده، اما با تبصره این ماده، درخصوص استیفای مطالبات و نیز تملک برای کار، عملاً به بانک اجازه حضور بنگاه‌مدارانه در بازار زمین و ساختمان داده شده است و بانک‌ها با این تبصره می‌توانند در بازار زمین و ساختمان دخالت نمایند). پنجم اینکه میتوان از سیاست‌های مالیات‌ستانی بر قیمت بازاری زمین و ساختمان شعب در حال فعالیت نیز برای کاهش انگیزه‌های سودطلبانه بانکها در تملک اموال غیرمنقول استفاده کرد.

7- در قوانین و مقررات بانکی درخصوص تملک اموال غیرمنقول بانک‌ها در حد متعارف و عرف و نه به قصد تجارت، موادی در نظر گرفته شده که این قوانین بسیار مفید و ضروری است و از انگیزه‌های در کسب درآمد بانک‌ها از تغییر قیمت اموال جلوگیری می‌کند؛  اما درخصوص تملک اموال غیرمنقول «در حد متعارف و عرف»، دقیقاً مشخص نشده که تأسیس شعب جدید بانکی جزء خریدهای متعارف اموال، حد متعارف و عرف به  غیرمنقول بانکها به شمار می‌آید یا خیر. از طرف دیگر لازم است تملک اموال غیرمنقول بانک‌ها را «به قصد تجارت» که معمولاً در قالب تأسیس شعب جدید و یا انتقال شعب قدیمی صورت می‌پذیرد، با توجه به بند «3» این راهکارها و توزیع متوزان شبکه شعب بانکی، ارزیابی کرد.

8- در برخی از قوانین به حد مجاز تملک دارایی‌های ثابت و اموال غیرمنقول (نسبت خالص دارایی‌های ثابت به حقوق صاحبان سهام پس از کسر سود انباشته و سود قطعی نشده معادل 30 درصد،  خرید اموال غیرمنقول حداکثر تا 30 درصد سرمایه) اشاره شده است که این نسبت‌ها برای کنترل انگیزه‌های سودطلبانه بانک‌ها در شعبه‌زنی میتواند مفید باشد. اما در برخورد با این نسبتها باید توجه شود که نباید بین انواع بانک‌ها (تجاری، قرض‌الحسنه، تخصصی) تفاوتی وجود داشته باشد و این نسبت‌ها در صورت لزوم باید برای همه انواع بانک‌ها اجرایی باشد.

ضمناً باید در غالب نظرات کارشناسی و پژوهش‌های علمی- کاربردی مشخص گردد که آیا نسبت‌های مذکور می‌تواند شرایط لازم برای جلوگیری از انگیزه‌های سودجویانه بانک‌ها با استفاده از تملک اموال غیرمنقول در غالب تعدد شعب را ایجاد نماید و آیا این نسبت‌ها میتواند برای حرکت به سمت توزیع متوزان‌تر شبکه شعب بانکی مناسب باشد یا خیر؟

9- لازم است در برابر انگیزه‌های سودطلبانه بانک‌ها از طریق افزایش قیمت دارایی‌های ثابت مقاومت شود، اما صدور بخشنامه‌هایی مبنی بر کاهش تعداد شعب بانکها یا مؤسسات اعتباری (برای مثال بخشنامه کاهش 20 درصدی تعداد شعب موسسات) کارشناسی نبوده و میتواند منجر به بدتر شدن توزیع شبکه شعب بانکی بانک‌ها شود. بانک‌ها می‌توانند با کاهش تعداد شعب مؤسسات خود در شهرهای کوچک و استان‌های محروم، به این بخشنامه جامه عمل بپوشانند در حالی که این اقدام منجر به توزیع نامتناسب شبکه شعب بانکی خواهد شد بدون اینکه اهداف نظارتی تعیین شده درخصوص تملک دارایی‌های ثابت برای سودآوری از محل تغییر قیمت‌ها را تأمین نماید.

10- یکی از مواردی که میتواند نقش مکملی بسیار اثرگذاری برای شبکه شعب بانکی کشور داشته باشد، گسترش بانکداری الکترونیک، استقرار سیستم بانکداری متمرکز، ترویج کارت‌های اعتباری و تشویق مشتریان و الزام دستگاه‌های دولتی به استفاده از آنها است. نهادهای نظارتی با کمک وزارت ارتباطات می‌توانند تاحدی نقیصه توزیع نامتوازن شعب بانکی را با استفاده از بانکداری الکترونیک جبران نمایند. حال که دولت یازدهم در پی راه اندازی شبکه ملی اطلاعات بوده و در حال فراهم آوردن زیرساختهای آن است، فرصتی بسیار مناسبی برای گسترش بانکداری الکترونیک و کاهش هزینه‌های ناشی از بانکداری فیزیکی در شهرهای بزرگ و نیز افزایش دسترسی به خدمات بانکی در شهرهای کوچک در شرف ایجاد است.

11- یکی دیگر از پیشنهادهایی که برای اصلاح توزیع نامتوزان شبکه شعب بانکی در کشور میتواند مفید باشد، فراهم کردن زمینه‌های افزایش رقابت در بازار بانکی برای ارائه خدمات بیشتر و باکیفیت‌تر به مشتریان و نیز افزایش تعداد شعب در بازارهای بانکی مناطق محروم و شهرهای کوچک است. یکی از مواردی که میتواند جو رقابتی بهتری بین مؤسسات اعتباری ایجاد کند، افزایش تعداد مؤسسات است. از سوی دیگر رفع موانع تأسیس شعب در شهرهای کوچک و مناطق محروم (برای مثال در شهر و روستاهای کمتر از 15 هزار نفر جمعیت) و یا معافیت‌های مالیاتی برای بانکهای تازه تأسیس می‌تواند در این راه کمک‌کننده باشد.

12- بنا به نقشی که بانک مرکزی در نظارت بر بازار پولی و بانکی کشور دارد، باید تعدد و توزیع شعب بانکی را با توجه به شرایط اقتصادی کشور و فضای اقتصاد بین‌الملل و نیز شرایط اقتصادی و حتی اجتماعی و فرهنگی منطقه‌ای در کشور جهت‌دهی نماید. این نهاد نظارتی با توجه به مفاد بند «3» راهکارها باید الگوی مطلوب شعب بانکی هر منطقه را تعریف و سپس به بانک‌ها مطابق شرایط منطقه‌ای (تعدد و توزیع شعب بانکی در هر منطقه و نیز نیازهای منطقه‌ای در خصوص خدمات بانکی) سهمیه ایجاد شعبه تخصیص دهد.

بانک‌هایی که بیشتر از میزان سهمیه خود شعبه دارند یا باید شعب مازاد خود را تعطیل و اموال غیرمنقول بجامانده را به‌فروش برسانند و یا اینکه شعب خود را به سایر بانک‌هایی که کمتر از سهمیه خود شعبه دارند و مطابق با سهمیه خود تقاضای شعب جدید دارند، واگذار کنند. اگر تعداد کل شعب بانکی در هر منطقه از مجموع تعداد مطلوب شعب بانکی کمتر بود، توسط بانک مرکزی اجازه تأسیس شعب جدید باید داده شود در غیراین‌صورت بانک‌ها باید شعب مازاد خود را جزء اموال غیرمنقول غیرضروری، به فروش برسانند.