بررسي حقوقي صلاحیت هیأت عالی نظارت مجمع در بررسی لوایح پالرمو و CFT

قانون اساسی تعیین‌کننده صلاحیتهای مقامات و قوای سه‌گانه و سایر نهادهای اساسی و نیز چارچوبها و محدودیت‌هایی است که هر یک از آنها دارند.

کد خبر: ۷۱۷۵۹۱

دوشنبه - ۲۳ مهر ۱۳۹۷ / October 15, 2018

به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، مرتضی خمسه دکترای حقوق عمومی و مدرس دانشگاه در یادداشتی نوشت:

قانون اساسی تعیین‌کننده صلاحیتهای مقامات و قوای سه‌گانه و سایر نهادهای اساسی و نیز چارچوبها و محدودیت‌هایی است که هر یک از آنها دارند. بر اساس قانون اساسی، دولت مکلف به حرکت در چارچوب تعیین شده در قوانین مصوب مجلس است و به همین جهت مصوبات هیأت دولت در صورت تخطی از چارچوبهای قانونی، توسط رئیس مجلس ملغی‌الاثر (اصول 85[1] و 138[2] قانون اساسی) یا توسط دیوان عدالت اداری ابطال (اصول 170[3] و 173[4] قانون اساسی) می‌گردد. اینها محدودیت‌هایی است كه قانون اساسی به عنوان بالاترین سند حقوقی کشور، برای دولت مشخص کرده است و دولت نمی‌تواند مثلاً به این بهانه که منتخب مردم است یا مثلاً به این بهانه که رئیس جمهور دومین مقام رسمی کشور پس از رهبر می‌باشد (اصل 113[5] قانون اساسی)، خود را مجاز به تخطی از قانون مصوب مجلس بداند یا صلاحیتهای رسمیِ مذکور در قانون اساسی را منکر شود. شبیه به آنچه در دوره آقای احمدی‌نژاد رخ داد و دولت مدعی بود که ما 2 دیوان عدالت نداریم و از این طریق صلاحیتهای رئیس مجلس در اعلام مغایرت مصوبات دولت با قانون (مذکور در اصول 85 و 138 قانون اساسی) زیر سؤال برده شد؛ البته شورای نگهبان در پاسداری از قانون اساسی وارد عمل شد و با نظر تفسیری خود از اصول  85 و 138 قانون اساسی[6] جلوی بی‌قانونی دولت وقت را گرفت.

به همین صورت، مجلس نیز مکلف به حرکت در چارچوب تعیین شده در شرع، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام است. (اصول 4[7]، 71[8]، 72[9]، 94[10] و بندهای «1» و «2» اصل 110[11] قانون اساسی) به همین دلیل در صورت تخطی مجلس از چارچوب شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان (اصول 4 و 94) و در صورت تخطی مجلس از چارچوب سیاست‌های کلی نظام، مقام رهبری (بند «2» اصل 110 قانون اساسی) جلوی لازم‌الاجرا شدن مصوبات مجلس را می‌گیرند. البته به موجب ذیل اصل 110 قانون اساسی که بیان می‌دارد: «رهبر مي‌تواند بعضي از وظايف و اختيارات خود را به شخص ديگري تفويض كند»، مقام رهبري این صلاحیت خود را به هیأت عالی نظارت مجمع (هیأت عالی نظارت بر حُسن اجرای سیاست‌های کلی نظام) تفویض کرده است؛ ایشان به ‌موجب جزء «1-4» پیوست حکم اعضای دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی 30/5/1396)، چنین مقرر داشته‌اند: «وظایف صحن مجمع در امر نظارت به‌ جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع انتقال یابد و انتخاب این جمع بر عهده اعضای مجمع است.» پس هیأت مزبور، قائم‌مقام و جانشین رهبر در نظارت بر مصوبات مجلس به منظور جلوگیری از نقض سیاست‌های کلی نظام است. این موارد نیز محدودیت‌هایی است که قانون اساسی به عنوان سند حقوقی مادر، برای مجلس مشخص کرده است؛ پس طبعاً مجلس نمی‌تواند به این بهانه که مظهر اراده و حاکمیت ملی است یا با تمسک به این فرمایش امام راحل که «مجلس در رأس امور است»، خود را مجاز به زیر پا گذاشتن قانون اساسی بداند و چنانکه نایب دوم ریاست مجلس آقای مطهری گفته‌اند، چنین استدلال (!) شود که «ما 2 شورای نگهبان نداریم» و از این طریق صلاحیت‌های هیأت عالی نظارت مجمع پایمال گردد. قطعاً از مجلس که وظیفه اصلی آن قانونگذاری و نظارت بر عملکرد دولت در تبعیت از قوانین می‌باشد، انتظار بیشتری در خصوص پایبندی به قانون وجود دارد. چرا که «هرچه بگندد نمکش می‌زنند، وای به روزی که بگندد نمک!» به امید آنکه این بار کار به ورود شورای  نگهبان برای جلوگیری از بی‌قانونی مجلس نکشد!

خلاصه آنکه هیأت عالی نظارت مجمع، بر اساس صلاحیت‌های قانونیِ مذکور در قانون اساسی، به منظور نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تشکیل شده است که پیش‌تر، این صلاحیت به کلیه اعضای مجمع تفویض شده بود. از جمله مهمترین وظایف این هیأت، بررسی و تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام است که این موضوع، در مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است) نیز تصریح و تأکید شده است.[12] بنابراین، بررسی مصوبات مجلس در خصوص الحاق ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و  cftدر زمره وظایف هیأت مذکور می‌باشد و مجلس نیز مکلف به تبعیت از نظرات هیأت عالی نظارت است، همانطور که مکلف به تبعیت از نظرات شورای نگهبان است.

یادآوری می‌شود که نظارت بر مصوبات مجلس از حیث عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، امری جدید نبوده و مسبوق به سابقه می‌باشد که از جمله این مصادیق می‌توان به نظارت بر قانون برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال 1397 کل کشور اشاره کرد. حتی پیش‌تر و در زمان لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیز این صلاحیت اِعمال می‌شده است؛[13] کما اینکه مرحوم هاشمی رفسنجانی (ریاست فقید مجمع تشخیص مصلحت نظام) با بیان این مطلب، از برخی مخالفتها که در این زمینه وجود داشته گلایه کردند. [14]

در پایان به کلامی از معمار کبیر جمهوری اسلامی حضرت امام خمینی (ره) اشاره می‌کنیم که در مواجهه با بی‌قانونی‌های بنی صدر و نقض مکرر قانون اساسی توسط او چنین فرمود:

«نمي‌شود از شما پذيرفت كه ما قانون را قبول نداريم. غلط مي‌كني قانون را قبول نداري! قانون تو را قبول ندارد.»[15]

[1] اصل 85 قانون اساسی: «... مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب دايمي اساسنامه سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون‌هاي ذي‌ربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد. در اين صورت ... مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد.»

[2] اصل 138 قانون اساسی: «علاوه بر مواردي كه هيئت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين مي‌شود، هيئت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان‌هاي اداري به وضع تصويب‌نامه و آيين‌نامه بپردازد. ... دولت مي‌تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون‌هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. ... تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور در اين اصل‏، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيئت وزيران بفرستد.»

[3] اصل 170 قانون اساسی: «قضات دادگاه‌ها مكلفند از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوة مجريه است خودداري كنند و هر كس مي‌تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.»

[4] اصل 173 قانون اساسی: «به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحد‌ها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام «ديوان عدالت اداري» زير نظر رئيس قوة قضاييه تأسيس مي‌گردد. حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‌كند.»

[5] اصل 113 قانون اساسی: «پس از مقام رهبري رئيس‌جمهور عالي‌ترين مقام رسمي كشور است ...»

[6] نظر تفسیری شماره 732/30/91/م مورخ 20/3/1391 شورای نگهبان:

عطف به نامه شمارة 6082 ـ 1/م مورخ 3/3/1391، مبني بر اظهارنظر تفسيري در خصوص اصول هشتاد و پنجم و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي، موضوع در جلسه مورخ 10/3/1391شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‌گردد:

«هيأت وزيران پس از اعلام نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي مكلف به تجديدنظر و اصلاح مصوبه خويش است؛ در غير اين صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانوني، مصوبه مورد ايراد ملغي‌الاثر خواهد شد.»

[7] اصل 4 قانون اساسی: «كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است.»

[8] اصل 71 قانون اساسی: «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي‌تواند قانون وضع كند.»

[9] اصل 72 قانون اساسی: «مجلس شوراي اسلامي نمي‌تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهدة شوراي نگهبان است.»

[10] اصل 94 قانون اساسی: «كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند. در غير اين صورت مصوبه قابل اجرا است.»

[11] اصل 110 قانون اساسی: «وظايف و اختيارات رهبر: 1- تعيين سياست‌هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام. 2- نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام. 3- ...»

[12] ماده (7) مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام: «رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آنها را برای اطلاع [هیأت عالی نظارت] مجمع ارسال نماید. هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح به خصوص قانون برنامه،‌ قانون بودجه و تغییرات بعدی آنها در مجلس شورای اسلامی، [هیأت عالی] نظارت مجمع نیز محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب بررسی می‌نماید. [هیأت عالی] نظارت مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاست‌های کلی می‌بیند ... مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اِعمال نظر می‌نماید.»

[13] بشیری، عباس، گفت‌وگو با آیت‌الله هاشمی رفسنجانی: پیشینه و کارنامه مجمع تشخیص مصلحت نظام، تهران، صدف سماء، 1388، ص 116

[14] هاشمی‌رفسنجانی،‌ علی‌اکبر، «نقادی نظرورزی‌ها درباره مجمع تشخیص مصلحت»، راهبرد، 1381، شماره 26، ص 43

[15] صحیفه امام (ره)، ج 14، ص 378