پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس برای جبران کسری بودجه در سال ۹۸

مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به افزایش ۲۶ درصدی کسری بودجه بدون نفت در سال آینده و تاکید بر ضرورت سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از فروش نفت، پیشنهاد قطع رابطه بودجه و نفت و تخصیص ۱۱۵ هزار میلیارد تومان اعتبار به دولت را مطرح کرد.

کد خبر: ۷۳۸۴۲۶

يکشنبه - ۲۳ دی ۱۳۹۷ / January 13, 2019

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور ۳.منابع بودجه (ویرایش اول)»، ضمن پیش بینی محقق نشدن حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت در سال آینده و تاکید بر ضرورت سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از فروش نفت، پیشنهاد قطع رابطه بودجه و نفت و تخصیص ۱۱۵ هزار میلیارد تومان اعتبار به دولت را در راستای مدیریت کسری بودجه بدون نفت مطرح کرد و ۸ راهکار برای افزایش منابع عمومی بدون فشار بر طبقات درآمدی پایین و متوسط ارائه داد.

در پایان بخش «چکیده» این گزارش آمده است: «لایحه بودجه از منظر منابع با محدودیت‌هایی روبه‌رو است که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال ۱۳۹۸، مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت دستگاههای اجرایی (بودجه قابل برنامه‌ریزی)، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. لذا ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها اجتناب‌ناپذیر است. برآوردهای کارشناسی هم توسط دولت و هم توسط کارشناسان این مرکز بیانگر آن است که در صورت هدف‌گذاری» مدیریت کسری بودجه بدون نفت «و با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان کسری فوق را مدیریت کرد».

*کسری بودجه بدون نفت در سال آینده، ۱۶۸ هزار میلیارد تومان است

در سومین بخش از این گزارش بازوی کارشناسی مجلس، «کسری بودجه بدون نفت» ضمن اشاره به اینکه کسری بودجه غیرنفتی عبارتست از تراز مالی (خالص دارایی‌های مالی) به‌علاوه کل ارزش منابع نفتی بودجه، آمده است: «عدم تکافوی درآمدهای دولت برای پوشش مصارف بودجه باعث ایجاد کسری بودجه می‌شود. به طور کلی، پوشش کمبود درآمدها از دو طریق قابل انجام است: یکی فروش دارایی‌ها و دیگری استقراض. در ادبیات بودجه، این منابع شامل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً شامل منابع نفتی) و نیز خالص واگذاری دارایی‌های مالی (خالص ایجاد بدهی جدید) است که مجموع آنها کسری بودجه را تشکیل می‌دهد.

همچنانکه در جدول ۸ مشاهده می‌شود کسری بودجه بدون نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ از افزایش ۲۶ درصدی برخوردار شده و از رقم  ۱۳۳۳ هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به ۱۶۸۵ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. برای محاسبه رقم مذکور لازم است خالص دارایی‌های مالی (۲۶۰ هزار میلیارد ریال) را با منابع نفتی (۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال) جمع کرد».

*شیوه های جبران کسری بودجه در دولت های احمدی نژاد و روحانی

در ادامه این بخش از گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «یک مفهوم مرتبط با کسری در ارقام کلان بودجه عبارت است از واگذاری دارایی‌های مالی. نگاهی به آمار سری زمانی ترکیب واگذاری دارایی‌های مالی نشان می‌دهد در سالهای ۱۳۸۸ و قبل از آن، برداشت از حساب ذخیره ارزی اصلی‌ترین محل تأمین کسری بوده است. سالهای پس از  ۱۳۸۸ و همزمان با کاهش منابع حساب ذخیره ارزی، فروش و واگذاری شرکت‌های دولتی به محل اصلی تأمین کسری تبدیل می‌شود و در نهایت با واگذاری بخش مهمی از این شرکتها در فاصله سالهای ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۴، از حدود سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به بعد، فروش اوراق مالی به منبع عمده تأمین کسری بدل گشته است».

*ضرورت سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از نفت در لایحه بودجه ۹۸

پیشنهاد اصلی مرکز پژوهش های مجلس برای جبران کسری بودجه بدون نفت در سال آینده، «سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از نفت» است. در بخش پایانی این گزارش در توضیح این پیشنهاد آمده است: «از جمله ویژگیهای بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متأثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار)  به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات از جمله متغیرهای برونزای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت، تابع تحولات سیاسی نیز است، ازاینرو میزان دستیابی به مقادیر هدفگذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. بی‌توجهی به چنین ریسکی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده تا تعیین نرخ ارز، تابع سیاستگذاری مالی (بودجه ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب ساز پیروی سیاستهای ارزی از سیاستهای بودجه دولت شده است».

از دیدگاه بازوی کارشناسی مجلس، برقراری این ارتباط واجد اشکال‌ها و تبعات منفی زیر است:

«- در سه دهه گذشته، دولت‌ها همواره هنگام مواجهه با افزایش هزینه‌ها یا کاهش منابع حاصل از نفت (به‌دلیل کاهش قیمت نفت یا محدودیت‌های صادراتی)، از طریق افزایش نرخ ارز مبنای محاسباتی (و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی)، بودجه را تراز کرده‌اند. بدین‌ترتیب به‌جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی همواره ساده‌ترین راه انتخاب شده است (نمونه آخر آن دو برابر شدن قیمت محاسباتی ارز در هنگام تنظیم بودجه سال ۱۳۹۲ در پی کاهش حدود ۵۰ درصدی صادرات نفت به دلیل تحریمها بود).

- برقراری ارتباط میان نرخ تبدیل دلار به ریال در بودجه و اعلام این نرخ در زمان تهیه و تصویب بودجه به طور ضمنی و عملی مغایر حکم بند «ت» ماده (۲۰) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که به موجب آن نظام ارزی کشور«شناور مدیریت‌شده»  است. طبق این نظام ارزی، نرخ ارز باید با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی تعیین شود.

با عنایت به مراتب مذکور، ماده (۷) قانون برنامه ششم، سقف ریالی استفاده از منابع نفتی در سال‌های برنامه را تعیین کرد و قاعده‌گذاری جدیدی در کشور صورت گرفت».

*پیشنهاد خروج منابع نفتی از منابع بودجه عمومی دولت

مرکز پژوهش های مجلس با تاکید بر اینکه ضروری است در بررسی بودجه، پایبندی به قاعده مذکور رعایت شود و از طرح مجدد موضوع قیمت نفت و مقدار صادرات و نرخ ارز در بودجه خودداری کرد، پیشنهاد خود در این زمینه را اعلام کرده است: «برای کاهش اتکای بودجه عمومی دولت به نفت و تحقق اقتصاد مقاومتی پیشنهاد می‌شود از طریق راهکار زیر، نحوه استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه تغییر یابد: منابع حاصل از فروش نفت به عنوان یک منبع پرنوسان از منابع بودجه عمومی دولت خارج شده و به عنوان کسری بودجه دولت (یا هر عنوان دیگری) نشان داده شود. این پیشنهاد واجد مزایای ذیل است:

- به رسمیت شناختن استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاست‌های ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم تبیین نرخ ارز ضمن بودجه.

- جلوگیری از تأثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور.

بدین‌ منظور پیشنهاد می‌شود اعتبارات در دسترس به صورت قطعی مشخص شود و ارتباط بودجه با منابع حاصل از صادرات نفت که دارای عدم قطعیت است قطع شود. با توجه به هزینه‌های غیرقابل اجتناب و با در نظر داشتن اعتبار در نظر گرفته در قانون برنامه ششم از محل واگذاری نفت و خالص صادرات گاز (۱۱۵۰ هزار میلیارد ریال) پیشنهاد می‌شود که با تحویل مدیریت منابع ارزی به بانک مرکزی، مجموعاً ۱۱۵۰ هزار میلیارد ریال اعتبار به صورت یک‌دوازدهم در اختیار دولت قرار گیرد تا مصارف ضروری بودجه که امکان عدم انجام آن وجود ندارد، پرداخت شود. از سوی دیگر ۲۷ هزار میلیارد تومان کسری باقیمانده تا سقف اول (۴۰۷ هزار میلیارد تومان) نیز از طریق سایر راهکارهای افزایش منابع و مدیریت هزینه تأمین شود».

*هشت راهکار افزایش منابع عمومی دولت در سال ۹۸

از دیدگاه بازوی کارشناسی مجلس، برخی راهکارهای عملیاتی برای افزایش منابع عمومی بدون فشار بر طبقات درآمدی پایین و متوسط عبارتند از: «۱- ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، ۲- مالیات بر مشتریان پرمصرف آب، برق و گاز، ۳- پلکانی کردن مالیات بر حقوق، ۴- وضع مالیات بر سود برخی سپرده‌های بانکی، ۵- وضع مالیات بر عایدی سرمایه (املاک)، ۶- وضع مالیات بر خانه‌های لوکس، ۷- جلوگیری از فرار مالیاتی برخی از مشاغل و ۸- مالیات بر مجموع درآمد».

متن کامل این گزارش مرکز پژوهش های مجلس از اینجا قابل مشاهده است.