مرکز پژوهش‌های مجلس:

مستثنی شدن بانك رفاه از قانون سقف سهامداری، برگشت به عقب است

مرکز پژوهش‌های مجلس با تاکید بر اینکه تصویب طرح مستثنی شدن بانک رفاه کارگران از سقف مجاز تملک سهام بانک‌های تجاری، نوعی برگشت به عقب است.

کد خبر: ۷۷۸۴۰۰

چهارشنبه - ۲۶ تير ۱۳۹۸ / July 17, 2019

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی درباره طرح «مستثنی شدن بانک رفاه کارگران از سقف مجاز تملک سهام بانک‌های تجاری»، ضمن تاکید بر اینکه تصویب این طرح نوعی برگشت به عقب است و مخاطرات و مشکلات فراوانی را برای نظام بانکی کشور ایجاد میکند، پیشنهاد داد مجلس با تصویب کلیات این طرح مخالفت کند.

در سال ۱۳۹۷ قانون «اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی» تصویب شد و براساس این قانون، ماده ۵ قانون اولیه (قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی) مصوب سال ۱۳۸۶ در خصوص ضوابط و حدود سهامداری بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی، با هدف ضابطه‌مند نمودن حدود سهامداری مؤسسات اعتباری اصلاح شد و مقرر گردید تملک سهام یک مؤسسه اعتباری توسط مالک واحد تا سطح ۱۰ درصد بدون مجوز و در سطوح بیش از ده درصد تا بیست درصد و بیش از بیست درصد تا سی و سه درصد با مجوز بانک مرکزی صورت پذیرد.

* اصلاح سقف‌های سهامداری بانک‌ها در راستای جلوگیری از ایجاد تعارض منافع بود

بازوی کارشناسی مجلس با اشاره به اینکه این اصلاح در خصوص سقف‌های سهامداری بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در جهت رفع چند چالش قانونی مهم در خصوص حدود و ضوابط تملک سهام بانک‌ها و مؤسسات اعتباری بود، مهمترین موارد مذکور را توضیح داده است که عبارتند از:

«۱- عدم توجه به روابط مالکیتی، مدیریتی و خویشاوندی بین سهامداران بانک‌ها که موجب شده بود منافع مشترک گروهی و در پی آن تعارض منافع به وجود بیاید و بانک در اختیار یک گروه قرار گیرد. به عبارت دیگر عدم تعریف ذینفع یا مالک واحد باعث شده بود که هدف قانونگذار از وضع سقف‌های ۵ و ۱۰ درصدی به صورت مستقیم و غیرمستقیم برای تملک بانک عملاً محقق نشود. تمرکز سهامداری یک گروه یا شخص بر نهاد ویژ‌های همچون بانک که تمرکز مدیریتی را در پی دارد، باعث ایجاد مخاطرات و ریسک‌های قابل توجهی برای نظام بانکی کشور میگردید.

۲- از طرفی سقف‌های ۵ و ۱۰ درصدی تعیین شده برای تملک سهام و عدم اجازه قانونی برای تملک سهام در حدود بالاتر (با کسب مجوز) در مقایسه با اکثر کشورها، پایین بود. بر اساس بررسی‌های صورت گرفته به استثنای برخی کشور‌ها که سقف سهامداری ندارند، عمده کشور‌ها دارای سقف‌های مالکیت در حدود ۳۰ الی ۴۰ درصد برای مالک واحد هستند.

۳- قواعد کنترلی در خصوص شکل نگرفتن انحصار در بازار پولی نیز ضروری بوده که در قانون قبلی مورد توجه قرار نگرفته بود. به عبارت دیگر در قانون مصوب سال ۱۳۸۶ این امکان وجود داشت که سهامدار یک بانک در سایر بانک‌ها نیز سهامدار باشد و از این طریق انحصار در شبکه بانکی شکل گیرد.

اعطای مجوز برای تملک سهام از حدی بالاتر (مثلاً ۱۰ درصد) باید منوط به احراز مجموع‌های از ملاک‌ها و شرایط باشد. زیرا نمیتوان به هر شخص حقیقی یا حقوقی با هر نوع سابقه مالی و عملکردی، اجازه تملک سهام با حدود بالا را داد که به این مهم در قانون مصوب سال ۱۳۸۶ توجه نشده بود».

این مرکز پژوهشی با اشاره به اینکه با عنایت به چالش‌ها و ضرورت‌های صدرالذکر، در خردادماه ۱۳۹۷ سقف‌ها و ضوابط سهامداری بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی اصلاح شد، اعلام کرده است: «مفاد طرح «مستثنی شدن بانک رفاه کارگران از سقف مجاز تملک سهام بانک‌های تجاری» بر خلاف سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم و در واقع نوعی برگشت به عقب است و مخاطرات و مشکلات فراوانی را برای نظام بانکی کشور ایجاد میکند. به طور مشخص استثنا شدن موضوع طرح حاضر، با جزء‌های ۱ و ۳ بند «ه» سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مغایر به نظر میرسد. این مغایرت به معنای مغایرت طرح با اصول ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی است».

* تمرکز در مالکیت بانک ممکن است منجر به استفاده انحصاری از قدرت خلق پول بانک شود

مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه طرح مستثنا شدن بانک رفاه کارگران از سقف مجاز تملک سهام بانک‌های تجاری غیردولتی درصدد است، حدود و سقف سهامداری بانک رفاه کارگران (بانک غیردولتی) را از شمول ماده (۵) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی مستثنا نماید، اهم ایرادات و اشکالات وارد بر این طرح را اعلام کرده است که عبارتند از:

«الف- قوانین و مقررات موضوعه پیرامون بحث تعیین سقف تملک سهام بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری با هدف اجتناب از تمرکز در مالکیت و راهبری بانک که دارای مخاطرات زیادی برای نظام مالی است، وضع شده است. تمرکز در مالکیت و راهبری بانک ممکن است منجر به استفاده انحصاری از قدرت خلق پول بانک در جهت منافع یک شخص یا گروه شود و با توجه به ابعاد و ویژگی‌های نهاد بانک، هزینه‌های بزرگی را به عموم جامعه تحمیل نماید. تجربه مؤسسات غیرمجاز و برخی از بانک‌های کشور نشان میدهد که عدم توجه به ترکیب و وزن سهامداران و نیز ترکیب هیئت مدیره و هیئت عامل، چه هزینه‌های سنگینی را بر کشور بار میکند. بر همین اساس در بند «۳–۲-بخش الف» سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهاد‌های عمومی غیردولتی و شرکت‌های تعاونی سهامی عام و شرکت‌های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هریک از سهامداران با تصویب قانون شده است.

ب- ساختار حاکمیت شرکتی با هدف توزیع حقوق و مسئولیت‌ها بین ذینفعان مختلف یک سازمان پیاده سازی می‌شود و قواعد و رویه‌های تصمیم سازی را معین می‌کند. این در حالی است که یکی از مهمترین ذینفعان در هر بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی، سپرده گذاران هستند و ایجاد تمرکز در ساختار مالکیت آن و هدایت آن توسط گروهی خاص، مانع پیاده سازی ساختار حاکمیت شرکتی کارا و اثربخش است.

ج- در دلایل توجیهی به موضوع عدم استفاده از منابع دولتی توسط سازمان تأمین اجتماعی و ماهیت عمومی غیردولتی آن اشاره شده است. در این خصوص باید گفت: عدم استفاده از منابع دولتی ارتباطی به بحث سهامداری در بانک ندارد و بند «۳-۲- بخش الف» سیاست‌های کلی اصل چهل وچهارم، نهاد‌های عمومی غیردولتی جزء نهاد‌هایی هستند که ضروری است سقف تملک سهام برای آن‌ها رعایت شود.

* ۹۹ درصد از سهام بانک رفاه کارگران متعلق به سازمان تأمین اجتماعی است

د- حدود ۹۹ درصد از سهام بانک رفاه کارگران (که در جدول زیر نشان داده شده است) متعلق به سازمان تأمین اجتماعی یا زیرمجموعه‌های آن می‌باشد و بیمه شدگان و مستمری بگیران سازمان تأمین اجتماعی به عنوان سهامدار هیچ نقش و کنترلی بر سهام بانک رفاه کارگران ندارند. البته ممکن است این اشخاص از خدمات بانک رفاه کارگران برخوردار باشند؛ اما این امر ارتباطی به میزان سهام تأمین اجتماعی در این بانک ندارد و در صورت کاهش سهام تأمین اجتماعی به کمتر از ۳۳ درصد نیز این اشخاص کماکان می‌توانند از این خدمات بانکی استفاده کنند. البته تأمین اجتماعی میتواند سهام مازاد بر سقف تعیین شده خود را به بیمه شدگان و مستمری بگیران واگذار کند. در این صورت هم قانون رعایت شده است و هم منویات طراحان که میخواهند منافع بانک به این اشخاص برسد.

ه- در بخش دیگری از مقدمه توجیهی بیان شده است که شورای پول و اعتبار دو دسته اساسنامه برای بانک‌های دولتی و بانک‌های خصوصی ابلاغ کرده است که تعمیم آن به بانک رفاه کارگران که ماهیتی عمومی و غیردولتی دارد، محل تأمل، اشکال و ایراد است. در پاسخ باید گفت: بانک مرکزی در تاریخ ۱۳ مردادماه ۱۳۹۴ بر اساس مصوبات شورای پول و اعتبار اساسنامه نمونه‌ای را برای بانک‌های غیردولتی ابلاغ کرده است که اتفاقاً شامل نهاد‌های عمومی غیردولتی نیز می‌شود و اختصاصی به بانک‌های خصوصی ندارد. علاوه بر این بر خلاف مطلب بیان شده در مقدمه توجیهی در خصوص ماهیت عمومی و غیردولتی بانک رفاه کارگران، در تارنمای رسمی بانک رفاه کارگران و در بخش «بانک رفاه کارگران در یک نگاه» به صراحت بیان شده است که «پس از ماه‌ها تلاش هیئت مدیره بانک، سرانجام در مهرماه ۱۳۹۰ شورای پول و اعتبار اساسنامه جدید بانک را به تصویب رساند و در تاریخ ۲۰/ ۰۳/۱۳۹۱ با ثبت این سامانه در اداره ثبت شرکت‌ها و مؤسسات غیرتجاری، بانک رفاه رسماً خصوصی شد و سرمایه بانک از ۸۹۵ میلیارد ریال به ۴۰۰۰ میلیارد ریال به ثبت رسید. با این اتفاق وضعیت مالکیتی بانک مشخص شد...». حال آنکه در ذیل مقدمه طرح، از حالت بینابینی (دولتی نبودن و خصوصی نبودن) دفاع شده است.

و- در صورت استثنا شدن بانک رفاه کارگران از مفاد ماده (۵) قانون سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم سایر نهاد‌های عمومی کشور و همچنین سهامداران عمده بانک‌ها هم به دنبال گرفتن مجوز و مستثنا شدن در خصوص سقف‌های سهامداری خواهند شد. این امر منجر به بی نظمی در شبکه بانکی و حرکت بر خلاف سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم در خصوص سهامداری بانکهاست.

ز- جمله آخر طرح حاضر «بدیهی است بانک مزبور در سایر موارد تابع مقررات بانکداری جمهوری اسلامی ایران خواهد بود»، خبری است و فاقد الزام است که این امر با اصول قانون نویسی مغایرت دارد. قانون باید به نحوی نگارش یابد که ظهور در ایجاد الزام کند.

ح- حکم این طرح در مقام اصلاح ماده (۵) اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است که طبق ماده (۹۲) قانون مزبور، این اصلاح باید صریحاً و با ذکر نام این قانون و ماده مورد نظر قید شود والا معتبر نیست».

*مخالف مرکز پژوهش‌ها با مستثنی شدن بانک رفاه کارگران از قانون

نهایتا بازوی کارشناسی مجلس، با تاکید بر اینکه استثنا شدن بانک رفاه کارگران از قانون دارای پشتوانه کارشناسی نبوده، پیشنهاد داده که کلیات این طرح رد شود و دو پیشنهاد زیر را برای بانک رفاه کارگران ارائه کرده است:

«۱- مطابق با ماده (۵) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، با موافقت بانک مرکزی سازمان تأمین اجتماعی میتواند ۳۳ درصد از سهام بانک را در اختیار داشته باشد و به تبع آن، با کسب کرسی مدیریتی به سیاستگذاری و ارائه خدمات مالی به مستمری بگیران و کارفرمایان اقدام نماید.

۲- تأمین اجتماعی میتواند در راستای منافع بیمه شدگان و مستمری بگیران، سهام مازاد خود را پس از اعلام سقف مجاز تملک سهام بانک رفاه کارگران از سوی بانک مرکزی، به بیمه شدگان و مستمری بگیران خود واگذار کند یا برای آن‌ها اولویت قائل شود».