مقایسه سیاست‌های حمایتی خودروسازی در ایران و کره‌جنوبی؛

۶ خوان افسانه خودروسازی کره

صنعت خودروسازی کره‌جنوبی در ابتدا با شرایط متمرکز توسط دولت سیاستگذاری شد. در این راستا وزارت تجارت و صنعت کره تنها نهاد قدرتمند برای تنظیم مقررات ورود به بازار و تنظیم شرایط شرکت‌های خصوصی و همچنین مسئول اجرای سیاست‌های تجارت خارجی بود.

کد خبر: ۷۸۶۲۱۳

شنبه - ۰۲ شهريور ۱۳۹۸ / August 24, 2019

به گزارش گروه دیگر رسانه های خبرگزاری دانشجو، صنعت خودروسازی یکی از مهم‌ترین صنایع با بالاترین ارزش افزوده در اقتصاد است. این صنعت به‌دلیل دارا بودن حلقه‌های پیشین و پسین و گسترده بودن زنجیره تامین آن، جزء صنایع مادر و راهبردی به شمار می‌آید. در این زمینه بررسی تجربه دو کشور ایران و کره‌جنوبی که همزمان با هم و از دهه 60 میلادی به‌طور جدی اقدام به راه‌اندازی صنعت خودروسازی کرده‌اند، بسیار جالب توجه است؛ چراکه در یک‌سو کره‌جنوبی توانست به پنجمین خودروساز جهان تبدیل شود، اما ایران در این عرصه به‌رغم توسعه کمی، در توسعه کیفی ناکام مانده است. اینکه چرا دو کشور دو مسیر متفاوتی را رفته‌اند، جای تامل و بحث و بررسی دارد. دخالت‌های دولت ایران در خودروسازی، انحصاری‌بودن فعالیت در این عرصه، نبود رقابت، نبود بخش خصوصی واقعی، عدم سرمایه‌گذاری خودروسازان ایرانی در تحقیق و توسعه، نبود نظارت جدی بر فعالیت خودروسازان، جنگ، تحریم‌های بین‌المللی و ضعف برنامه‌ریزی و سیاست‌های منسجم از علل موفق نبودن ایران برشمرده شده است. از سوی دیگر، وجود دولت توسعه‌گرا، حمایت‌های دولت از خودروسازان، سیاست صادرات‌محور، سرمایه‌گذاری هنگفت در بخش تحقیق و توسعه و... مواردی است که دلیل موفقیت کره ذکر می‌شود. شاید شبیه به طنز باشد اما اولین صادرات صنعت خودرویی کره‌جنوبی، صادرات 6 دستگاه خودرو در قبال دریافت موز از اکوادور بوده است، اما امروز تولید (آمار 2018) صنعت خودروسازی کره‌جنوبی به چهارمیلیون دستگاه و صادرات آن به 38 میلیارد دلار رسیده است. این در حالی است که طبق آخرین آمارها، صادرات سالانه خودروسازان ایرانی در چند سال اخیر فراتر از 260 میلیون دلار نرفته است. در این گزارش تجربه کره‌جنوبی در توسعه خودروسازی بررسی شده است.

نتایج نشان می‌دهد رشد و توسعه صنعت خودرو در کره‌جنوبی مدیون مداخلات برنامه‌ای دولت و سیاست‌های آن ازجمله سیاست‌های توسعه و تکوین داخلی‌سازی و توسعه مبتنی‌بر صادرات است. اما سوال این است که مگر دولت ایران همه تلاش خود را برای حمایت بی‌چون و چرا از خودروسازی به‌کار نگرفت، پس چرا نتیجه عملکرد دو دولت از زمین تا آسمان متفاوت است؟ برای پاسخگویی به این سوال باید گفت برخلاف سیاست‌های حمایتی بدون برنامه و چشم‌انداز دولت در ایران از خودروسازی، دولت کره‌جنوبی سیاست‌های حمایتی خود را در قالب شرایطی همچون پرورش یک نوزاد انسانی به‌کار بسته است، به‌طوری که در مراحل آغازین و تولد خودروسازی، به‌دلیل نوپا بودن و نداشتن تجربه کافی، خودروسازی کره توانایی رقابت با رقبای قدرتمند خارجی را نداشت، در نتیجه برای یک دوره زمانی طولانی توسط دولت مورد حمایت قرار گرفت. اما به تناسب توسعه، تکوین و بلوغ خودروسازی در کره، سیاست‌های حمایتی دولت تغییر کرده است. به‌عبارت دیگر، برخلاف وابستگی بدون چون و چرای صنعت خودروسازی ایران به رانت و مدیریت ناکارآمد مدیران سفارشی دولتی، آنچه در نتیجه سیاست‌های حمایتی دولت کره‌جنوبی از خودروسازی اتفاق افتاده، توسعه و تعمیق داخلی‌سازی به‌همراه توسعه صادرات است. در این گزارش توسعه صنعت خودروسازی در قالب چهار مرحله رشد یعنی مرحله تولد، مرحله رشد در نوزادی و کودکی، مرحله رشد در نوجوانی و مرحله تکامل رشد بررسی شده است که می‌تواند پاسخی به سوال چرا خودروسازی ایران و کره‌جنوبی مسیری متفاوت رفته‌اند، باشد.

یکم: تولد خودروسازی کره

در سال 1944 نخستین کارخانه خودروسازی کره با نام Kyunsung Precision Industry به ثبت رسید که بعدا به کیاموتورز تغییر نام داد. در سال 1955 نخستین خودروی جیپ کره‌ای با نام Shibal تولید شد. در این دوره بین سال‌های 1946 تا 1955 چهار خودروساز کره‌ای یعنی صنایع موتوری هیوندایی، صنایع دقیق کیوسئونگ (کیا)، خودروسازی شینجین (دوو) و کارگاه مونتاژ خودروی‌ها دونگ‌هوآن تشکیل شدند؛ همان شرکت‌هایی که وضعیت امروز صنعت خودرو کره را رقم زده‌اند.
این حرکت‌ها، قدم‌های اولیه بودند اما نقطه آغازین صنایع مدرن خودروسازی کره‌جنوبی در سال 1962 اتفاق افتاد و جایگاه امروز صنعت خودروسازی این کشور مدیون تصمیم‌گیری دولت در همان زمان است. در این دوره همزمان با به قدرت رسیدن پارک چانگ‌هی، برنامه پنج‌ساله توسعه کره‌جنوبی شروع شد که براساس آن صنعت خودرو به‌عنوان یکی از محرک‌های اقتصاد و پیشران توسعه در نظر گرفته شد. در همین راستا در سال 1962 «قانون حمایت از صنعت اتومبیل» به تصویب دولت رسید که شرایط گام‌به‌گامی را برای توسعه این صنعت بنا نهاده بود.
صنعت خودروسازی کره‌جنوبی در ابتدا با شرایط متمرکز توسط دولت سیاستگذاری شد. در این راستا وزارت تجارت و صنعت کره تنها نهاد قدرتمند برای تنظیم مقررات ورود به بازار و تنظیم شرایط شرکت‌های خصوصی و همچنین مسئول اجرای سیاست‌های تجارت خارجی بود. در این دوره که سال‌های 1962 تا 1967 شامل می‌شود: 1- داخلی‌سازی تقریبا صفر بود، 2- قطعات خودرو و فناوری‌های موردنیاز از طریق لیسانس‌های خارجی و سرمایه‌گذاری مشترک به دست می‌آمد، 3- هرگونه واردات خودروی خارجی به کره ممنوع بود و 4- واردات قطعات با تعرفه بسیار پایین انجام می‌شد؛ اما همزمان با آن حمایت‌های چشمگیری از توسعه قطعه‌سازی داخلی آغاز شد.

دوم: دوره نوزادی و کودکی خودروسازی کره

در این دوره دولت کره تلاش‌های گسترده‌ای را برای پرورش صنعت خودروی خود انجام داد. در این دوره که سال‌های 1968 تا 1974 را شامل می‌شود، رویکرد دولت کره مبتنی‌بر جایگزینی واردات همراه با توسعه صادرات بود. بر همین اساس بازار داخلی با سیاست‌های حمایتی دولت از رقابت با خارجی‌ها معاف شد و همزمان صادرات با ابزارهای انگیزشی گوناگون تشویق می‌شد. تحولات این دوره (سال‌های 1968 تا 1974 میلادی) را می‌توان در این موارد خلاصه کرد: 1- شرکت دوو شروع به تولید مشترک با جنرال‌موتورز آمریکا کرد، 2- شرکت هیوندای شروع به مونتاژ خودروی آمریکایی فوردکورتینا با داخلی‌سازی 21 درصد کرد، 3- شرکت کیا براساس طراحی مزدای ژاپن اقدام به تولید خودروی بریسا (BRISA) کرد، 4-دولت از سال 1970 افزایش داخلی‌سازی از 38 درصد در سال 1970 به 100 درصد در خودروهای کوچک تا سال 1974 را تصویب کرد که البته این چشم‌انداز در این مدت به 50 درصد داخلی‌سازی دست یافت، 5- هرچند شرکت‌های خارجی با کره مشارکت داشتند، اما دولت کره طوری برنامه‌ریزی کرده بود که کنترل مدیریتی در دست شرکت‌های داخلی قرار بگیرد و 6- ازجمله علاقه‌مندی‌های دولت کره‌جنوبی، توسعه مستقل بود. بر همین مبنا دولت از سال 1973 همه تولیدکنندگان را مکلف کرد طراحی مستقل خودرو داشته باشند. اگرچه در ابتدا طرح‌های این شرکت‌ها چندان قوی نبود، اما با گذشت زمان و افزایش رقابت بین شرکت‌ها، شرکت‌ها هزینه‌های تحقیق و توسعه (R&D) خود را افزایش دادند و موفقیت‌های چشمگیری برای داخلی‌سازی فراهم شد.

سوم: دوره نوجوانی خودروسازی کره

این دوره که مربوط به سال‌های 1975 تا 1981 است، به دوره «تولید انبوه و افزایش عمق داخلی‌سازی» در خودروسازی کره‌جنوبی مشهور است. در این دوره: 1-دولت با الگو قرار دادن برنامه سیستم تولید تویوتای ژاپن، تولید انبوه را در دستورکار خود قرار داد، 2- تعمیق داخلی‌سازی 85 درصدی تا سال 1976 مدنظر قرار گرفت، 3- باید تا سال 1981 میزان صادرات به 75 هزار دستگاه می‌رسید، 4- در این دوره با افزایش تعرفه‌ها و تغییر قوانین به‌نفع داخلی‌سازی، برخی شرکای خارجی تغییر یافتند و برخی دیگر نیز همکاری خود را به‌طور قابل‌توجهی با کره‌ای‌ها کاهش دادند و 5- نتیجه این اقدامات دولت، تعمیق داخلی‌سازی 85 درصدی تا سال 1976 بود.

چهارم: دوره تکامل رشد خودروسازی کره

این دوره از سال 1982 شروع شده و تا به‌امروز ادامه دارد. در این دوره «توسعه محصولات جدید و گسترش صادرات» برنامه مدنظر دولت برای تحول صنعت خودروسازی است: 1- در این دوره سیاست داخلی‌سازی میوه داد و خودروسازی کره‌جنوبی به داخلی‌سازی 97 درصدی دست یافت، 2- تنوع تولید شدت گرفت، 3- شرکت‌ها در هزینه برای تحقیق و توسعه (R&D) با هم رقابت شدیدی را شروع کردند و 4- کره در ابتدا صادرات خود را به آمریکای‌جنوبی شروع کرد و با توسعه تکنولوژی و افزایش کیفیت، در سال 1982 حدود 52 صادرات خودروی کره به اتحادیه اروپا بود. با افزایش تولید و ترس از اشباع بازار داخلی، خودروسازان کره‌ای با حمایت‌های مالی و مالیاتی دولت تلاش خود را برای به دست آوردن بازارهای بین‌المللی شروع کردند. بر همین اساس میزان فروش داخلی 97 درصدی در سال 1976 به 87 درصد در سال 1982، به 68 درصد در سال 1994 و به 49 درصد در سال 2001 رسید.

۶ سیاست حمایتی دولت کره از خودروسازی

۱- از تعرفه ۶۰درصدی تا حذف تعرفه واردات

در مراحل آغازین به‌دلیل نوپا بودن و نداشتن تجربه کافی، خودروسازان کره‌ای توانایی رقابت با رقبای قدرتمند خارجی را نداشتند. در نتیجه دولت برای یک دوره زمانی نسبتا طولانی خودروسازی را مورد حمایت قرار داد. در آن سال‌ها (اوایل دهه 60 میلادی) عمده تمرکز دولت بر تعرفه‌گذاری سنگین و به موازات آن وضع موانع غیرتعرفه‌ای برای واردات بود، به‌طوری که دولت از سال 1962 تا سال 1986 واردات خودرو را ممنوع کرد، اما از سال 1986 طی تصمیمی مقرر شد واردات با تعرفه 60 درصدی انجام شود که البته با این تعرفه عملا واردات به جهت عدم رقابت قیمتی با خودروهای داخلی تقریبا نزدیک به صفر بود. در سال 1988 بار دیگر در سیاست واردات خودرو تجدیدنظر شد و تعرفه از 60 به 30 درصد کاهش یافت. همزمان با قدرت گرفتن خودروسازی و قطعه‌سازی کره، در سال 1989 تعرفه واردات به 20 درصد، در سال 1992 به 17 درصد، در سال 1993 به 15 درصد، در سال 1994 به 10 درصد و در سال 1995 به 8 درصد رسید و این میزان در حال حاضر از طریق پیمان تجارت آزاد با آمریکا و اروپا حذف شده است. بر این اساس، دولت در کره‌جنوبی به تناسب بلوغ و تکامل خودروسازی در بازه طولانی 40 ساله به شکل پلکانی از ممنوعیت واردات و تعرفه 60 درصدی به سمت حذف تعرفه واردات حرکت است.

2- استانداردهای ایمنی برای ممانعت از واردات خودرو

سیاست حمایتی کره از خودروسازی فقط در کاهش تعرفه خلاصه نمی‌شود، چراکه پس از برداشتن ممنوعیت واردات خودرو و کاهش تعرفه واردات، بلافاصله موانع غیرتعرفه‌ای برای تحمیل هزینه به واردات خودروهای خارجی اجرایی شد. در این زمینه اولین اقدام، وضع مالیات 12 درصدی برای خرید خودروهای خارجی در کره بود. سختگیری در استانداردهای ایمنی و محیط‌زیستی برای خودروهای وارداتی از دیگر اقداماتی بود که موجب معطل‌ماندن کالاها و تست‌های فراوان خودروهای خارجی در مراکز استاندارد کره می‌شد که همین عامل با افزایش هزینه‌ها، تمایل به واردات خودروهای خارجی را می‌کاست.

3- لطفا کالای غیرکره‌ای هم بخرید!

یکی از سیاست‌های قابل‌تامل کره‌ای‌ها، فرهنگ‌سازی درازمدت مبنی‌بر مصرف کالای داخلی و قبیح دانستن مصرف کالای وارداتی است. به‌طور مثال دولت کره ممنوعیت تبلیغات در تلویزیون و روزنامه‌ها را برای کالای خارجی در دستورکار داشت و این احساسات ضدواردات آنقدر شدید بود که با افزایش همکاری‌های آمریکا و کره‌جنوبی و کاهش موانع تجارت دوجانبه، چندین تفاهمنامه مشترک برای طراحی برنامه‌های انگزیشی جهت خرید کالای خارجی امضا شد. براساس این تفاهنامه‌ها مقرر شد کره‌جنوبی و آمریکا برای از بین بردن احساسات منفی درخصوص واردات خودرو به کره و از بین بردن فعالیت‌های خاص دولتی و صنعتی در این خصوص فعالیت‌های مشترکی انجام دهند.

4- مالیات ابزار حمایتی از صادرکنندگان خودرو

ازجمله سیاست‌های غیرتعرفه‌ای کره‌جنوبی برای حمایت از خودروسازی، کمک به کاهش قیمت تمام‌شده برای رقابتی‌کردن کالاهای صادراتی است. در این راستا شرکت‌های صادراتی طبق قانون کنترل کاهش و معافیت مالیاتی مصوب سال ۱۹۶۱ از تخفیف‌های مالیاتی برخوردار می‌شدند. در همین زمینه در سال ۱۹۶۴ دولت کره کاهش ۵۰ درصدی مالیات بر سود شرکت‌های صادراتی را اعمال کرد و طرح‌های مالی صادراتی را با بهره پایین به اجرا گذاشت. همچنین از سال ۲۰۰۵ مالیات بر درآمد و سود در ۱۰ سال اول تاسیس برای مناطقی که سرمایه‌گذاری مسقیم خارجی اتفاق بیفتد اخذ نمی‌شود و همچنین اگر شرکتی محصولات حاصل از نتایج تحقیق و توسعه (R&D) را تولید کند، ۵۰ درصد از مالیات فروش آن را معافیت دریافت می‌کند. از سال ۱۹۹۷ نیز مواد اولیه وارداتی که تا دو سال پس از واردات در تولید کالاهای صادراتی به‌کار بروند، جزء این تخفیف قرار می‌گرفتند.

5- استراتژی شکل‌دهی شرکت‌های بزرگ خودروسازی

دولت کره به فراخور زمان و با توجه به شرایط ازجمله بحران‌های مالی، اصلاحات ساختاری را روی شرکت‌ها اعمال کرده است. ازجمله پیشنهادها ادغام شرکت‌ها و همچنین پیشنهادهایی برای تمرکز تولید هر نوع خودرو در یک شرکت خاص برای ایجاد اقتصاد مقیاس بود که براساس آن در سال ۱۹۷۲ در سراسر کشور کارخانه‌های کوچک و بزرگ مونتاژ خودرو بسته شد. در سال ۱۹۸۰ دولت کره یکپارچگی (متحدکردن) صنعت خودرو را آغاز کرد؛ در سال ۱۹۸۱ برنامه اقدامات عقلانی (اصولی) صنعت خودرو را مطرح کرد و در سال ۱۹۹۰ دولت کره استراتژی گروه‌های بزرگ در صنعت خودرو را شروع کرد. بر همین اساس، کاهش تعداد واحدهای خودروساز در قالب ادغام واحدهای خودروسازی و حمایت‌نکردن بی‌رویه از شرکت‌های ناکارآمد طرحی بود که به چابک‌سازی شرکت‌ها و رشد شرکت‌های بزرگ منتهی شد.

6-قطعه‌سازی فقط با تحقیق و توسعه بالا

3250 شرکت تعداد تامین‌کنندگان نیاز صنعت خودرویی کره‌جنوبی هستند که 900 واحد از آنها رده‌اولی (از این جهت که مستقیما با خودروساز در ارتباط هستند) و بقیه رده‌دومی و رده‌سومی هستند. قطعه‌سازان کره‌جنوبی با صادرات نزدیک به 23 میلیارد دلاری، در حال حاضر پنجمین صادر‌کننده بزرگ قطعات خودرو در جهان هستند. در این کشور در سال‌های ابتدایی شکل‌گیری صنعت خودرو، صنعت قطعه‌سازی به‌دلیل مونتاژکاری خودروسازان مشکلاتی داشت اما رفته‌رفته بر مشکلات غلبه کرد و صنعت قطعه‌سازی قوی‌تری شکل گرفت. قطعه‌سازان و خودروسازان به‌شدت به یکدیگر وابسته‌اند و این موضوع به‌دلیل جایگاه ویژه قطعه‌سازی در زنجیره ارزش صنعت خودرو است. هرچند در گذشته خودروسازان دنیا قطعات خودرو را نیز تولید می‌کردند، اما دولت کره چنین سیاستی را دنبال کرده است. در کره‌جنوبی ممکن است خودروسازی سهام قطعه‌سازی را بخرد، اما امکان خرید خودروسازی از سوی قطعه‌سازی ممکن نیست. در این کشور یکی از اولویت‌های خودروساز برای انتخاب قطعه‌سازان برای همکاری، حجم هزینه در تحقیق و توسعه از سوی قطعه‌ساز است، امری که نشان می‌دهد یک سرمایه‌گذار تا چه حد برای بهبود مستمر فناوری و حرکت در لبه تکنولوژی هزینه می‌کند.

پی‌نوشت:
حسینی‌گل، سیداسمعیل و ساعی، احمد، مطالعه تطبیقی سیاستگذاری ایران و کره‌جنوبی در عرصه صنعت خودرو، فصلنامه مطالعات بین‌الملل، وره 10، شماره 39، پاییز 1396.
عباس‌نیا، سیدمحمد، راهکارهای برون‌رفت از وضعیت بحران در صنعت خودروی ایران، فصلنامه تخصصی سیاستگذاری علوم و تکنولوژی، شماره 4، تابستان 1397.
مرکز همکاری‌های تحول و پیشرفت ریاست‌جمهوری سیاست صنعتی کره‌جنوبی در بخش خودرو، سال 1397.