استاد حقوق در گفتگوی تفصیلی با دانشجو:

قانون نظارت بر نمایندگان ناقص است / ریش و قیچی دستِ مجلس است

محمد بهادری با اشاره به اینکه ریش و قیچی نظارت بر نمایندگان در دست خود مجلس است گفت: نظارت بر رفتار نمایندگان در قوانین کشور ما مغفول مانده و نماینده به نوعی مصون از نظارت است که این مسئله به عنوان یکی از نواقص مهم نظام انتخاباتی ما محسوب می‌شود.

کد خبر: ۸۶۴۹۱۰

سه‌شنبه - ۱۴ مرداد ۱۳۹۹ / August 04, 2020

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو_رعنا مقیسه؛ ناقص است! این جمله وجه اشتراک صحبت‌های محمد بهادری عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس درباره دو موضوعی است که این روزها دوباره بازار اظهارنظرهای نمایندگان مجلس، اعضای شورای نگهبان و دولتی‌ها درباره آن‌ها گرم شده و احتمالا در روزهای آینده تب و تاب صحن مجلس را بالا خواهد برد؛ لایحه جامع انتخابات و قانون نظارت بر رفتار نمایندگان. هر دوی این موارد قرار است به زودی در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار بگیرند. اصرار دولت به مجلس برای تصویب لایحه جامع انتخابات که در دوره دهم به چشم نمایندگان نیامده بود و تعاریف دولتی‌ها در وصف توانایی‌های متعدد این لایحه برای حل مشکلات اساسی قانون انتخابات و همینطور داغ شدن تنور بحث‌ها درباره هیئت نظارت بر نمایندگان بعد از تاکید دوباره رهبر انقلاب در دیدار با نمایندگان مجلس و صحبت‌های بعضی از اعضای شورای نگهبان درباره ضرورت ادامه نظارت این شورا در طول دوره نمایندگی، باعث شد تا برای نگاهی موشکافانه‌تر به این موضوعات از دید یک حقوقدان، با محمد بهادری گفتگو کنیم.

خبرگزاری دانشجو: همانطور که واقف هستید قانون انتخابات ما مشکلات بسیاری دارد و سال‌هاست که مجلس تلاش کرده تا آن را اصلاح کند؛ درباره لایحه جامع انتخابات که از سمت وزرات کشور به عنوان یکی از نهادهای متولی در موضوع انتخابات به مجلس ارائه شده، امتیازات مختلفی بیان شده، به نظر شما چقدر این لایحه می‌تواند مشکلات فعلی نظام انتخابات را حل کند و نقاط قوت و ضعف آن چیست؟

علی رغم این که دولت‌های مختلف از زمان دولت اسبق وعده لایحه جامع انتخابات را می‌دادند و این لایحه تا سال 97 به مجلس نیامده بود، اما لایحه دارای مشکلات متعددی است که به دو مورد اشاره می‌کنم؛ اول اینکه از جهت تنقیحی در انتهای این لایحه گفته شده این قانون بعد از تصویب جایگزین قوانین انتخاباتی موجود می‌شود، از جهت تخصصی ممکن است در ظاهر به نظر بیاید که خیلی خوب است و قصد داشته تا از تعارض قوانین جلوگیری کند و تعیین تکلیف کرده که این قانون جایگزین بقیه بشود، ولی وقتی وارد محتوا می‌شویم می‌بینیم علی رغم اینکه اسمش لایحه جامع است، در خصوص بسیاری از مواردی که در قوانین فعلی ورودی ندارد و هیچ تعیین تکلیفی نکرده؛ در حالی که ما در قوانین فعلی هم نقص‌های بسیاری داریم که باید تکمیل شود اما این لایحه نسبت به همین وضع موجود هم در برخی از موارد اصلا ورودی نداشته و در صورتی که به همین شکل تصویب شود یک خلا قانونی بسیار قابل توجهی را در قوانین انتخاباتی شاهد خواهیم بود.

البته این ایراد اصلی لایحه نیست بلکه دولت به بهانه‌ی ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات در مهر 95 از سوی رهبر معظم انقلاب، ارسال لایحه جامع انتخابات به مجلس را به تاخیر انداخت، اما بعد از بررسی این لایحه می‌بینیم که متاسفانه هیچکدام از محورهای اصلی سیاست‌های کلی انتخابات که بیان کننده مهمترین نواقص نظام انتخاباتی ما بودند، نمودی در لایحه جامع  ندارند.

این لایحه مشکلات دیگری نیز دارد از جمله اینکه تصویب یک لایحه جامع در مجلس از جهت رویه‌ای، کار سختی است. وقتی شما لایجه بزرگی را جلوی مجلس می‌گذارید در واقع یک سنگ بزرگی است که عملا به نزدن ختم می‌شود. چون اگر با هر ماده‌ای یک نفر مخالف باشد وقتی سیصد ماده داشته باشد، سیصد مخالف دارد. لذا اشکالات متعددی به این لایحه وارد است.

خبرگزاری دانشجو: یکی از نقاط ضعف لایحه‌ دولت، ورود نکردن به نوع نظام انتخاباتی است که همچنان اکثریتی باقی مانده درحالی که تغییر نظام انتخاباتی، پررنگ‌ترین دغدغه‌ مجلس در اصلاح قانون انتخابات بوده و هست.

مجلس چندبار تلاش کرده تا نظام انتخابات را تغییر دهد که شورای نگهبان به دلایلی قانع نشده با نظر مجلس همراهی کند؛ دولت نخواسته وارد این حیطه شود چون یک بحث بسیار فنی و تخصصی است و نیازمند کار جامعی است که دولت اصلا به آن ورود نکرده؛ من شخصا موافقم که نظام انتخاباتی ما نیازمند تغییر است چراکه نظام انتخاباتی فعلی متعلق به صد سال گذشته است! زمانی که فقط دو درصد مردم سواد داشتند و پاسخگوی نیازهای امروز ما نیست؛ البته نقاط مثبتی هم دارد اما نقاط منفی این نظام انتخاباتی در انتخابات مجلس بسیار بیشتر است.

خبرگزاری دانشجو: مسئله‌ی دیگر در لایحه دولت، تغییر شروط التزام عملی به اسلام و نظام جمهوری اسلامی برای داوطلبین است؛ به طوری که احراز این التزام از طریق خوداظهاری فردی نامزدها تعیین شده، این تغییر را چطور ارزیابی می‌کنید؟

در بحث شروط داوطلبی و نامزدهای نمایندگی بایستی یک حد وسط بین شرایط انتزاعی لازم و شرایط عینی انتخاب کنیم؛ شرایط نه باید کاملا عینی و کمی باشند مثل ملاک قرار دادن قد و وزن و... و نه باید کاملا انتزاعی باشند که هیچ ملاک و معیاری نشود برای آن طراحی کرد؛ لذا به نظر می‌رسد که اشکالی ندارد اگر شرایط فعلی قانون انتخابات مجلس را از جهاتی کمّی‌تر کنیم منتهی به شرطی که از جهات دیگر نیز تقویت شود. الان شرایط نامزدهای انتخابات مجلس در مقایسه با شرایط استخدام یک کارمند ساده در یک دستگاه اجرایی به نظرم ساده‌تر است! شخصا مشکلی ندارم که برای راحت‌تر کردن سنجش التزام به اسلام و نظام جمهوری اسلامی، از خود اظهاری یا مورد دیگری استفاده کنیم ولی شروط دیگری که نداریم را هم به جای آن اضافه کنیم، مثلا بررسی سوابق فرد، موضع‌گیری‌ها، دست‌نوشته‌ها، اعتقادات ابراز شده فرد، امانتداری و وثاقت فرد را هم بررسی کنیم.

خبرگزاری دانشجو: مسئله دیگری که در ارتباط با لایحه مطرح می‌شود این است که به نظر می‌رسد در برخی موارد مثل مشخص کردن ترکیب هیئت نظارت مرکزی یا حذف لفظ نظارت عام و استصوابی که در قوانین فعلی موجود است یا حذف فرآیند تایید صلاحیت معتمدین عضو هیئت‌های اجرایی انتخابات، برخی از اختیارات شورای نگهبان محدود شده.

بله، از جهت نظارتی این لایحه برخی از مواردی که در قوانین فعلی وجود دارد را هم محدود کرده که یکی از این موارد همین موضوعی است که به آن اشاره کردید؛ یعنی از حیث نظارتی، اختیارات ناظر را کاهش داده؛ در حالی که ما در خصوص نظارت مشکل داریم و همین حالا هم در مواردی از جمله انتخابات مجلس و ریاست جمهوری، ضعف نظارت را شاهد هستیم. در سیاست‌های کلی انتخابات هم به تقویت این موضوع و شفاف شدن معیارها اشاره شده بود، منتهی در لایحه جامع انتخابات همین مواردی که فعلا وجود دارد هم تضعیف شده است. ضمن اینکه در مورد شرایط داوطلبان تغییرات مثبتی را در لایحه شاهد نیستیم، در مورد بحث پیش‌ثبت نام که به نوعی با عبارت "شناسایی اولیه صلاحیت داوطلبان" در سیاست‌های کلی انتخابات آمده، در لایحه هیچ حکمی را نداریم.

در خصوص نواقص جرایم و تخلفاتی که الان در قوانین انتخاباتی وجود دارد، تخلفاتی امروزه مصداق دارند در صورتی که سال 64 و سال 78 که قانون نظارت نوشته می‌شد این تخلفات اصلا مصداق نداشت و لذا در قانون نبود، باز هم می‌بینیم که لایحه، قابل دفاع و جامع نیست. در مورد تبلیغات هم همینطور است. به طور کلی لایحه از جهت فنی قوی ارزیابی نمی‌شود.

خبرگزاری دانشجو: به مسئله نظارت بر نمایندگان بپردازیم که به تازگی بحث‌هایی هم در رابطه با آن مطرح شده، به طور کلی ضرورت وجود این نظارت و آسیب‌هایی که نبود نظارت موثر در حال حاضر یا عملکرد ضعیف هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان ایجاد کرده را چه می‌دانید؟

این موضوع روشنی است. حتی اگر انسان‌ها سالم هم باشند ممکن است که با انگیزه‌های مختلفی به سمت تخلف و خطا سوق داده شوند و نبود نظارت تسهیل کننده این مسئله خواهد بود؛ لذا در همه جوامع، نظارت را برای پیشگیری از وقوع تخلفات ایجاد می‌کنند و این یک بحث عقلی است. ممکن است نماینده‌ای موقع انتخاب هیچ مشکلی نداشته باشد اما به تدریج چون در معرض بسیاری از کارها، امکانات و موقعیت‌ها قرار می‌گیرد، پای او شروع به لغزیدن کند.

سوال اینجاست که چرا باید صبر کنیم تا چهارسال بگذرد و بعد با یک نماینده فاسدی مواجه شویم و بخواهیم در دوره بعد رد صلاحیتش کنیم؟ درحالی که تبعات زیادی هم برای نظام سیاسی‌ و اعتماد عمومی ما به دنبال دارد؛ نظارت امری است که هم پیش‌بینی می‌کند و هم در شروع بزنگاه‌ِ این لغزش‌ها، اگر موثر اعمال شود، می‌تواند با یک تذکر ساده نماینده یا هر مسئول اداری را از آن مسیرِ اشتباه خارج کند. لذا نظارت یک امر عقلی و در همه جا لازمه حصول اطمینان از عملکرد صحیح مقامات در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی آن‌هاست. پس در اهمیت و ضرورت نظارت تردیدی نیست. منتهی همانطور که اشاره شد، متاسفانه الان در مورد نمایندگان مجلس بسیار ضعیف عمل می‌شود و قانون نظارت بر رفتار نمایندگان بسیار ناقص و ابتر است؛ این قانون بیش‌تر از اینکه ناظر بر رفتار نمایندگان باشد، تا حد زیادی دست قوه قضاییه در رسیدگی به جرایم و تخلفات نمایندگان را محدود کرده. بحث تعارض منافع و اینکه نمایندگان خودشان عهده‌دار این نظارت شدند هم وجود دارد. ما در حقوق می‌گوییم نظارت بیرونی موثرتر است، اما این نظارت درونی است و افرادی از جنس نماینده می‌خواهند بر کسانی از جنس خودشان نظارت کنند و قاعدتا آسیب‌های فراوانی به دنبال دارد. البته می‌شود در همین ساختار هم با اصلاح رویه‌ و عملکردها، نظارت را پررنگ‌تر کرد اما رویه‌ای که تا الان شاهدش بودیم بسیار ضعیفی بوده است.

خبرگزاری دانشجو: در روزهای اخیر اظهار نظرهایی از برخی اعضای شورای نگهبان منتشر شد مبنی بر اینکه نظارت شورای نگهبان در طول دوره‌ی چهارساله نمایندگی هم ادامه پیدا کند، بحث‌هایی هم در رسانه‌ها حول این مسئله شکل گرفت؛ شورای نگهبان در مسئله نظارت در دوره نمایندگی چقدر می‌تواند نقش داشته باشد و اساسا نظارت بر نمایندگان به چه نحوی باید اعمال شود تا موثرتر باشد؟

بعضی از اعضا به خصوص برخی از فقها از قدیم این نظر را داشتند، اما اجرایی شدن این مطلب نیازمند قانونی شدن است و اگر مجلس این را تصویب کند، قابلیت تایید شدنش در شورای نگهبان بالاست. البته بعضی از اعضای شورای نگهبان به خصوص برخی از حقوق‌دانان و فقها در گذشته که این مسئله با آن‌ها طرح شده، نظر مساعدی نداشتند ولی این موضوع بدون سابقه‌ی موافقت در شورای نگهبان نبوده؛ نظارتی هم که الان شورای نگهبان اعمال می‌کند، درست است که در قانون اساسی بیان شده اما چگونگی آن در قانون عادی پیاده شده، در حال حاضر هم اگر برخی از اعضای شورای نگهبان این تفسیر را دارند که نظارت بر نمایندگان محدود به پیش از انتخابات نیست، ساز و کار این موضوع بایستی در قالب قانون عادی پیش بینی شود که آن هم دست مجلس است.

مطلب دوم در این باره این است که این صحبت ها را می‌شود نوع دیگری هم تفسیر کرد، مبنی بر اینکه شورای نگهبان نظارت می‌کند اما ضمانت اجرای نظارت در طول چهار سال نمایندگی موقع ثبت نام در دوره بعدی است؛ بحث اصلی این است که نظارت بر نمایندگان در طول دوره نمایندگی باید وجود داشته باشد. در دنیا هم وقتی از جهت تطبیقی نگاه می‌کنیم، نهادهای مشابه شورای نگهبان در بسیاری از کشورهای پیشرفته مثل کانادا، آمریکا و استرالیا و بسیاری دیگر از کشورها، در طول دوران نمایندگی هم نظارت دارند و حتی در این کشورهایی که نام برده شد امکان بالاترین مجازات یعنی سلب عضویت و اخراج نماینده از پارلمان هم وجود دارد.

این موضوع در قوانین کشور ما مغفول مانده و نماینده به نوعی مصون از نظارت است که این قابل پذیرش نیست. در بند 13 سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی رهبری در مهرماه سال 95، این مسئله به عنوان یکی از نواقص مهم نظام انتخاباتی ما گوشزد شده و دستگاه‌ها مکلف شدند که ساز و کار لازم برای نظارت بر نمایندگان را در دو مورد تعیین کنند؛ یکی کشف فقدان شرایط نامزدی، یعنی معلوم بشود شخصی که الان نماینده است از ابتدا شرایط را نداشته و به اشتباه تایید شده و مورد دوم کشف زوال شرایط، یعنی شرایط نمایندگی را داشته اما بعدا به واسطه عملکردش آن را از دست داده. رهبری در بند 13 سیاست‌های کلی حکم کردند که قانون از این جهت تکمیل و ساز و کاری برای آن تعیین شود. اینکه این سازو کار شورای نگهبان باشد یا قوه قضاییه یا نهاد دیگری، بحث دیگری است اما اصل آن ضرورت دارد و در دنیا هم سابقه دارد و می‌تواند در جهت تقویت مسئله نظارت بر نمایندگان موثر باشد.

خبرگزاری دانشجو: این نظارت باید توسط چه نهادی و یا با چه ساز و کاری اعمال شود تا موثر باشد؟ آیا اگر ما به سمت تقویت نظارت مردمی برویم، نظارت موثری را در این زمینه شاهد خواهیم بود؟

نظارت مردمی باید وجود داشته باشد اما مکانیزم نظارت مردمی از نظارت رسمی جداست و نظارت رسمی تلقی نمی‌شود. شاید در مواردی نظارت مردمی مهمترین و موثرترین نظارت هم محسوب شود اما جدای از این نظارت، ما نیازمند نظارت رسمی از سوی نهادهای رسمی کشور هستیم. به نظر می‌رسد در مورد نظارت بر اینکه آیا شرایط داوطلبان نمایندگی مجلس از ابتدا وجود داشته یا نه، همان مرجعی که آن شرایط را از روز اول تشخیص داده یعنی شورای نگهبان می‌تواند نهاد صالحی باشد؛ یعنی اگر پای این مسئله به میان بیاید که آیا اشتباهی در مورد تشخیص صلاحیت اولیه‌ نماینده در همان زمان بررسی صلاحیت‌ها صورت گرفته یا نه، بهترین نهاد برای نظارت بر این موضوع همان شورای نگهبان است که مجدد بررسی کند و اگر مدارک جدیدی به دست شورا برسد، اعلام کند که در آن زمان اشتباه صورت گرفته است.

اما در مورد زمانی که شرایط نماینده در زمان ثبت نام و رای آوردن مشکلی نداشته اما بعدا تخلفاتی کرده باشد که نتیجه آن تخلفات، از دست دادن شرایط نمایندگی باشد به نظر می‌رسد دستگاه قضایی می‌تواند بهترین مرجع باشد.