گوشه و کنار نشریات |

خصوصی‌سازی، تجربیات و راهکارها

خصوصی‌سازی در دهه ۷۰ میلادی به دلیل کاهش کارایی بخش دولتی در اقتصاد و مشکلات آن مطرح شد تا بتوان با کاهش دخالت دولت بر سرمایه‌گذاری موجبات رشد اقتصادی پدید آید.

کد خبر: ۸۷۵۹۷۷

سه‌شنبه - ۲۵ شهريور ۱۳۹۹ / September 15, 2020

*گوشه و کنار نشریات، محمد رزازان: خصوصی سازی چیست؟ چرا دولت‌ها خصوصی سازی می‌کنند؟ این فرآیند چه مزایا و معایبی دارد؟ آیا تجربه خصوصی سازی در کشور‌ها منجر به رشد اقتصادی شده است؟ انواع خصوصی سازی چگونه است؟ در این متن ما قصد داریم که علاوه بر توضیح پیرامون خصوصی سازی و پاسخ به این سوالات تجربه خصوصی سازی در کشور جمهوری فدراتیو روسیه را شرح دهیم.

ابتدای امر در تعریف خصوصی سازی می‌توان اینگونه بیان کرد که به مجموعه اقدامات ناظر بر افزایش دامنه بخش خصوصی با اتخاذ فنون و تکنیک‌های متداول در بخش، توسط بخش دولتی اطلاق می‌شود که در نهایت به افزایش کارایی بخش دولتی می‌انجامد.
خصوصی سازی نظریه‌ای است که در دهه ۷۰ میلادی به دلیل کاهش کارایی بخش دولتی در اقتصاد و مشکلات آن مطرح شد تا بتوان با کمتر کردن دخالت دولت بر سرمایه گذاری در اقتصاد و سپردن بخش‌های اقتصادی ناکارآمد دولتی به بخش‌های خصوصی برای کم شدن هزینه دولت و افزایش کارآمدی کارخونه موجبات رشد و ثبات اقتصادی پدید بیاید. از جمله موارد ناکارآمدی دولت می‌توان به این موارد اشاره کرد:

۱- انحصارگرایی دولت در صنعت: دولت خود وارد صنعتی می‌شود تا از انحصارگرایی در آن جلوگیری کند، اما بعضی اوقات دولت خود انحصارگر می‌شود و انحصار دولت چه بسا بسیار مخرب‌تر از انحصار بخش خصوصی است.
۲- وجود بوروکراسی: وجود کاغذبازی‌های دولتی باعث جلوگیری از انعطاف پذیری مدیریت در صنایع می‌شود که به دلیل تغییرات هر روزه بازار، راه را بر خلاقیت و نوآوری می‌بندد و از مطابقت کامل کارخانه با بازار جلوگیری می‌شود.
۳- دخالت‌های سیاسی: این دخالت‌ها مسبب استفاده از سیاستگذاری در صنایع به نفع منافع و اهداف سیاسی است و از بروز مدیریت صحیح و مناسب جلوگیری می‌شود.

البته این دلایل بدین معنا نیست که نقش دولت در اقتصاد به طور کل حذف شود. در بخش‌هایی از اقتصاد به دلایل مختلف همچون هزینه بسیار بالا ویا تعدیل فقر و. دولت باید حضور داشته باشد. در ادامه در حدود سال‌های ۱۹۷۰ میلادی در پی کسری بودجه دولتی و افزایش هزینه‌های دولت در بخش عمومی، شرایط باعث گسترش نظریات خصوصی سازی شد که در کوتاه مدت، راهبردی جهت افزایش مقدار نقدینگی دولت و سرمایه گذاری بیشتر می‌شد و در درازمدت به ثبات اقتصادی بوسیله گسترش فعالیت‌های اقتصادی می‌انجامید. در کل می‌توان خصوصی کردن را یک واکنشی صحیح و اجتناب ناپذیر به عدم کارآیی مورد انتظار از بخش عمومی دانست و سپردن اقتصاد به دست نامرئی و انگیزه‌های سودزایی و نیرو‌های رقابتی در بازار تا باعث افزایش رشد و ثبات اقتصادی شود.

از نتایج مثبت خصوصی سازی می‌توان به این موارد اشاره کرد:

۱- سهیم کردن مردم در مشارکت اقتصادی و جلوگیری از تورم و رکود توسط سرمایه‌های راکد و به طور کلی ثبات اقتصادی

۲- بدلیل عدم وجود بوروکراسی و انگیزه سودزایی، مدیریت صحیح و شایسته حاصل می‌شود

۳- به خاطر رقابت، شرکت‌ها مجبور به افزایش کیفیت و کاهش قیمت می‌شوند.

در این که خصوصی سازی امری اجتناب ناپذیر برای دولت‌ها است شکی نیست، اما نکته اینجاست که چگونگی اجرای این امر بسیار تأثیرگذار بر نتایج آن می‌باشد و اگر درست خصوصی سازی نشود نتایج فاجعه باری حاصل می‌شود که نمونه آن را در روسیه پساشوروی و برخی کارخانجات در ایران مشاهده می‌نماییم.

مدیران دولتی کارخانجات نقش کلیدی در نحوه اجرای خصوصی سازی دارند و اگر همت و بلندپروازی مدیران نباشد قطعا خصوصی سازی به نتایج مورد انتظار نخواهد رسید و زمینه‌ای می‌شود برای ایجاد یک طبقه سرمایه دار جدید و کاهش رشد اقتصادی.

پیرامون انواع نحوه خصوصی چند شکل بیان شده که بدین شرح می‌باشد:

۱- فروش دارایی به سرمایه داران خصوصی ۲- فروش شرکت همراه با انتقال مالکیت دارایی ۳- فروش شرکت بدون انتقال مالکیت یا اجاره دادن تسهیلات دولتی و استفاده از مدیریت خارجی ۴- عرضه سهام در بازار بورس ۵- فروش از طریق حراج عمومی ۶- استفاده از مشارکت شرکت‌های خارجی. اما هرکدام از این روش‌ها یک نقطه ضعفی دارند و یک نقطه قوت و باید به نسبت شرایط یکی از آن‌ها را انتخاب کرد.

تجربه خصوصی سازی در روسیه پساشوروی نکات فراوانی را درمورد این موضوع به ما می‌دهد تا بتوانیم هرچه بیشتر به چالش‌های این موضوع اشراف داشته باشیم. در روند خصوصی سازی اموال دولتی پسا شوروی در روسیه به دلیل نقایص عدیده‌ای که این پدیده داشت باعث شد گروهی از افراد بتوانند اموال و منابع طبیعی کشور را به قیمت ناچیزی بخرند و ثروت‌های هنگفتی را صاحب شوند.

سیاست خصوصی سازی روسیه از سال ۱۹۹۳ شروع شد و دلیل آن کمبود کسری شدید و هزینه‌زا بودن شرکت‌های بسیار زیادی که در زمان شوروی کاملا دولتی بودند، بود. پس از فروپاشی شوروی، نظریه‌های اقتصادی در روسیه به سمت لیبرالیسم و بازار آزاد گرایش پیدا کردند که طی آن از روش فروش سهام شرکت‌ها استفاده شد. اما اشکال آن، خریداری این کارخانه‌ها توسط کارگران و مدیرانشان بود که باعث شد روند فعالیت در کارخانجات به همان منوال قدیم پیش برود و شرکت‌ها همچنان هزینه زا باشند. در طی این فرآیند حدود پانزده هزار شرکت خصوصی شدند.

در مرحله‌ای دیگر چند گروه کوچک بوسیله سرمایه‌های زیادشان به دولت روسیه پول قرض دادند و در ازای آن عرضه سهام شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی را خواستار شدند. اما مشکل این فرآیند از آنجایی شروع می‌شود که این افراد حراج واگذاری این سهام‌ها را در روز حراج به مناطقی دوردست و با شرایطی خاص- یعنی شرایطی که فقط خودشان می‌توانستد در حراج شرکت کنند، برگزار می‌کردند و اینگونه قیمت حراجی‌ها به ندرت از قیمت رسمی بالاتر می‌رفت. با اینگونه اقدامات، این گروه الیگارشی حدود پانصد کارخانه را به ارزش دویست میلیارد دلار فقط به بهای نازل هفت میلیارد و دویست دلار خریدند! اما باز هم ضرر این الیگارشی‌ها به اینجا ختم نشد. آن‌ها با دارایی هایشان حاضر به سرمایه گذاری در داخل کشور نشدند و سرمایه هارا به خارج از روسیه انتقال دادند که در پی آن حجم وسیعی از سرمایه که برای گردش کارخانجات نیاز بود به خارج از کشور منتقل شد.

در پی این ماجرا حدود ۴۰٪ صنعت روسیه به ۲۲ واحد از گروه‌های تجاری که تحت کنترل الیگارش‌ها بود تعلق پیدا کرد. در طی مرحله اول دارایی‌های برخی شرکت‌ها بین مدیران داخلی و کارمندان تقسیم شد که مدیران سهام کارمندان را از دست آن‌ها خارج کردند و عملا خصوصی سازی مدیریتی بوجود آمد که باعث سلطه مدیران در شرکت‌ها شد. مرحله دوم نیز باعث شد گروه کوچکی از روس‌ها مالکیت عمده‌ای از بخش عمومی را در اختیار گرفتند و قدرت و ثروت بسیار زیادی را فقط بواسطه پول و ارتباطاتی با نومانکلاتو (طبقه حاکم بر شوروی که دارای امتیازات خاص و قدرت زیادی بودند) بدست آوردند. این امور باعث شد که دید مردم روسیه نسبت به اصل خصوصی سازی بد باشد و آن را عامل تورم و مشکلات اقتصادی بدانند نه نحوه و اجرای آن!

سابقه بحث خصوصی‌سازی در ایران نیز، به برنامه اول توسعه باز می‌گردد. به اعتقاد کارشناسان، با آغاز این برنامه در سال‌های ۱۳۷۲-۱۳۶۸، موضوع اصلاحات اقتصادی، از جمله خصوصی‌سازی واحد‌های اقتصادی تحت تملک دولت، در رأس سیاست‌های دولت قرار گرفت. در واقع دولت در چارچوب اصول ۴۴، ۱۳۴و ۱۳۸ قانون اساسی و با توجه به بند‌های ۳۷-۴، ۲-۸ و ۳-۸، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، خصوصی‌سازی، یا همان واگذاری شرکت‌های دولتی را به‌طور رسمی دنبال کرد.

سپس، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ هشتم بهمن ماه ۱۳۸۶در مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ در مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز، به موافقت رسید و طی نامه شماره ۲۵۲۷۴/۶۸۰ مورخ ۳۱/۴/۱۳۸۷ مجلس به رئیس جمهوری وقت اعلام و در تاریخ ۱۲/۵/۱۳۸۷ توسط وی برای اجرا به دستگاه‌های ذی ربط ابلاغ گردید.

به عبارت دیگر، بیش از یک دهه از زمان ابلاغ این قانون به دستگاه‌های ذی‌ربط می‌گذرد. در قانون یاد شده، برای خصوصی‌سازی اهدافی همچون شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی، ارتقاء کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوار‌ها برای آن در نظر گرفته شده است.

اما پس از گذشت یک دهه، می‌توان نتایج فاجعه بار خصوصی سازی را در ایران مشاهده کرد. از مصادیق بارز خصوصی‌سازی در ایران می‌توان به شرکت‌های هفت‌تپه، هپکو و صنایع پتروشیمی اشاره کرد. کارگرانی که با خصوصی‌سازی چشم امید به بهبود شرایط و برطرف شدن مشکلاتشان داشتند، نه‌تن‌ها شرایط آن‌ها بهبود نیافت، بلکه چشمه امیدشان هم خشکید و باعث شد تا آینده روشنی را نیز برای خود متصور نباشند.

شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگی مانند هپکو، صنایع فولاد، مس و پتروشیمی در سال‌های اخیر به بخش‌های خصوصی و شبه خصوصی واگذار شده‌اند. مالکان جدید این بنگاه‌های اقتصادی اغلب یا وابسته به دستگاه‌های نظامی و شبه نظامی‌اند یا وابسته به دولت. در وضعیت بحران‌زده اقتصاد این روز‌های کشور این شرکت‌ها پس از واگذاری به بخش خصوصی، تولید آن‌ها کاهش یافته، تعداد کثیری از کارگران ماه‌ها حقوق دریافت نمی‌کنند و حتی در برخی موارد، شرکت‌ها تعطیل شدند. با وجود این مشکلات، همچنان بسیاری از مالکان مشتاق به واگذاری به بخش خصوصی هستند، زیرا در نبود قوانین حمایت کننده از کارگران می‌توانند وام و تسهیلات ارزی ارزان‌قیمت دریافت کنند، وام‌های خود را بازپرداخت نکنند و سود کلان به‌دست آوردند.

این مشکلات تنها به همین شرکت‌ها خلاصه نمی‌شوند و تمامی عرصه‌ی خصوصی سازی را در بر می‌گیرند. زیرا لازمه‌ی شروع هر کاری، به وجود آوردن بستر مناسب آن کار است، ولی در بحث خصوصی سازی، ما شاهد شتاب زدگی در این زمینه هستیم نه شاهد ساختار مناسب آن. بنابراین، باید در سیاستگذاری‌ها، ابتدا بر تقویت بخش خصوصی، از طریق رفع مشکلات و موانع ساختاری تمرکز کردو سپس اقدام به واگذاری بنگاه‌های دولتی به این بخش کرد.

همچنین بخش خصوصی برای حضور در اقتصاد به ثبات، امنیت و قابلیت پیش بینی پذیری برای انجام سرمایه گذاری نیازمند است. وجود نوسانات زیاد در شاخص‌های اقتصاد کلان نظیر تورم‌های فزاینده، نوسانات نرخ ارز، تغییر قوانین و مقررات و سایر موارد باعث می‌شود که بخش خصوصی نتواند از حداقل اطمینان برای پذیرش مسئولیت در عرصه اقتصاد برخوردار شود.

در اخر باید گفت که نحوه‌ی غلط اجرای سیاست‌های خصوصی سازی در کشور باعث شده است که ما، هم در زمینه‌ی واگذاری‌ها شکست بخوریم و هم به جای خصوصی سازی، با شبه دولتی شدن اقتصاد رو به رو شویم. بدون تردید اقتصاد شبه دولتی بسیار زیان بارتراز اقتصاد دولتی است. زیرا این ویژگی را دارد که نه زیر بار قواعد بازار آزاد برود و نه زیر بار قوانین و مقررات بخش دولتی.

نشریه ایران ۱۴۰۴، دانشگاه تهران، شماره دوم