ضرابخانه ۱۴ | پرونده اصلاح نظام بانکداری

فتحعلی: نظارت، حلقه مفقوده سیستم بانکی/ نظارت ثانی چطور مشکلات بانکداری را حل می‌کند؟

پوریا فتحعلی، پژوهشگر حوزه بانک: ایده‌ای که در خیلی از کشورهای دنیا در بحث افزایش اراده نظارتی به کار برده شده، نظارت دوگانه در شبکه بانکی است. یعنی علاوه بر بانک مرکزی یک نهاد ثانی هم شکل می‌دهند برای اینکه در شبکه بانکی نظارت مستقل کنند

کد خبر: ۸۸۱۰۵۵

دوشنبه - ۲۱ مهر ۱۳۹۹ / October 12, 2020

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو- محمدحسین جهانگیری؛ بانکداری در کشور همیشه از جهات مختلفی حائز اهمیت بوده است بالاخص در این چند ساله که تاثیر بسزایی در بالا رفتن تورم و کوچک کردن سفره مردم داشته است. در طی این چندسال و رخ دادن وقایعی مثل اختلاس بانک سرمایه و خرید و فروش ارز توسط بانک‌ها و هم چنین دست داشتن بانک‌های تجاری در بالا رفتن قیمت مسکن این ذهنیت را در چند سال اخیر برای بسیاری از کارشناسان به وجود آورد که نظارت بر بانک‌ها آن گونه که شایسته است صورت نمیگیرد و خیلی از این تخلفات و مشکلات ماحصل نظارت ضعیف و بد ناظرین است.
در همین مورد به گفتگو پرداختیم با پوریا فتحعلی پژوهشگر حوزه بانک:

به نظر شما اولویت اصلی کشور در حوزه نظام بانکی چیست؟
ببینید به نظرم مسئله نظارت بانکی موضوع مهم و مغفول حال حاضر بانکداری کشور است. در مسئله بانکی خیلی حرف‌ها زده می‌شود، اما خلا صحبت از نظارت به صورت کارشناسی به شدت احساس می‌شود. راجع بحث‌های سیاست‌گذاری پولی، هدایت اعتبار و ... صحبت می‌شود؛ منتها کمتر کسی است که به مقوله نظارت خیلی جدی بپردازد و بخواهد به عنوان یک مسئله محوری طرحش کند. در حالی که این مشکل جز مسائل اصلی ما در بانکداری است. ما از اوایل دهه هشتاد که بحث بانکداری خصوصی را شروع می‌کنیم و به بخش خصوصی قدرت خلق پول می‌دهیم مساله نظارت برایمان اهمیت دوچندان پیدا می‌کند.
ما قدرت خلق پول را به بخش خصوصی دادیم، درواقع رانتی را به بخش خصوصی دادیم، در حالی که آنطور که باید به بحث‌های نظارتی توجهی نکردیم. یعنی گفتیم آقا شما کارخانه چاپ پول داری، منتها ما خیلی کاری به کار این کارخانه چاپ پولت نداریم، هر طور که می‌خواهید کار کنید، بعدش حالا اگر کم آوردی بهت قرض می‌دهیم و دیدیم که چه اتفاقانی رخ داد. ایران‌مال مثلاً یک مصداقش هست که از جیب مردم رفتند برای خودشان بزرگترین بازار ایران را ساختند و در نهایت منجر به تورم شد، مصداق‌های این سو استفاده از خلق پول خیلی زیاد است که من قصد ندارم فعلا وارد مصادیق شوم.

فلسفه اعطای قدرت خلق پول به بانک‌های تجاری چه بود؟
علتش این بود که گفتیم اگر خلق پول دست بانک مرکزی باشد بانک مرکزی هم دولتی است و بیشتر از اینکه منطق اقتصادی داشته باشد و تصمیم بگیرد که مثلا فلان پروژه سودده است یا فلان پروژه ارزش اقتصادی دارد از منطق‌های سیاسی تبعیت می‌کند. مثلاً می‌گوید نماینده‌های فلان شهر فشار می‌آورد که مثلاً یک وام بدهید که راه آهن یک شهر دورافتاده را بسازیم در حقیقت در این سازوکار تخصیص منابع قرار نیست خلق پول به بهترین پروژه‌های اقتصاد برسد بلکه این رانت و روابط پشت پرده سیاسیون است که تعیین کننده جریان پول در کشور است. به همین دلیل گفتیم پول را بدهیم دست بخش خصوصی که خود این بخش دقیقاً دو دو تا چهار تا کند. بگوید این پروژه A، پروژه سوددهی هست و پروژه B پروژه سوددهی نیست و من، چون برایم سودآوری مهم هست و نمی‌خواهم زیان کنم می‌روم بهترین پروژه‌های اقتصادی را پیدا می‌کنم؛ و کلیت اقتصاد هم از این سرمایه‌گذاری سود خواهد برد و کشور توسعه خواهد یافت.
با این منطق می‌توان گفت بخش خصوصی منابع را بهتر تخصیص خواهد داد. منتهای مراتب عملاً اعطای اختیار تخصیص و خلق منابع پولی به بانک‌های خصوصی به دلیل ضعف نظارت مقتدرانه بانک مرکزی و عدم برخورد با بانک‌هایی که مطابق منطق اقتصادی عمل نمی‌کردند موجب شد بانکداری خصوصی در ایران عملا از کارایی خود خارج شود و نتواند منابع پولی کشور را به صورت بهینه تخصیص دهد. عملاً شاهد هستیم بانک‌های خصوصی نسبت به سود و زیان علی السویه هستند، یعنی الان بانک خصوصی داریم با بیشترین زیان و عین خیالش نیست. مثلا تعداد بسیار بالایی بانک با زیان انباشته و با سرمایه منفی وجود دارد که زیان کردند و خیلی قرص و محکم ایستاده‌اند و آب از آب تکان نخورده است و بانک مرکزی هم سال‌ها صرفا تماشاگر این واقعیت تلخ بوده است.
خب این موضوع نشان می‌دهد فکری که اول داشتیم در مورد اینکه سود و زیان این سیستم بانکی می‌رود به سمت بهترین تخصیص منابع اشتباه بوده و باید گفت که این منطق بدون نظارت بانکی مقتدرانه و مستقلانه کار نخواهد کرد.

به نظر شما بحث نظارت بانکی از کجا باید شروع بشود؟
اگر یک بانکی زیان کند، به موجب زیانش از بازار حذف نمی‌شود. در حقیقت به نظرم بحث نظارت بانکی از اینجا شروع می‌شود. شما یک بقالی بزنید، اگر یک روزی زیان کردید، باید به فکر جبران آن باشید و بالاخره اگر زیاد زیان کنید، در بازار حذف می‌شوید و بقالی‌تان را باید تعطیل کنید. در هر رشته فعالیتی این قاعده برقرار است.
در عمده فعالیت‌های اقتصادی اگر فعالیت شما وارد زیان بشود؛ دیگر نمی‌توانید ادامه بدهید، باید بروید بیرون؛ منتها بانک اینجوری نیست. بانک زیان‌های عجیب و غریب می‌کند، منتها به فعالیتش هم ادامه می‌دهد. سالهاست زیان داده و باز ادامه می‌دهد. چرا؟! چون این زیانش را عمدتاً می‌رود از جیب بانک مرکزی برمی‌دارد. چرا بانک مرکزی بهش پرداخت میکند؟! چون با یک پدیده مواجه هستیم به نام Too big to fail یعنی انقدر من بزرگم که کسی جرئت برخورد با من را ندارد. یعنی اگر کسی بخواهد با من برخورد کند، میلیون‌ها سپرده‌گذار دچار مشکل می‌شوند. همین پدیده‌ای که خیلی کوچکش در بحث مؤسسات اعتباری به وجود آمد که مردم بیرون ریختند و تجمع کردند، همین پدیده در ابعاد بزرگتر محتمل است در مسئله بانک‌ها به وجود آید
پس ما در بحث بانک با یک موضوع کلان و بسیار بزرگی مواجهیم که بانک زیان می‌کند و کسی حاضر نیست با آن مقابله کند و برود بخاطر زیانش او را ورشکست کند و همه کمکش می‌کنند و می‌گویند این وام را بیا از بانک مرکزی بگیر، این قرض را بگیر و این پول را بگیر تا مردم کف خیابان نیایند.

نقش نظارت بانکی در این مسئله کلان کجاست؟
موضوع نظارت بانکی از اینجا پیش می‌آید که ما نمی‌خواهیم در شبکه بانکی‌مان زیان تولید بشود. من دسته‌بندی اگر بخواهم بکنم مسائل نظارت بانکی را، به نظرم دو دسته مسئله وجود دارد. ما یک سری قواعدی می‌خواهیم که جلوگیری کنیم از ایجاد زیان، در واقع آئین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های می‌خواهیم زیان در شبکه بانکی تولید نشود یا اگر تولید شده به سرعت حل و فصل شود و موجب اضافه برداشت از بانک مرکزی نگردد؛ و یک مکانیزم‌هایی می‌خواهیم از لحاظ اراده برخورد، یعنی اراده برخورد با بانک‌های بد در ناظر بانکی ایجاد شود. خب پس ما دو دسته مسائل داریم. مسائلی که مربوط به قواعد نظارتی است و مسائلی که مربوط به اراده نظارتی است. حالا در بحث قواعد، ما یک سری ضابطه داریم، قواعد داریم. همچنین در موضوع ایجاد اراده برخورد یک سری ساز و کار‌های تولید اراده داریم که ضمانت اجرای اعمال قواعد بشود. در مورد قواعد جلوگیری از ایجاد زیان به نظر می‌رسد این قواعد را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد قواعدی که موجب جلوگیری از ایجاد زیان هست، اصلاً یک کاری می‌کنند زیان شکل نگیرد، در حقیقت این قواعد باعث می‌شوند که به سمت زیان حرکت نکنیم و دسته دوم قواعدی است که اگر زیان ایجاد شد به سرعت به سمت حل و فصل آن برویم. در حقیقت در وهله اول یک کاری می‌کنیم زیان تولید نشود و دوم اینکه اگر زیان تولید شد، بتوانیم حل و فصلش کنیم.
توی بحث ساز و کار‌های تولید اراده نظارتی نیز به نظرم دو دسته سیاست کلی باید مد نظر قرار گیرد؛ یکی اینکه مقام ناظر باید نظارت کند بر اعمال قواعد دوم اینکه نظارت عمومی داشته باشیم. این می‌شود نقشه کلان ما در بحث نظارت.

فرمودید بانک مرکزی اختیار را سپرد به بانک‌های خصوصی به دلایلی و بعدش درواقع ساز و کاری برای نظارت بر این خلق پولی که می‌توانند انجام بدهند تعریف نکرد، یعنی صرفاً صفر تا صد یک چیزی را واگذار کرد یا نه با شرایط و شروطی این را واگذار کرد؟
من این برهه تاریخی را مطالعه نکردم که دقیقاً چه اتفاقی افتاده، منتها شواهدی که ما داریم این هست که ما هنوز هم در سال ۹۹ خیلی از موضوعات نظارتی را خیلی خوب درک نمی‌کنیم و منطقاَ به طریق اولی یعنی اینکه اوایل دهه هشتاد هم نمی‌فهمیدیم نظارت بانکی چه لوازمی دارد. منتها بخواهم دقیق بگویم، واقعاً نمی‌دانم دقیقاً سال هشتاد با چه فکر و چه تصوری بانک مرکزی این اتفاق را رقم زد و آن موقع که ما رفتیم سمت بانک خصوصی آیا انقدر می‌دانستند که این موضوع، موضوع حیاتی است یا نه نمی‌دانستند موضوع حیاتی است. فکر می‌کردند یک موضوع فرعی هست؟! من این را دقیق برآوردی ندارم. تنها چیزی که می‌دانم این است امروزی که ما با هم هستیم، مشکل نظارت بانکی جدی است و به نظرم به طریق اولی آن موقع هم جدی بوده است.

قوانین پولی بانکی را چطور ارزیابی میکنید؟
من اول قواعد را بگویم خدمتتان، ببینید ما در بحث قواعد دو دسته مسئله داریم، مسائلی که درواقع به موجب ضعف نگارش قواعدمان هست؛ یعنی قانون بد نوشته شده و دسته دوم مسائلی که بموجب عدم اجرای صحیح قانون ایجاد شده است. مشخصاً هم بخواهم بگویم منظورم از قواعد بد چی هست می‌توانم به بخشنامه‌ی کفایت سرمایه که اخیراً توسط بانک مرکزی اصلاح شد اشاره کنم. آن بخش‌نامه دچار مشکل است. درواقع خیلی سهل‌گیرانه با بانک‌هایی که سرمایه‌شان منفی است برخورد می‌شود در این بخشنامه ذکر شده که بانک‌هایی که کفایت سرمایه‌شان کم است یا از حد مشخص شده پایین‌تر است ۵ سال فرصت دارند تا تراز کفایت سرمایه‌شان را بهبود ببخشند و این تصمیم بسیار سهل‌گیرانه گرفته شده یا به عنوان مثال دیگری از ضعف نگارش قواعد می‌توان به بخش‌نامه اعطای تسهیلات کلان، که در سال ۹۲ ابلاغ شد اشاره کرد. یکی از بیشترین مشکلات ما در بحث معوقات بانکی مربوط به تسهیلات کلان هست. طبق بخشنامه تسهیلات کلان قبل از سال ۹۲ بانک‌ها پنج برابر سرمایه پایه‎‌شان می‌توانستند وام و تسهیلات کلان بدهند، الان تبدیل شده به هشت برابر سرمایه پایه‌شان خب این یعنی اینکه ما بانک‌ها را آزادتر گذاشتیم و موجب تولید بیشتر زیان در شبکه بانکی شدیم. ما می‌دانیم بیشتر وام‌های کلان برنمی‌گردد، با این حال این بخشنامه انگار گفته است که آقای بانک برو کار‌های پرخطر انجام بده، کار‌های پرریسک‌تر انجام بده.

پس می‌شود گفت ما قوانین خوبی برای بانکداری نداریم؟
مجموعه قواعد مفصلی ما می‌توانیم نام ببریم که قواعد بد نوشته شده و یک قواعد دیگری را هم می‌بینیم که قاعده بدی نیست، یک چیزی است؛ ولی می‌بینیم اجرا نشده، به طور مثال بحث ماده پنج قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهار گفته شده در مجمع بانک‌ها هیچ سهامداری در هیچ کجا نمی‌تواند بیش از ده درصد و نهایتاً سی و سه درصد با شرایطی آنهم با اجازه بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار سهامدار باشد. چرا؟! می‌خواست بانک در اختیار یک فرد خاص قرار نگیرد، می‌خواست بالاخره چند نفر دور هم بنشینند تصمیم بگیرند و یکی به تنهایی ادعای مالکیت بر بانک نکند و به هرکس که دوست داشت تسهیلات بدهد یا صرف امورات خاصی بکنند، به خودش وام بدهد یا وام به اشخاص خودش و شرکت‌های خودش بدهد، به رفیق‌های خودش بدهد. این قانون درست نوشته شده، این قانون بوده؛ منتها عملاً می‌بینیم که در عمل اجرا نشده.
الان مثلاً می‌توانم هفت هشت تا بانک را اسم ببرم که این هفت هشت تا بانک هیچکدام این قانون را رعایت نکردند.

مسئله اصلی ما در عدم نظارت بانک مرکزی دقیقا چیست؟ درحقیقت مشکل اصلی کجاست؟
مسئله یک یا همان مسئله اول این هست که مقام ناظر بانکی، استقلال کافی از اشخاص تحت نظارت و دولت، ندارد. اشخاص تحت نظارت یعنی بانک‌ها، خب یکسری از بانک‌ها دولتی هستند، خب بانک‌های دولتی هم درواقع از آن سمت خودشان می‌روند وصل می‌شوند به دولت و بانک مرکزی هم تحت کنترل دولت است. ما باید یک سیستمی داشته باشیم اشخاص ناظر، چه از بانک‌های دولتی چه بانک‌های خصوصی، مستقل باشند. یکی از مسائل مهمی که موجب کاهش اراده نظارتی می‌شود مساله چرخش مدیران بانکی بین بخش خصوصی و بانک مرکزی است مصادیق مختلفی از پدیده درب‌های گردان در بانک مرکزی می‌بینیم. فرض بفرمایید یک فردی بوده در بانک مرکزی بوده بعدش رفته در شبکه بانکی این باعث می‌شود یک مقداری در موضوعات سیاست‌گذاری و نظارتی؛ اراده نظارتی و اراده سیاست‌گذاری بانک مرکزی را کاهش یابد. یا برعکس فردی در شبکه بانکی بوده است و بعد رفته است در بانک مرکزی در مقام نظارتی نشسته. طبیعی است وجود روابط بین ناظرین و اشخاص تحت نظارت می‌تواند موجب تضعیف نظارت بانکی شود
برای بهبود این بخش باید قوانینی در نظر گرفته بشود مثلاً اگر در بانک مرکزی باشید تا سه سال بعد نمی‌توانید در شبکه بانکی کار کنید، که در واقع این روابط غیر رسمی بسوزد و دیگر قابل استفاده نباشد.
یکی دیگر از راهکار‌های ارتقا نظارت بانکی که در خیلی از کشور‌های دیگر نیز پیگیری شده است ساختار نظارت دوگانه بر شبکه بانکی است. یعنی علاوه بر بانک مرکزی یک نهاد ثانی هم شکل می‌دهند برای اینکه بر شبکه بانکی نظارت مستقل کنند و اتفاقاً آخرین مقالات علمی که کار شده در موضوع ساختار‌های نظارتی گفته در کشور‌هایی که Risk of capture (خطر تصرف) نهاد‌های نظارتی‌شان بیشتر است ساختار‌های نظارت دوگانه بهتر کار میکنند. وقتی می‌رویم رجوع می‌کنیم به خیلی از کشورها، می‌بینیم این‌ها ساختار دوناظری دارند. مثلاً فرض بفرمایید امریکا، چین، ژاپن، آلمان که بزرگ هستند در دنیا ساختار‌های دوناظری دارند.

این ناظر ثانی چه شخصی است؟
متفاوت هست، بسیاری از کشور‌ها وزارت اقتصادشان یا وزارت دارایی‌شان است. فرض بفرمایید در امریکا دو تا نهاد ناظر وجود دارد، هم صندوق سپرده‌ها به عنوان کسی که ذی نفع ثبات نظام بانکی است به این معنا که وقتی بانک ورشکست شد این نهاد باید جواب‌گو باشد و پولش را بدهد. یا مثلاً بعضی از جا‌ها نهاد‌های ترکیبی گذاشتند، چند تا وزارتخانه آمدند بغل هم نشستند، مثلاً آلمان این شکلی هست، دو نفر از این وزارت‌خانه، سه نفر از این وزارت خانه آمدند نشستند کنار هم و ناظر دوم را درست کردند.
در کل همانگونه که در ابتدا خدمتتان گفتم نظارت بانکی یک امر مغفول مانده است و کمتر کسی به آن میپردازد، اما مشکل اصلی بانک در کشور همین نظارت است و تا زمانی که نظارت بانکی درست نشود هیچکدام از اهداف اصلاح بانک صورت نخواهد گرفت.