یادداشت| حجت ورمزیاری

واگذاری بی‌ضابطه در طرح مجلس / «جهش تولید مسکن» به عکس خودش تبدیل می‌شود؟

عضو هیئت علمی دانشگاه تهران درباره طرح جهش تولید مسکن نوشت: اخيرا طرحي با عنوان «جهش توليد و تأمين مسكن» در مجلس مطرح گرديده است كه علاوه بر تشديد تبعات منفي طرح‌ها و برنامه‌هاي سابق، به واگذاري بدون ضابطه اراضي كشاورزي و منابع طبيعي منجر خواهد شد.

کد خبر: ۸۸۲۹۹۰

چهارشنبه - ۲۳ مهر ۱۳۹۹ / October 14, 2020

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، حجت ورمزیاری؛ با وجود تصميمات غير‌كارشناسي در امر واگذاري اراضي در گذشته و نتايج اسفبار آن در ابعاد مختلف اقتصادي، اجتماعي و زيست‌محيطي براي كشور، متأسفانه اخيرا طرحي با عنوان «جهش توليد و تأمين مسكن» در مجلس شوراي اسلامي مطرح گرديده است كه علاوه بر تشديد تبعات منفي طرح‌ها و برنامه‌هاي سابق، به طور ويژه در مواد (9) تا (12) به واگذاري بدون ضابطه اراضي كشاورزي و منابع طبيعي منجر خواهد شد و از طرفي به بهبود وضعيت تأمين مسكن اقشار ضعيف و كم‌برخوردار جامعه نخواهد انجاميد. اين در حالي است كه در دهه‌هاي اخير تجربه چنين واگذاري‌هايي از اراضي ملي در شهر‌ها، روستا‌ها و حومه آنها و همچنين ايجاد شهرك‌هاي جديد، بر خلاف سياست‌هاي كلي نظام و اصول آمايش سرزمين، وجود داشته و طرح مذكور در پي دست‏اندازی بيشتر در باقيمانده اراضي به‌منظور توليد و عرضه مسكن است. بيم آن مي‌رود كه در صورت تصويب «طرح جهش توليد و تأمين مسكن»، بسياري از عرصه‌هاي طبيعي و داراي قابليت كشاورزي، از جمله اراضي كشاورزي حاصلخيز (درجه 1 و 2)، جنگل‌های طبیعی و دست‌کاشت، بيشه‌هاي طبيعي، نهالستان‌ها، چمن‌زارها و سطوح علوفه‌چینی مراتع، پارك‌ها و ذخيره‌گاه‌هاي جنگلي و مرتعي، عرصه‌ها و ايستگاه‌هاي ذخاير ژنتيكي، مراکز و مؤسسات آموزشی و پژوهشی کشاورزی و منابع طبیعی، ايستگاه‌هاي توليد بذر، حوضه‌هاي آبخيز زوجي، محدوده ايستگاه‌هاي پايش و اندازه‌گيري آبخيزداري، بستر و حریم رودخانه‌ها و انهار، چراگاه‏ها و راه‌هاي مسير كوچ ايل‏نشين‌ها و حريم مربوط به آنها و حتي مناطق چهارگانه محيط‏زيستي، مورد بهره‌برداري در راستاي توليد مسكن قرار گيرند كه همانطور كه پيشتر اشاره شد، نه تنها كمكي به اصلاح تأمين مسكن عدالت‌محور نداشته، بلكه تجاوزي آشكار به ثروت‌هاي طبيعي و منافع بين نسلي جامعه است.

تشديد رشد بي‌قاعده شهر‌ها بدون رعايت ضوابط آمايش سرزمين
بر اساس ماده (9) طرح جهش توليد و تأمين مسكن، «سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري کشور مکلف است اراضی ملی واقع در محدوده و حریم شهرها و همچنین اراضی مصوب وزارت راه و شهرسازی برای طرح‌هاي شهرک‌سازی در خارج از حریم شهرها را حداكثر ظرف مدت 2 ماه تحویل وزارت راه و شهرسازی نماید». بي‏قاعدگي و بي‏نظمي در توسعه شهرهاي ايران يا توسعه اسپرال شهری، طي ساليان گذشته به شدت سبب تغییر کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی درجه یک شده است. سياست مدنظر در ماده (9) طرح پیشنهادی مبني بر واگذاري بي‌قيد‌و‌شرط اراضي ملي واقع در محدوده و حريم شهر‌ها توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري کشور در راستاي تشديد رشد بي‏قاعده شهرها و تجاوز آنها به اراضي ملي ارزيابي مي‏شود. در اين خصوص نكات زير مطرح است:
1. همه شهرهاي كشور رشد جمعيتي مثبت ندارند. لذا بايد مرجع صاحب صلاحيتي براي تشخيص موارد ضروري تعيين شود.
2. عقلانيت و ملاحظات محيط‏زيستي و حتي ملاحظات اقتصادي (به دلیل اینکه گسترش مسكن در ناحيه‏هاي منفصل شهري سبب ایجاد بار مالي برای دولت خواهد شد) ايجاب مي‏كند كه براي تأمين مسكن، حداكثر تأكيد بايد بر استفاده از بافت‏هاي موجود شهري و رشد عمودي (تا حد امكان) باشد. ضمن اینکه این ماده و تبصره آن، زمینه را برای مشروعیت بخشی به ساخت و سازهای غیرمجاز و ارائه خدمات عمومي به آنها فراهم می کند.
3. لازم است براي نوع اراضي قابل واگذاري براي ساخت مسكن معيارهايي تعيين شود و بيشه‏زارها، جنگل‏ها و مناطق چهارگانه و نيز اراضي مستعد براي كشاورزي اقتصادي از شمول این طرح مستثني شوند و صرفا اراضي موات غيرمستعد، واگذار شوند. از طرفي در اين طرح هیچ الزامی برای هدایت شهرک‌ها در اراضی غیرکشاورزی و لم يزرع پیش‌بینی نشده است و این امر می‌تواند به شدت سبب تغییر کاربری اراضی مرغوب شود. اصول آمايش سرزمين ايجاب مي‏كند هر فعاليتي در اراضي مستعد خود جانمايي شود. شايان ذكر است كه افزایش بلایای طبیعی، به‏خصوص سیلاب‏ها و خسارات شدید مالی و جانی آنها به‏ويژه در سال‏هاي اخير به ما آموخته است که دست‏اندازی در طبیعت بدون رعایت ملاحظات مربوطه، پیامدهای مخرب فراوان در کوتاه‏مدت و بلندمدت به دنبال خواهد داشت. تجربه نشان داده است مبسوط‏اليد گذاشتن وزارت راه و شهرسازي در جانمايي شهرها و شهرك‏ها منجر به نابودي اراضي كشاورزي شده است كه براي تشكيل يك سانتيمتر خاك آن صدها سال زمان لازم است.
4. مشخص نيست منظور از عبارت «اراضی مصوب وزارت راه و شهرسازی» به منظور اجراي طرح‌هاي شهرک‌سازی در خارج از حریم شهرها، چه نوع زمين‏هايي است و آيا اراضي كشاورزي تحت مالكيت اشخاص را نيز شامل مي‌شود و اگر پاسخ مثبت است، پس بار مالي ناشي از توافق مالی با مالک جهت خرید زمین‏ها، چگونه تأمين خواهد شد و چه تبعاتي براي تغيير كاربري اراضي كشاورزي و حتي زمين‌خواري به دنبال خواهد داشت؟
5. همچنین به صورت مطلق مکلف نمودن سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور به واگذاری اراضی ملی واقع در محدوده و حریم شهرها به وزارت راه و شهرسازی در ماده (۹) کار درستی نیست؛ چرا که نه ارزیابی دقیقی از مساحت این اراضی در اختیار می باشد و نه اینکه قرار است در تمامی این اراضي مسکن ساخته شود. قاعدتاً اراضی ملی موضوع این ماده باید محدود شود به اراضي ملی که توسط مراجع ذیصلاح (مثل شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) در چارچوب طرح جامع شهر به محدوده شهرها اضافه می‌شود یا در محدوده شهرهای جدید قرار می‌گیرد.

واگذاري رايگان اراضي دولتي به وزارت راه و شهر‌سازي
بر اساس ماده (10) اين طرح، «كلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات و دستگاه‌های دولتی و همچنین شرکت‌هایی که صد در صد (۱۰۰%) سرمایه و سهام آنها متعلق به دولت می‌باشد، مکلفند نسبت به واگذاری و تحویل رایگان اراضی در اختیار خود که در چارچوب مکان یابی موضوع ماده (۶) قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 25/2/1387 قرار می‌گیرند (به استثناء مناطق چهارگانه تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست)، ظرف دو ماه از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين قانون بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند. ادارات ثبت اسناد و املاک مکلفند پس از اعلام وزارتخانه یادشده ظرف یک ماه نسبت به تفکیک و ثبت انتقال ملک در دفتر املاک و صدور سند مالکیت به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند». در اين خصوص موارد زير مطرح مي‌باشد:
1. وزارت‌خانه‌هاي جهاد کشاورزی، علوم، تحقيقات و فن‌آوري و آموزش و پرورش، اراضی کشاورزی را با هدف آموزشی و پژوهشی و همچنين ايستگاه‌هاي ذخایر ژنتیکی در اختیار دارند و واگذاری این اراضی به وزارت راه و شهرسازی برای ساخت مسکن، این دستگاه‏ها را در اجرای وظایف خود دچار چالش‏های جدی خواهد کرد.
2. تبصره «1» اين ماده اشعار داشته است: «چنانچه دستگاه‌هاي موضوع اين ماده ظرف دو ماه از درخواست وزارت راه و شهرسازي نسبت به واگذاري و تحويل زمين و تسليم اسناد و مدارک آن اقدام ننمايند، ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند به درخواست وزارت راه و شهرسازي، ظرف يک ماه به ترتيب يادشده اقدام و سند مالکيت جديد را به نام دولت با نمايندگي وزارت راه و شهرسازي صادر نمايند». با توجه به اینکه در موضوع واگذاری و انتقال مالکیت اراضی همواره موارد اختلافی و تعارضات مختلف قانونی مطرح می‌شود، لازم است یک مرجع رسیدگی به این اختلافات معرفی شده و رأی نهایی توسط این مرجع صادر شود. در غیر این صورت در نظر نگرفتن فرصت کافی و مرجع حل اختلاف جهت ارائه دلائل و صدور سند به نام وزارت مسکن و شهرسازی به طور یک‌طرفه غیر‌منطقی است.
3. در اقدامي بسيار عجيب تبصره «2» اين ماده به اراضي كه به منظور تأمين منابع صندوق‏هاي حمايت از كشاورزي فروخته مي‏شوند نيز تعدي كرده است. اين تبصره اشعار داشته است: «زمين‌هاي متعلق به وزارت جهادکشاورزي واقع در محدوده و حريم شهرها که بر اساس ماده (۱۲) قانون تشکيل وزارت جهادکشاورزي مصوب 10/10/1379 و قوانين بودجه سنواتي با تصويب هيئت وزيران امکان فروش آنها ميسر مي‌گردد، لازم است قبل از ارجاع موضوع به هيأت وزيران، به تأييد وزارت راه و شهرسازي مبني بر عدم شمول برنامه واگذاري اراضي جهت احداث و توليد مسکن برسد». شايان ذكر است كه اراضی ماده (12) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مربوط به تامین منابع مورد نیاز برای حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و تشکیل صندوق‏های‌حمایت از توسعه بخش کشاورزی با مشارکت تولیدکنندگان است.

ناديده گرفتن حفظ کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی در توسعه شهر‌ها
بنا بر مفاد ماده (11) طرح جهش توليد و تأمين مسكن، «سازمان ملي زمين و مسكن مكلف است زمين‌هاي مستعد توسعه شهري با اولويت شهرهاي در حال تهيه طرح جامع شهري شناسايي و مقدمات الحاق آنها به شهرها را فراهم نمايد». در اين ماده نيز هانند ماده (9) هيچ ضوابطي براي تشخيص اراضي مستعد توسعه شهري از نظر حفاظت از اراضي كشاورزي و منابع طبيعي درجه يك پيش‏بيني نشده است. ضمن اينكه رويكرد غلط رشد بي‏قاعده شهرها را ملاك قرار داده است. در حالي كه توسعه شهري بايستي با لحاظ اصول و ضوابط آمایش سرزمین در خصوص حفظ کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی صورت گيرد.

دست‌اندازي به اراضي روستايي
ماده (12) اين طرح اشعار داشته است: «سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري کشور مکلف است اراضي واقع در محدوده طرح هادي روستاها را حسب درخواست بنياد مسکن انقلاب اسلامي و متناسب با نيازسنجي طرح جامع مسکن به منظور توسعه و هدايت ساخت و ساز در روستاها به صورت رايگان در اختيار اين بنياد قرار دهد و اسناد مالکيت آنها را به نام بنياد مسکن انقلاب اسلامي منتقل نمايد».
1- آمارها حاكي از رشد منفي جمعيت روستايي كشور حداقل تا افق 1420 است و نیاز دائمی و بالایی برای ساخت مسکن جدید وجود نخواهد داشت؛ مگر در روستاهای مركزي و مجاور کلان‏شهرها و شهرهای بزرگ یا تقاضاهای مربوط به خانه دوم. لذا صادر کردن قاعده عام برای واگذاری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی در 38 هزار روستاهای کشور به بنیاد مسکن برای تفکیک و افراز، با مصالح ملی و از جمله اسناد بالادستی به‏خصوص سیاست‏های کلی نظام جمهوری اسلامی همخوانی ندارد.
2- این ماده پیشنهادی، مغایر با تبصره (3) ماده (4) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17/9/1366 مجلس شورای ‌اسلامی است. در این تبصره قانونگذار به صورت حکیمانه، واگذاری اراضی دولتی به بنیاد مسکن را منوط به نداشتن کاربری کشاورزی کرده است. تبصره مذکور بدین شرح است: «‌هیأت‌های هفت‏نفره واگذاری زمین و سازمان جنگل‌ها و مراتع مکلفند زمین‌های دولتی مناسب را جهت واگذاری و اجرای طرح‌های‌مسکن روستایی پس از اعلام نیاز بنیاد مسکن به شرط نداشتن کاربری کشاورزی در اختیار بنیاد مسکن قرار دهند».
3- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بخشی از بودجه خود را از محل در اختیار گرفتن زمین رایگان و تفکیک و افراز و فروش آن به متقاضیان تأمین می‏کند و لذا نمی‏تواند به‏تنهایی مرجعی برای تشخیص و اعلام تقاضا برای مسکن جدید باشد. به بيان ديگر، مجري و ناظر نمي‏تواند يكسان باشد و در غير اين صورت موضوع تضاد منافع پديدار خواهد شد.
4- تعریف شرایط برخورداری از مسکن در بافت جدید و استقرار سازوکار محلی و مستقلی که واقعا متقاضیان واجد شرایط را تشخیص دهد، یکی از پیش‏شرط‏های اساسی موفقیت سیاستگذاری در این حوزه است. در واقع اين سوال مطرح است كه چه تضمینی وجود دارد که اراضی واگذارشده، به‏خصوص در راستاي اصل سی‏ویکم قانون اساسي به بومیان روستا به‏خصوص اقشار فقیر و متوسط واگذار شود؛ نه شهرنشینان متمول. تشكيل كميته محلي در سطح روستاهاي هدف، مركب از دهيار، رئيس شوراي اسلامي روستا، روحاني، معتمد محل و فرمانده پايگاه مقاومت بسيج، رئيس خانه بهداشت و رئيس مركز خدمات جهاد كشاورزي دهستان مي‏تواند ضمن كاهش امكان بروز رانت و قائم به فرد شدن تصميمات، تعارض منافع را از بين برده و سبب تخصيص منازل جديد به خانوارهاي هدف شود. همچنين بايد سازوکار نظارتی بر عملکرد بنیاد مسکن در اين خصوص كه ابعاد ملي دارد انديشيده شده و ضمانت اجرایی در فروش اراضی یا واحدهای مسکونی به قیمت تمام‏شده پیش‏بینی شود.

مغايرت طرح با سیاست‏های کلی نظام
اساساً هدف از واگذاری اراضي ملّي، استمرار استفاده از عرصه برای اجرای طرح‌های مختلف بوده و با توجه به محدودیت منابع طبیعی، با تجویز و تصویب اینگونه پیش نویس ها در زمینه مسکن، و معدن، و رودخانه و صنعت و.. و انتقال مالکیّت یکپارچه به دستگاه های مختلف و اشخاص و خروج مالکیّت عرصه از منابع ملی، نمی‌توان بر این اموال کنترل و مدیریّت اعمال کرد و واگذاری و اختیار جزیره ای بخشیدن (تا سطح دهداری!) برای این اراضی موجب افزایش تقاضای کاذب و بورس بازی زمین، خروج عرصه از چرخه تولید و تغییرکاربری آن خواهد شد. مدیریت صحیح و اعمال وظایف حاکمیتی و بهره برداری اصولی و بهینه از انفال مستلزم آن است که مالکیت منابع ملی در یک دستگاه پاسخگو بر این منابع به رسمیت شناخته شده تا تحت برنامه‌ریزی دقیق قرار گرفته و از این طریق امنیت سرمایه‌گذاری حاصل گردد. به بیان دیگر، چند پارچه کردن مدیریت نه تنها موجب تزلزل در انجام وظیفه حفاظت و نیز دغدغه برای سرمایه‌گذاری می شود ، بلکه از نظر اجرایی نیز روز به‌ روز کار رسیدگی و نظارت را دشوارتر می نماید
متأسّفانه موضوع مشابهی در تاریخ (1389/1/30) ذیل بند 2 قانون الحاق موادی به قانون عرضه و تولید مسکن (آن هم در حوزه اراضی شهری) به تصویب مجلس محترم رسید وابلاغ شد که منجر به تشدید زمین‌خواری و تجرّی بیشتر متجاوزین به عرصه‌های منابع ملی و جنگل و اراضی کشاورزی شد و در صورت تصویب این پیش نویس بطور قطع وضع بدتر هم میشود. با تصويب قانون تسهيل تنظيم اسناد در دفاتر اسناد رسمي مصوب 1385 و نتيجتاً عدم استعلام آن دفاتر از سازمان‌هاي مسكن و شهرسازي و منابع طبیعی در استان‌ها در مورد وضعيت اراضي، عملاً‌تجاوز به اراضي موات و ملي وزمين‌خواري برخلاف عنوان قانون تسهيل گرديد.
این در حالی است که همان‏طور که در جدول (۱) مشخص است، سیاست‏های کلی نظام در دوره چشم‌انداز، بر «پایدارسازی فرایند توسعه با تکیه بر حفاظت از محیط زیست و بهره‌برداری بهینه از منابع»، سیاست‏های کلی در حوزه منابع طبیعی بر «ایجاد عزم ملی بر احیای منابع طبیعی تجدیدشونده و توسعه پوشش گیاهی» و «مهار عوامل‌ ناپایداری‌‌ منابع‌ طبيعي و تلاش‌ برای‌ حفظ و توسعه‌ آن»، سیاست‏های کلی در بخش کشاورزی بر «توسعه پایدار کشاورزی با حفاظت از منابع طبیعی پایه» و «مراعات معیارهای زیست محیطی»، سیاست‏های کلی آمایش سرزمین بر «حفظ، احيا و بهره‌وري بهينه از سرمايه‌ها، منابع طبيعي تجديدشونده و حفظ محيط‌زيست در طرح‌هاي توسعه»، سياست‌هاي كلي محيط‏زيست بر «برخوردار ساختن جامعه از محيط زيست سالم و رعايت عدالت و حقوق بين نسلي» و سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی بر «تأمین امنیت غذا» تأكيد كرده‏اند. بنابراين اتخاذ سياست و برنامه‏اي كه بدون استفاده حداكثري از ظرفيت‏هاي مسكوني موجود و بدون ضابطه مناسب، به صورت گسترده سبب تغيير كاربري اراضي كشاورزي و منابع طبيعي در كشور شود، در تضاد آشكار با ارزش‏هاي مطرح شده در سياست‏هاي كلي نظام از جمله پایدارسازی فرایند توسعه، احیای منابع طبیعی تجدیدشونده و توسعه پوشش گیاهی، مهار عوامل‌ ناپایداری‌‌ منابع‌ طبيعي، حفاظت از منابع طبیعی پایه و تأمین امنیت غذا قرار دارد.

جدول 1- مغايرت مفاد طرح پیشنهادی با سیاست‏های کلی نظام در ابعاد محيط‏زيستي و منابع طبيعي

این در حالی است که سياست‌هاي کلي جمعيت و آمایش سرزمین نيز بر بازتوزیع جغرافیایی جمعیت، متناسب با ظرفیت زیستی با تأکید بر بحث آب با هدف کاهش فشار جمعیتی و پیشگیری از مهاجرت‌های بی‌رویه به مراکز استان‌ها تأكيد كرده‏اند. لذا چنانچه برنامه‏‌هاي تأمين مسكن و توسعه فيزيكي روستاها و شهرها به نحوي طراحي و اجرا شوند كه زمينه بار شدن جمعيت بيش از توان اكولوژيك كلان‏شهرها و روستاهاي بزرگ را فراهم كنند، مغايرت جدي با سیاست‏های کلی نظام در بخش مسكن و شهرسازي و توزيع جمعيت خواهند داشت (جدول 2).

جدول 2- مغايرت مفاد طرح پیشنهادی با سیاست‏های کلی نظام در بخش مسكن و شهرسازي و توزيع جمعيت