بررسی الگوی فقرزدایی در ۳ قاره جهان

تجارب جهانی اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی نشان می‌دهد که این برنامه‌ها باوجود برخی کاستی‌های اجرایی، به‌دلیل مهارت‌افزایی و پیوندهای کاری که برای افراد ایجاد می‌کنند، به اشتغال بلندمدت‌تر آنها منجر می‌شوند.

کد خبر: ۸۹۱۶۳۱

يکشنبه - ۰۲ آذر ۱۳۹۹ / November 22, 2020

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، حمایت اجتماعی یکی از عناصر اصلی ذیل سیاستگذاری اجتماعی است که بخش قابل‌توجهی از بودجه عمومی دولت‌ها به آن اختصاص می‌یابد. نظام حمایتی بسته به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشورها بر سه ابزار سیاستی مبتنی است: 1- مساعدت اجتماعی، 2- بیمه‌های اجتماعی حمایتی و 3- مشاغل عمومی. از اوایل دهه ۱۹۹۰ این باور موردتوجه قرار گرفت که فقر علاوه‌بر ماهیت توزیعی، مساله‌ای ارتباطی به‌شمار می‌آید و فقرا اگر با ازدست دادن روابط اجتماعی، از فرآیندهای جامعه طرد شوند، با مسائل و مشکلات پیچیده‌تری مواجه می‌شوند. ازاین‌رو بهبود وضعیت اقتصادی فقرا توأم با ادغام آنها در جامعه اهمیت یافت و مولفه‌هایی نظیر توانمندسازی و ادغام اجتماعی مدنظر قرار گرفت. براین اساس، مشاغل عمومی به‌عنوان ابزاری حمایتی در چارچوب رویکرد رفاه در ازای کار در دستورکار دولت‌ها قرار گرفت تا ضمن کاهش فقر، توانمندی اجتماعی و مهارتی فقرا را موجب شود. این ابزار همچنین به‌عنوان شیوه‌ای کارآمد برای هدفمندی منابع حمایتی دولت‌ها مدنظر قرار دارد. برنامه‌های مشاغل عمومی با تعیین دستمزدی پایین‌تر از حداقل دستمزد قانونی، شرایطی را فراهم می‌کنند تا صرفا افراد نیازمند به برنامه بپیوندند. درواقع مشاغل عمومی ابزاری است که برای کارآمدی بیشتر منابع حمایتی بر شیوه خود هدفمندی مبتنی است. امروزه بیش از ۵۰ کشور جهان از برنامه‌های مشاغل عمومی در راستای کاهش فقر استفاده می‌کنند. مشاغل عمومی درواقع یکی از ابزارهای حمایتی دولت‌ها هستند که ضمن کاهش فقر، توانمندی اجتماعی و مهارتی فقرا را افزایش می‌دهند. این ابزار همچنین به‌عنوان شیوه‌های کارآمد برای هدفمندی منابع حمایتی دولت‌ها عمل می‌کند. مصداق مشاغل عمومی در روستاها کمک به حفظ محیط‌زیست، گسترش آبخیزداری و بیابان‌زدایی و در شهرها گسترش خدمات بهداشتی، ورزشی، آموزشی و مراقبتی است.
تجارب جهانی اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی نشان می‌دهد که این برنامه‌ها باوجود برخی کاستی‌های اجرایی، به‌دلیل مهارت‌افزایی و پیوندهای کاری که برای افراد ایجاد می‌کنند، به اشتغال بلندمدت‌تر آنها منجر می‌شوند و علاوه‌بر کاهش فقر بر کاهش نرخ بیکاری نیز تاثیرگذار هستند. برنامه‌های مشاغل عمومی در طول دهه‌ها در کشورهای مختلفی به اجرا درآمده‌اند که در ادامه گزارش به برخی از این برنامه‌ها در کشورهای آلمان، هند و آرژانتین می‌پردازیم. قابل‌ذکر است، بخش‌هایی از این گزارش خلاصه‌ای از گزارش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با عنوان «مشاغل عمومی، آخرین راه نجات از بیکاری گسترده» است.

تجربه مشاغل عمومی در آلمان

سابقه اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی در آلمان به دهه 1930 بازمی‌گردد. در این دوران، رکود اقتصادی بزرگ، کشور آلمان را با بحرانی عمیق مواجه ساخت. تولید ناخالص داخلی در فاصله سال‌های 32-1928 بیش از 20 درصد کاهش پیدا کرد و به‌تبع آن شمار بیکاران و فقر ناشی‌از آن به‌سرعت روبه افزایش گذاشت و از 650 هزار نفر به بیش از 6 میلیون نفر رسید؛ نرخ بیکاری نیز از حول‌وحوش هشت درصد به حدود 30 درصد رسید. بسیاری از کارخانه‌ها تعطیل شدند و در واحدهای فعال ظرفیت تولیدی به‌شدت کم شد، به‌نحوی‌که میزان تولید صنعتی آلمان در سال 1932 حدود 58 درصد در سال 1928 بود. در پی این بحران، دولت آلمان در مواجهه با بیکاری گسترده و رکود اقتصادی، برنامه مشاغل عمومی را به‌اجرا گذاشت. درطول سال‌های 37-1933، ذیل برنامه مشاغل عمومی پروژه‌هایی چون احداث بزرگراه‌ها، گسترش شبکه راه‌آهن، ایجاد کانال‌های آبی و ایجاد نیروگاه‌های برق به اجرا درآمدند. درنتیجه اجرای این برنامه‌ها، تعداد بیکاران از 6 میلیون نفر در سال 1933 به 1.8 میلیون نفر در سال 1937 رسید. همچنین در فاصله سال‌های 1932 تا 1938، مصرف مواد غذایی حدود 17 درصد، نساجی و پوشاک بیش از 25 درصد و لوازم‌خانگی 50 درصد افزایش یافت و رشد تولید ناخالص داخلی به نرخ سالانه 11 درصد رسید.
تجربه جدیدتر آلمان در زمینه اجرای برنامه‌های مشاغل عمومی به سال 1990 مربوط است. پس از اتحاد دو بخش شرقی و غربی آلمان در اکتبر سال 1990، آلمان شرقی با بحران اقتصادی عمیقی مواجه شد که طی آن بسیاری از بنگاه‌های صنعتی و خدماتی تعطیل شدند و نرخ بیکاری از صفر درصد در سال 1990 به حدود 20 درصد در سال 1991 رسید. در وا‌کنش به این بحران، اجرای برنامه مشاغل عمومی مجددا در دستورکار قرار گرفت. در سال 1992، یعنی دوران اوج این طرح، به‌طور متوسط 400 هزار نفر در این برنامه شرکت کردند. با این‌حال، از سال 1992 مقیاس برنامه کاهش یافت، به‌نحوی‌که در سال 1997 به‌طور متوسط 200 هزار نفر در برنامه شرکت کردند. مزد تعیین‌شده برای کارکنان برنامه حدود 75 درصد مزد رایج در بازار بود و هر متقاضی می‌توانست تا 12 ماه در پروژه‌های مشاغل عمومی کار کند. البته هدف از اجرای این برنامه صرفا مقابله با بیکاری نبود، بلکه به‌عنوان ابزاری برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های صنعتی، ازجمله برای پاکسازی آلاینده‌های زیست‌محیطی و برچیدن واحدهای صنعتی ازکارافتاده نیز به‌کار گرفته شد. براساس قانون، پروژه‌های مشاغل عمومی باید برای جامعه دارایی مفیدی خلق می‌کرد و درعین‌حال رقیب بخش خصوصی نبود. به‌سخن دیگر نباید کالایی را تولید می‌کرد که در بازار عرضه می‌شد.
همچنین کارکردهای اجتماعی نیز در این برنامه‌ها محوریت داشت، چراکه فرض می‌شد افراد در دوره بیکاری ولو آنکه تحت حمایت مالی باشند، چه‌بسا با مسائل و آسیب‌های اجتماعی مواجه شوند. به‌عبارتی برنامه‌های مشاغل عمومی به ادغام‌شدگی افراد بیکارشده در مناسبات رسمی جامعه تداوم می‌بخشند و از طرد شدن آنها جلوگیری می‌کنند. مشارکت افراد دارای تحصیلات عالی در پروژه‌های مشاغل عمومی در طول زمان افزایش یافت، به‌نحوی‌که از پنج درصد در سال 1991 به 19 درصد در سال 1994 افزایش پیدا کرد. به این ترتیب این برنامه هم نیروی کار ماهر و هم نیروی کار غیرماهر را تحت پوشش قرار داد.

تجربه مشاغل عمومی در هند

در سال 2005 جمعیت روستایی هند، 70.7 درصد از جمعیت کل کشور را تشکیل می‌داد. همچنین در این سال 41.8 درصد از این جمعیت روستایی زیرخط فقر زندگی می‌کردند. اگرچه هند درطول دهه‌های اخیر رشد اقتصادی بالایی را هم در شهرها و هم در روستاهای خود تجربه کرده است، اما میزان نابرابری درآمدی در بخش کشاورزی این کشور بسیار بالاست، به‌طوری‌که در یک بررسی صورت‌گرفته مابین سال‌های 2003 و 2013، ضریب جینی در بخش کشاورزی هند را 0.60 ارزیابی می‌کند. باتوجه به این مساله دولت هند در طول سال‌ها، مجموعه‌ای از طرح‌های اجتماعی را برای کاهش فقر روستایی معرفی کرده که یکی از برجسته‌ترین این طرح‌ها «قانون ملی تضمین اشتغال روستایی ماهاتما گاندی» است. این قانون، ایجاد اشتغال مزدبگیری صد روز در سال را برای هر خانوار روستایی جویای کار ضمانت می‌کند. مطابق با این قانون برنامه مشاغل عمومی باید تقاضامحور باشد و شهروندان در شناسایی مشاغل سودمند و تصمیم‌گیری درباره آنها مشارکت داشته باشند. همچنین این قانون کارگران غیرماهر را در اولویت قرار می‌دهد. از طرفی نیز برای تسهیل دسترسی کارگران، این مشاغل باید حداکثر در فاصله پنج کیلومتری محل سکونت متقاضی فراهم شوند.
برنامه مشاغل عمومی در هند که منشأ آن قانون تضمین اشتغال روستایی است، خصلتی تمرکززدا دارد و کار را به‌عنوان یک حق انسانی به‌رسمیت می‌شناسد. این برنامه در مقیاسی وسیع و در سطح ملی و ایالتی اجرا می‌شود، بنابراین اجرای آن مستلزم وجود سیستم‌هایی شفاف به‌منظور اطمینان از کارایی و اثربخشی است. برای دستیابی به این هدف، سیستم نظارتی حاکم بر اجرای این برنامه بر مبنای تکنولوژی اطلاعات طراحی‌شده است. برای مثال اطلاعات مربوط به حضوروغیاب کارگران در محل اجرای پروژه به‌طور روزانه ثبت‌شده و پس از تایید از طریق تلفن همراه به پایگاه مرکزی داده‌های برنامه ارسال می‌شود و در این پایگاه به‌روزرسانی شده و در دسترس عموم قرار می‌گیرد. پرداخت فورا مزد نیز از طریق کارت‌های هوشمند و با استفاده از فناوری اثر انگشت انجام می‌شود، همچنین سیستم الکترونیکی مدیریت منابع مالی از طریق برقراری ارتباط دفاتر مکان‌های اجرای پروژه با پایگاه داده‌های مرکزی و پایگاه‌های اطلاعاتی بانک، امکان انجام تمام‌پرداخت‌های برنامه را فراهم می‌آورد. از هنگام آغاز اجرای برنامه تضمین اشتغال روستایی در سال 2006 تا سال 12-2011، این برنامه بیش از 50 میلیون خانوار، یعنی 30 درصد از کل خانوارهای روستایی را تحت تاثیر قرار داده است. زنان یکی از گروه‌هایی بودند که مشارکت قابل‌توجهی در برنامه MGNREGA داشتند. به‌طور میانگین نرخ مشارکت زنان در این برنامه در سال 7-2006، بیش از 39درصد و در سال 12-2011، حدود 48 درصد بوده است.
دستمزد کارگران در ایالات مختلف متفاوت است اما به‌طور میانگین کارگران تحت‌پوشش این طرح در سال مالی 7-2006 روزانه 1.94 دلار دریافت می‌کردند که این میزان در سال 2-2011 به 2.64 دلار و در سال 2020 به 3.59 دلار رسیده است. لازم به‌ذکر است که 90 درصد از منابع مالی این برنامه توسط دولت هند و 10 درصد باقی‌مانده توسط دولت‌های ایالتی تامین می‌شود. این برنامه در 10 سال نخست اجرای خود توانست بازار کار روستایی را به نفع کارگران غیررسمی بخش کشاورزی هند متحول کند. به‌نحوی که اجرای تنها برخی از مفاد قانون، وابستگی روستاییان را به رباخواران و میزان مهاجرت‌های اجباری را درمیان آنها کاهش داد. بااین‌حال، یکی از ارزیابی‌های صورت‌گرفته از این برنامه در سال 2016، حاکی است که مشارکت روستاییان در طرح، مابین سال‌های 2009 و 2015 کاهش‌یافته است. بنابر ارزیابی این روند نزولی نشانگر آن است که در این برنامه، مفادی چون امنیت معیشت از طریق ایجاد اشتغال و خلق دارایی‌های بادوام برآورده نشده‌اند. دشواری‌های فرآیند اجرایی ازجمله تاخیر در پرداخت دستمزدها و اختصاص مشاغل و همچنین ادعای فساد در فرآیند ثبت‌نام، روستاییان را از تقاضای شغل تحت این برنامه منصرف ساخت. سایر مشکلات این برنامه به فقدان آگاهی عمومی از آن، سوءمدیریت و ظرفیت نهادی پایین مربوط بودند.

تجربه مشاغل عمومی در آرژانتین

اوایل دهه 1990 مقررات و سیاست‌های حوزه کار در آرژانتین تحت تاثیر مدل‌های نئولیبرالی بازتعریف شدند. در این دوره، دولت فدرال طیفی از سیاست‌ها را در دستور کار قرار داد که طی آن فرآیندهای استخدام انعطاف بیشتری پیدا کرد، اخراج نیروی کار راحت‌تر شد و قراردادهای استخدام موقت افزایش پیدا کرد. یکی از پیامدهای سیاست‌های جدید افزایش شدید و بی‌سابقه نرخ بیکاری بود که براساس داده‌های بانک جهانی از ۵ درصد در سال ۱۹۹۱ رو به افزایش گذاشت و بین سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۳ به حدود 15 درصد و در برهه‌هایی نیز به 20 درصد رسید. در پاسخ به افزایش شدید نرخ بیکاری، در دو دهه 1990 و 2000 دولت چهار برنامه ایجاد اشتغال مبتنی‌بر آزمون طراحی و اجرا کرد. دو برنامه اجراشده در دهه 1990، Trabajar I و Trabajar II گستره محدودی داشتند و در وا‌کنش به اعتراضات گسترده، در برخی استان‌های آرژانتین اجرا شدند؛ اما برنامه‌های Jefes یا «سرپرست خانوار» که از 2001 به این سو اجرا شدند، تعداد بسیار بیشتری را تحت پوشش قرار داده‌اند. برررسی‌ها نشان می‌دهد آمار بیکاری با شروع برنام Jefes به‌شدت کاهش یافته است، به‌طوری که نرخ بیکاری در آرژانتین از سال 1991 تا 2001، با افت‌وخیزهایی روند افزایشی داشته است. در سال 2001 و همزمان با آغاز گسترده‌ترین برنامه مشاغل عمومی آرژانتین با عنوان »سرپرست خانوار»، این نرخ رو به کاهش گذاشته و از حدود 20 درصد در سال 2001 به 7.8 درصد در سال 2009 رسیده است.
دولت آرژانتین، شرکت‌کنندگان در این برنامه را در شمار افراد شاغل به حساب می‌آورد اما مشخص نیست که آیا شرکت در Jefes به کسب مشاغلی پایدار برای افراد منجر می‌شود یا خیر. این برنامه‌ها نیروی کار غیرشاغل خانوارهای فقیر را که پیش‌تر در بخش غیررسمی فعال بودند، هدف قرار دادند. در این برنامه‌ها افراد به ازای انجام کار در محل زندگی خود، ماهانه پول دریافت می‌کنند. حداقل دستمزد تعیین‌شده برای این برنامه‌ها حدود ۷۵ درصد درآمد کارگر معمولی در پایتخت آرژانتین است و شامل بیمه درمانی و بیمه حوادث هم می‌شود. در ابتدا این برنامه‌ها روی توسعه زیرساخت‌ها مانند آب‌رسانی، برق‌رسانی، شبکه‌های جمع‌آوری فاضلاب و زیرساخت‌های آموزشی و فرهنگی تمرکز داشتند، سپس ارائه خدمات اجتماعی مانند تاسیس نوانخانه‌ها و غذاخوری‌ها موردتوجه قرار گرفت و درنهایت این برنامه‌ها به جذب افراد تحصیل‌نکرده‌‌تر به‌طور مثال برای ارائه مشاوره در مباحث اجتماعی یا ارائه مشاوره به افراد و خانوارهای فقیر نیز روی آوردند. زنان و جوانان از گروه‌های فعال در این برنامه‌ها بودند. دستمزدهای پرداخت شده یکسان بوده است. همچنین مبالغ پرداخت‌شده به نیروی کار جوان مشروط به اختصاص بخشی از ساعات کار روزانه به مهارت‌آموزی می‌شد.
تامین مالی تمامی برنامه‌های مشاغل عمومی مستقیما از محل مالیات و فروش اوراق و... فراهم‌شده است. در برنامه «سرپرست خانوار» وزارت کار، اشتغال و تامین اجتماعی در آرژانتین، از سوی دولت فدرال، بودجه اختصاص داده‌شده به برنامه‌ها را به استان‌ها می‌فرستد و این بودجه به شهرداری‌های مختلف تخصیص می‌یابد. شهرداری‌ها پس از شناسایی نیازها و منابع موجود در محلات، پروژه‌های پیشنهادی سازمان‌های غیرانتفاعی یا مردم‌نهاد محلی را بررسی می‌کنند. سپس ذی‌نفعان برنامه در جریان پروژه، محل و زمان اجرای آن قرار می‌گیرند. دولت فدرال تنها 60 درصد هزینه‌های پروژه‌ها را تامین می‌کند. باقی این هزینه‌ها را دولت‌های محلی و سازمان‌های مردم‌نهاد اجراکننده باید با منابع موجود خود متقبل شوند. دولت‌های محلی، همچنین مسئول تهیه و نگهداری یک پایگاه داده برای ثبت اطلاعات مربوط به ذی‌نفعان و رصد تمامی پروژه‌ها هستند. این اطلاعات باهدف افزایش شفافیت و کاهش فساد در دسترس عموم قرار می‌گیرند. ارزیابی‌های صورت‌گرفته از طرح‌های مشاغل عمومی در آرژانتین حاکی از گسترش سریع پوشش و افزایش منابع مالی این برنامه‌ها است. در سال ۲۰۰۲، برنامهPJDH به‌تنهایی 1.5 میلیون سرپرست خانوار را پوشش می‌داد و 5.7 درصد هزینه دولت فدرال را تشکیل می‌داد. برنامه‌های «سرپرست خانوار» که از سال 2001 به بعد اجراشده‌اند، نرخ بیکاری را در آرژانتین حدود 2.5 کاهش داده و ۲ درصد جمعیت کشور را قادر به تامین هزینه غذا کرده‌اند. همچنین تخمین زده می‌شود که در نبود این برنامه‌ها 10 درصد مشارکت‌کنندگان به زیرخط فقر غذایی سقوط می‌کردند. بااین‌حال این برنامه‌ها کاستی‌هایی نیز داشته‌اند، ازجمله اینکه تخصیص سلیقه‌ای بودجه بعضا مانع از دستیابی نیازمندترین افراد به مزایای آنها شده است، جمعیت هدف در اغلب موارد از این پروژه‌ها بی‌اطلاع بوده‌اند، پرداخت‌های ماهیانه به‌موقع انجام نمی‌شد، عدم تامین مالی بعضا باعث اجرا نشدن طرح‌های مصوب شده است و در برخی موارد نظارت‌های دوره‌ای توسط سازمان‌های مسئول انجام‌نشده است.