پشت پرده اقدام سازمان برنامه و بودجه در ایجاد کسری‌های آگاهانه بودجه چیست؟

کمتر از دو هفته تا پایان مهلت قانونی دولت برای تحویل لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در ۱۵ آذر ماه باقی مانده و خطر تکرار و حتی تشدید کسری بودجه در سال آتی کاملا محتمل است.

کد خبر: ۸۹۲۶۹۴

چهارشنبه - ۰۵ آذر ۱۳۹۹ / November 25, 2020

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، کمتر از دو هفته تا پایان مهلت قانونی دولت برای تحویل لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در ۱۵ آذر ماه باقی مانده است. دولت پیش از این اعلام کرده تا پیش از پایان مهلت قانونی، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ را تقدیم مجلس می کند. در همین شرایط اما همچنان مسئله اصلاح ساختار بودجه پابرجاست. طبق اعلام مسئولان سازمان برنامه و بودجه، محورهای مد نظر مجلس برای اصلاح بودجه ۱۴۰۰ به دلیل کمبود وقت در لایحه مذکور اعمال نشده است. از همین رو می توان انتظار داشت که بررسی و تصویب بودجه ۱۴۰۰ زمان زیادی را از مجلس بگیرد.

گذشته از موضوع اصلاح ساختار بودجه و سرنوشت آن در بودجه سال آتی، وضعیت دخل و خرج دولت در سال جاری هم وضعیت نامطلوبی دارد. بودجه ۹۹ در حالی تصویب شد که مسئله کسری بودجه در آن مورد اتفاق نظر همه کارشناسان و مراکز پژوهشی بود. رقم تخمینی هر یک از کارشناسان برای کسری بودجه سال جاری متفاوت بود اما خوشبینانه ترین پیش بینی ها، حکایت از حداقل ۱۰۰ هزار میلیارد تومان کسری منابع در سال جاری داشتند. این رقم البته در برخی پیش بینی ها بسیار فراتر بود به طوری که رقم کسری بودجه حتی تا ۲۵۰ هزار میلیارد تومان هم برآورد شد. وجه اشتراک همگی این تخمین ها اما اشاره به وضعیت حاد بودجه سال جاری و کسری هنگفت آن است. وضعیت کسری بودجه کشور در سال جاری به حدی شدید است که با وجود فروش حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی تا نیمه نخست سال، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه هفته پیش در نامه ای به قالیباف اعلام کرد: «دخل و خرج کشور با تقلیل درآمدهای ارزی از صد و چند میلیارد دلار به چند میلیارد دلار که فقط در ۷ ماهه اول سال جاری بیش از ۴۸ هزار میلیارد تومان خزانه با عدم تحقق درآمدها مواجه بود.»

بازخوانی فرآیند تکراری «ناترازی بودجه»

بررسی دلیل ایجاد کسری بودجه و به ویژه علت تکرار این مسئله در سال های اخیر اما یک روند تکراری را آشکار می کند. بررسی بودجه سالهای گذشته و به طور خاص دو سال اخیر (۹۸ و ۹۹) نشان می دهد کسری بودجه ناشی از بیش برآورد دولت از دو منبع مالی «فروش اموال منقول و غیرمنقول» و «صادرات نفت و گاز» است. به عنوان مثال رقم درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز در حالی در قانون بودجه سال ۹۸ معادل ۱۵۳ هزار میلیارد تومان برآورد شده بود که تنها حدود ۵۵ هزار میلیارد تومان از این رقم (۳۶ درصد) محقق شد. همچنین در قانون بودجه سال ۹۹ معادل ۵۷ هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش نفت و گاز پیش بینی شد که اخیرا سازمان برنامه و بودجه پیش بینی کرد که درآمد دولت از این محل تا پایان سال تنها حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان (۳۲ درصد) خواهد بود.

همین وضعیت در مورد منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول هم وجود دارد. طبق قانون بودجه سال ۹۸ قرار بود حدود ۴۵۰۰ میلیارد تومان از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول نصیب دولت شود اما تنها ۵۰۰ میلیارد تومان (۱۱ درصد) از این محل تامین شد. همچنین در قانون بودجه سال ۹۹ هم حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول برای دولت پیش بینی شده است. این در حالی است که سازمان برنامه و بودجه اخیرا پیش بینی خود از عملکرد این ردیف درآمدی را ۷ هزار میلیارد تومان (۱۴ درصد) تا پایان سال اعلام کرده است. البته پیش بینی سازمان برنامه و بودجه از درآمد ۷ هزار میلیاردی دولت از محل فروش اموال منقول و غیرمنقول تا پایان سال در حالی است که این سازمان اخیرا با ارائه گزارشی، عملکرد ۶ ماهه این ردیف را تنها ۴۰۰ میلیارد تومان (کمتر از یک درصد) اعلام کرده است. بنابراین حتی با فرض درستی پیش بینی سازمان برنامه و بودجه از عملکرد درآمد نفتی تا پایان سال، حدود ۸۸ هزار میلیارد تومان از کسری منابع بودجه سال جاری به دلیل بیش برآورد دولت از رقم درآمد حاصل از «صادرات نفت و گاز» و «فروش اموال منقول و غیرمنقول» است.

ریشه خطاهای تکراری دولت در بودجه نویسی؛ سهو یا سوءاستفاده؟

کسری بودجه علاوه بر این که به عنوان یک شاخص منفی در سنجش بودجه نویسی دولت (و به ویژه سازمان برنامه و بودجه) به شمار می رود، مشکلات مختلفی را هم برای دولت و اقتصاد کشور ایجاد می کند. ناممکن شدن اجرای برخی برنامه ها به دلیل کمبود منابع، رشد بدهی دولت، تورم، تشدید مشکلات معیشتی مردم، نارضایتی عمومی و ... برخی تبعات کسری بودجه به ویژه برای دولت است. با وجود آگاهی دولت نسبت به مشکلات کسری بودجه، پیش بینی درآمدهای موهوم و بیش برآورد دولت از برخی درآمدها طی دو سال اخیر عجیب به نظر می رسد. عجیب تر آنکه درج منابع موهوم در بودجه سال جاری با وجود تجربه دولت در محقق نشدن برخی ردیف های درآمدی، به مراتب بیشتر از بودجه سال ۹۸ تکرار شده است. در چنین شرایطی این سوال مطرح می شود که علت تکرار خطای دولت در تدوین بودجه سال ۹۹ آن هم به میزانی بیش از بودجه سال گذشته چیست؟ واکاوی قوانین و مواضع دولتمردان تا حدود زیادی پرده از تکرار و تشدید کسری بودجه در دو سال اخیر برمی دارد.

بیش برآورد درآمد «فروش اموال» با کلیدواژه «مولدسازی»

طی دو سال اخیر مسئولان دولت و به طور خاص مقامات وزارت اقتصاد، بارها از «مولدسازی» دارایی های راکد دولت سخن گفته اند. در یک مورد، فرهاد دژپسند وزیر اقتصاد فروردین ماه امسال ارزش دارایی دولت را ۷ میلیون میلیارد تومان اعلام کرد و گفت: «اگر تنها ۲۰ درصد از دارایی‌های دولت ارزیابی و در چرخه اقتصاد قرار گیرد، باعث رونق می‌شود.» تبدیل دارایی های دولت به سرمایه ای مولد برای رونق بخشی به اقتصاد، موضوعی است که مورد اتفاق نظر همگی کارشناسان قرار دارد. با این حال آنچه دولت در سالهای اخیر اجرا کرده، چیزی جز «فروش اموال» برای پرداخت هزینه های جاری نبوده است. این وضعیت اما هیچ شباهتی به اظهارات دولتمردان در «مولدسازی» دارایی های دولت ندارد. در واقع دولت با کلیدواژه «مولدسازی»، مجوز فروش دارایی های دولت را از مجلس می گیرد و در مرحله بعد با درآمد حاصل از این ردیف را بسیار بیشتر از حد معمول در بودجه وارد می کنند. در مرحله بعد و پس از محقق نشدن رقم حاصل از فروش اموال، زمینه چانه زنی دولت برای «فروش اوراق بدهی بیشتر از حد قانونی» و یا «برداشت از ذخایر ارزی» فراهم می شود. در واقع به نظر می رسد هدف دولت از بیش برآورد ردیف درآمدی فروش اموال، زمینه سازی برای «فروش بیشتر اوراق بدهی» یا در صورت امکان «برداشت از ذخایر ارزی» است.

روزنه قانونی سوءاستفاده از بیش برآورد درآمد نفتی

سرنوشت «بیش برآورد دولت از درآمد نفت» اما به مراتب جالب تر از «فروش اموال» است. دولت طی سالهای اخیر و به ویژه در بودجه سال ۹۸ و ۹۹ رقم حاصل از صادرات نفت را بسیار فراتر از واقعیت برآورد کرد. دولت در بودجه سال ۹۸ رقم صادرات نفت را روزانه ۱.۵ میلیون بشکه پیش بینی کرد. این در حالی بود که تحریم های نفتی آغاز شده بود و کاهش فروش نفت، موضوعی کاملا قابل پیش بینی بود. در نهایت تنها چیزی در حدود یک سوم از درآمد نفتی پیش بینی شده در قانون بودجه سال ۹۸ محقق شد. همین سناریو این بار در سال ۹۹ هم تکرار شد. در حالی که رقم صادرات نفت کشور در سال گذشته به طور میانگین حدود ۵۰۰ هزار بشکه در روز بود، مسئولان سازمان برنامه و بودجه و در راس آنها محمدباقر نوبخت رئیس این سازمان، رقم یک میلیون بشکه صادرات نفت را در بودجه سال ۹۹ گنجاندند. بلافاصله پس از تقدیم لایحه بودجه سال ۹۹ (در آذر ماه سال ۹۸)، کارشناسان و مراکز پژوهشی نسبت به برآوردهای موهوم سازمان برنامه و بودجه از درآمد نفتی کشور در سال ۹۹ انتقاد و نسبت به عواقب آن هشدار دادند. با این حال رئیس و دیگر مسئولان این سازمان با استدلالی عجیب از اقدام خود دفاع کردند.

در همین رابطه مژگان خانلو سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه در برنامه رادیویی «رهیافت» در اوایل دی ماه ۹۸ اعلام کرد که کارکرد رقم بالای صادرات نفت در لایحه بودجه ۹۹، امیدآفرینی است. خانلو در این برنامه رادیویی در واکنش به انتقادهای کارشناسان درباره غیرواقعی بودن رقم پیش بینی شده برای صادرات نفت در سال آتی گفت: «نکته مهم درباره درآمدهای نفتی در بودجه ۹۹ بحث روحیه و امیدآفرینی است. در حال حاضر تمام مجموعه برای انجام صادرات تلاش می‌کند. من نمی توانم رقم دقیق صادرات را عنوان کنم ولی می‌توانید از منابع معتبر بپرسید که تلاش هایی که برای صادرات نفت به چه صورت است. اینکه بخواهیم در بودجه بگوییم در مقابل تحریم ها تسلیم شدیم و پذیرفتیم که بیشتر از ۳۰۰ هزار بشکه نمی‌توانیم به صورت رسمی صادرات داشته باشیم، در راستای امیدآفرینی به مردم نیست.»

همین اظهارات را رئیس سازمان برنامه و بودجه هم مطرح کرد. نوبخت در گفت‌وگویی مجازی در تاریخ ۱۷ مردادماه سال جاری گفت: «ما از ابتدا می‎دانستیم که صادرات یک میلیون بشکه نفت در روز با نرخ ۵۰ دلار، ممکن است توام با مشکلاتی باشد؛ اما بپذیرید که این تصمیم سنجیده‌ای از سوی شورای عالی هماهنگی اقتصادی بود؛ بویژه در زمانی که دشمن می‌خواهد نشان بدهد که هرچه بخواهد را می‌تواند محقق کند! اما ما می‌خواستیم به دشمن نشان دهیم که حتی اگر اراده کند هم نمی‎تواند تحریم نفتی ما را اجرا کند و به هر طریقی که هست با روشهای مختلف، صادرات نفت را ادامه می‌دهیم. حالا خزانه‌داری آنها برود بیابد که ما از چه روشی این کار را می‌کنیم! صادرات نفت حق قانونی ماست.»

اظهارات عجیب مسئولان سازمان برنامه و بودجه در دفاع از برآورد موهوم خود از درآمد نفتی سال ۹۹ در حالی است که «برآورد دقیق درآمدها مبتنی بر واقعیت» یکی از اصول اولیه تدوین بودجه در تمام دنیا است. بدیهی است که فرضیه بی اطلاعی مسئولان سازمان برنامه و بودجه و به طور خاص شخص نوبخت، غیرممکن است. از همین رو اقدام این سازمان در بیش برآورد درآمد نفت در بودجه کاملا «آگاهانه» صورت می گیرد. نگاهی به قانون بودجه، انگیزه آنان از این پیش بینی های موهوم را مشخص می کند.

طبق بند (ج) تبصره یک بودجه، "چنانچه درآمد دولت از محل صادرات نفت کمتر از رقم مصوب در قانون بودجه باشد، دولت مجاز است کمبود ایجاد شده را از حساب ذخیره ارزی تامین کند." این بند از بودجه در واقع روزنه برداشت بی حساب دولت از ذخایر ارزی کشور را فراهم کرده است. از همین رو دولت همواره و به ویژه طی دو سال گذشته که با محدودیت درآمد نفتی مواجه شده، تلاش می کند تا از طریق برآورد غیرواقعی و حداکثری از درآمد نفتی، مجوز استفاده حداکثری از ذخایر ارزی کشور را از رهگذر این بند از بودجه دریافت کند. به بیان دیگر بیش برآورد دولت از درآمد نفت، زمینه را برای سوءاستفاده دولت از قانون و کسب درآمد از ساده ترین و البته مخرب ترین روش را فراهم می کند. تبعات جبران کسری بودجه از طریق استفاده از ذخایر ارزی نیز همچون استقراض از بانک مرکزی به شکل افزایش پایه پولی و در نهایت افزایش تورم، دامن اقشار کم درآمد جامعه را گرفته و معیشت آنان را بیش از پیش به خطر می اندازد. آگاهی نمایندگان از این دست ظرافت های ساختاری و قانونی بودجه می تواند بودجه سال ۱۴۰۰ را از خطر تکرار و تشدید کسری و تبعات مخرب آن از جمله تورم سنگین برهاند.

منبع: رادار اقتصاد