۴ پیش‌شرط در منابع بودجه

بودجه‌ریزی معمولا از سمت مصارف آن آغاز می‌شود اما بهتر است که اصلاح آن از بخش منابع شروع شود.

کد خبر: ۹۰۱۹۸۰

شنبه - ۱۳ دی ۱۳۹۹ / January 02, 2021

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، کلیات بودجه سال آینده در کمیسیون تلفیق مجلس تصویب و احتمالا ظرف چند روز آینده راهی صحن علنی خواهد شد. رئیس‌جمهور نیز طی روزهای اخیر با بدهکارکردن مجلس، هم از توافقات دولت و مجلس برای بودجه گفته و هم می‌گوید مجلسی‌ها باید قدردان وی و دولتش باشند که می‌خواهد کسری بودجه‌ای را که بیش‌برآورد آن بر هیچ‌کس پوشیده نیست، بپوشاند. در این میان، از اظهارات برخی نمایندگان مشخص است که رای بسیاری از اعضای کمیسیون تلفیق به کلیات لایحه بودجه ناشی از این نگرانی بوده که اگر کلیات رد شود ممکن است دولت هیچ اقدامی برای اصلاح نکند. به‌ هر حال از ابتدا بعید بود که لایحه ۱۴۰۰ با آن حجم از انتقادها به‌راحتی راهی صحن علنی مجلس شود، با این حساب، حالا به‌نظر می‌رسد در صحن علنی نیز مجلس به کلیات بودجه رای مثبت دهد به این شرط که در جزئیات اصلاحاتی صورت گیرد. روند تصویب بودجه ۱۳۹۹ نیز نشان می‌دهد دولت نه‌تنها اقدامی برای اصلاح انجام نخواهد داد، بلکه این توانمندی را نیز دارد که به‌راحتی هزینه‌های اصلاح یا عدم‌اصلاح لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ را روی دوش مجلسی‌ها بگذارد. بنابراین انتظار افکارعمومی از مجلس یازدهم این است که اولا اگر هم کلیات لایحه بودجه را می‌پذیرد، دولت را مکلف به اصلاحات در بودجه کند. ثانیا خود مجلس وارد فاز اجرایی اصلاح ساختار بودجه نشده و انرژی خود را صرف قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین کند. بنابراین، اگر هم نمایندگان مجلس همانند کمیسیون تلفیق مجبورند کلیات را بپذیرند، آن را مشروط به اصلاحات اساسی ازسوی دولت (فعلی و آینده) کنند، اصلاحاتی که حتی اگر به بودجه ۱۴۰۰ هم نرسد اما امیدوار به اجرای آن در سال‌های آینده باشیم.

براین اساس: ۱-کسری بودجه سال آینده از روش‌های کم‌خطرتر (استفاده از ظرفیت اوراق ریالی و مولدسازی دارایی‌ها و فروش سهام) جبران شود اما مشروط بر اینکه به این موارد به‌عنوان مُسکن موقتی نگاه شود و ما در سال‌های آینده با یک دولت بدهکار روبه‌رو نشویم. ۲-ریل‌گذاری برای افزایش درآمدهای پایدار از همین امروز شروع شود. در این خصوص در مجلس کمیته‌ای برای پیگیری اجرایی‌شدن پایه‌های مالیاتی همچون مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر مجموع درآمد، شناسایی معافیت‌های غیرضرور، شناسایی فرارهای مالیاتی و الزام دولت به اخذ مالیات‌های معوق تشکیل شود. این کمیته نباید به سرنوشت کمیته اصلاح ساختار در مجلس دچار شود و باید گزارش آن به‌صورت دوره‌ای در مجلس قرائت شود. ۳-در بخش هزینه‌های جاری دولت طی سال‌های اخیر همه انرژی خود را برای غیرشفاف کردن بودجه حقوق و دستمزد و هزینه‌های مربوط به جبران خدمات کارکنان کرده است. شفاف‌سازی این بخش باید به‌جد پیگیری شود. ۴-در سال آینده دولت ۱۸۰هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی کمک خواهد کرد. ورود به حیاط‌خلوت این صندوق‌ها و الزام آنها به اتکای بیشتر به منابع داخلی امری ضروری است.

بودجه در یک قدمی صحن علنی!

در روزهای اخیر کلیات بودجه ۱۴۰۰ با ۲۳ رای موافق و ۱۹ رای مخالف و یک رای ممتنع در جلسه کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی تصویب شد. این اتفاق درحالی رخ داد که کارشناسان اقتصادی و متخصصان بخش عمومی کشور از لحظه اعلام جزئیات بودجه ۱۴۰۰ به مخالفت با آن برخاسته بودند و انتظار آن می‌رفت که فرآیند تصویب بودجه ۱۴۰۰ در پیچ‌وخم راهروهای مجلس به این سادگی‌ها طی نشود. البته حسین گودرزوند چگینی یکی از اعضای کمیسیون تلفیق طی مصاحبه‌ای به مباحث بررسی‌شده در جلسه مذکور پرداخت و اعلام کرد: «عمده مبحث جلسه درخصوص منابع بودجه بود و نماینده دولت در دفاع از آن توضیحاتی ارائه کرد. از سوی دیگر نمایندگان موافق و مخالف نیز درباره منابع و مصارف لایحه بودجه به بیان دیدگاه‌های خود پرداختند.» به گفته گودرزوند هرچند نمایندگان و اعضای کمیسیون تلفیق به کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ رای مثبت دادند اما قرار است کمیته‌های تخصصی برای بررسی جزئیات و اصلاح آن شروع به کار کنند. با وجود تاکید بدنه دولت بر اصلاح ساختاری بودجه و از طرفی تشکیل کمیته اصلاح ساختار در مجلس اما به نظر می‌رسد ملاحظات سیاسی و... اجازه اصلاح بودجه ۱۴۰۰ را نداده است. هرچند بودجه در صحن علنی مجلس به تصویب نرسیده است اما نظر کمیسیون تلفیق می‌تواند حجت نهایی برای صحن باشد و با وجود این نمی‌توان به تغییرات اساسی در بودجه سال آینده امیدوار بود. از طرفی دیگر سابقه تغییر لایحه بودجه در مجلس نشان داده است در ادوار مجلس شورای اسلامی، نمایندگان عمدتا به بخش مصارف (به‌ویژه هزینه‌های جاری) علاقه داشته و بیشتر به‌دنبال تقویت آن برای اقشار خاصی مانند؛ بازنشستگان، کارکنان دولت و... بوده‌اند. به‌عنوان مثال در سال گذشته، بودجه پس از رفت و برگشت به مجلس شورای اسلامی درحدود ۱۰۰هزارمیلیارد در بخش مصارف تنومندتر شد. به‌طور سالانه ۷۰ تا ۸۵ درصد مصارف عمومی بودجه کشور را، حقوق کارکنان، جبران خدمات کارکنان، وام به آنها و تقویت صندوق‌های بازنشستگی و... در برمی‌گیرد که هیچ دولت و مجلس نه‌تنها توانایی شانه خالی کردن از آن را ندارد بلکه علاقه‌ای هم به آن نخواهد داشت. عدم‌علاقه دولت و مجلس به ملاحظات سیاسی و احتمالا انتخاباتی برمی‌گردد. بنابراین در چنین حالتی بهترین راه‌حل نوشتن بودجه‌ای با هزینه‌های جاری تنومند و درنهایت تصویب آن با فزاینده‌تر کردن همان موارد است.

چرا باید از بودجه ۱۴۰۰ ترسید؟

عموم مردم در پاسخ به سوال بودجه چیست؟ می‌گویند: خب معلوم است، دولت هر سال دخل و خرج سال بعد خود را محاسبه می‌کند و بعد آن را به شکل قانون به مجلس می‌دهد و بعد از تصویب مجلس لازم‌الاجرا می‌شود. این حرف تا حدودی درست و اصلا منطق حکم می‌کند که همین باشد اما وضع دخل (درآمد دولت) در کشور ما پیچیده و از آن طرف خرج (هزینه‌ها) پیچیده‌تر است. دولت دو درآمد بزرگ شامل مالیات و نفت را در دخل خود می‌بیند و از آن طرف دو هزینه بزرگ شامل؛ هزینه‌های جاری که شامل حقوق کارکنان و کمک به صندوق‌های بازنشستگی است و هزینه‌های عمرانی که شامل مخارج دولت در ساخت‌وسازهاست را نیز در ردیف‌های خرج (هزینه‌ای) خود دارد. اگر که هزینه‌ها از درآمدها بیشتر باشد وضعیتی به وجود می‌آید که به آن کسری بودجه می‌گویند که تقریبا نقطه آغاز همه مشکلات و نابسامانی‌هاست. رقم این مورد در بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۱۹هزار میلیارد تومان برآورد شده که بی‌سابقه‌ترین کسری بودجه در چهل سال اخیر است. همین کسری بودجه عامل اصلی تورم سالیانه، کاهش رشد و رفاه اقتصادی خانوارها و درنهایت بحرانی‌تر شدن وضعیت اقتصاد است. برای کنترل رقم کسری بودجه دولت دو راه وجود دارد؛ اولا می‌تواند تحقق درآمدها را بیشتر و از آن طرف هزینه‌ها را تعدیل کند اما همان‌طور که گفته شد راه دوم یعنی تعدیل هزینه‌ها لااقل در کشور ما غیرممکن است؛ چراکه دولت‌ها و مجلس‌ها برای تحکیم جایگاه سیاسی علاقه‌ای به آن نخواهند داشت. افزایش درآمدها هم از جانب «نفت» به دلیل ناپایداری‌های بین‌المللی منتفی و مالیات نیز به همان دلیل عدم‌کاهش هزینه‌ها غیرقابل‌افزایش است.

در بودجه سال آینده سهم هزینه‌های جاری (هزینه جبران خدمات کارکنان، کمک به صندوق‌های بازنشستگی، استفاده از کالا و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی، یارانه، کمک‌های بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها) با ۶۰ درصد افزایش به ۶۳۷هزار میلیارد تومان رسیده و ۷۶درصد از کل مصارف عمومی را به خود اختصاص داده که بنابر آمارهای اعلام‌شده از سوی سازمان برنامه ‌و بودجه (به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس)، حدود ۵۴۸ هزار میلیارد تومان آن اعتبارات مربوط به حقوق و دستمزد کارکنان دولت و مستمری بازنشستگان است.

در بودجه سال آینده، سهم هزینه‌های عمرانی به‌عنوان موتور رشد و توسعه کشور نیز به کمترین مقدار در ۴۰ سال اخیر یعنی ۱۲درصد از کل هزینه‌های عمومی رسیده است. از سوی دیگر، مالیات به‌عنوان منبع پرقدرت درآمدی تحلیل رفته و سهم ۲۹ درصدی را از منابع عمومی تشکیل داده (این رقم در سال ۹۹ حدود ۴۰ درصد بوده است.) وابستگی به نفت هم که قرار بود تا پایان برنامه ششم توسعه قطع یا به حداقل برسد به بالاترین رقم خود در چند سال اخیر رسیده و در مقایسه با بودجه سال جاری بیش از ۳۰۰درصد رشد کرده است. به‌طور خلاصه باید اذعان کرد بودجه سال آینده در بخش درآمدی از بودجه سال‌های قبل ناپایدارتر و در بخش هزینه‌ای نیز تورم‌زاتر شده است. همه اینها به این معناست که کسری بودجه به نقطه حساسی رسیده و دولت در تلاش است با همدست کردن مجلس تورم سال آینده را به نام دولت بعدی و همچنین مجلس کنونی ثبت کند. همین مساله بود که تعجب کارشناسان را از تصویب لایحه بودجه ۱۴۰۰ در کمیسیون تلفیق برانگیخت.

اصلاح بودجه از نان شب هم واجب‌تر است

کسری بودجه را شاید بتوان مادر بسیاری از مشکلات اقتصادی در کشور نامید که هرسال مصائب جدیدی را ایجاد و خوراک معضلات موجود را فراهم می‌کند. کسری بودجه مادر تورم در ایران و تورم جد بزرگ مشکلات اقتصادی کشور است. در قسمت قبل گفته شد رقم کسری بودجه دولت در لایحه ۱۴۰۰حدود ۳۱۹هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این کسری بنا بر آنچه در بودجه آمده قرار است از طریق ۱۲۱هزار میلیارد تومان خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (مانند نفت و فروش اموال منقول و غیرمنقول) و همچنین ۱۹۸هزار میلیارد تومان خالص واگذاری دارایی‌های مالی (مانند فروش اوراق دولتی و واگذاری شرکت‌ها و فروش سهام) جبران شود. مثل روز روشن است که موارد درآمدی تحقق پیدا نخواهد کرد در واقع سبک و سیاق سال‌های پیش در بودجه سال آینده ادامه پیدا کرده و درآمدها دست بالا گرفته شده و به اصلاح ساختاری بودجه نیز توجهی نشده است. عدم‌تحقق درآمدها دولت را به استقراض از سیستم بانکی، صندوق توسعه ملی و عدم تسویه بدهی سوق می‌دهد که نتیجه آن افزایش پایه پولی در بانک مرکزی خواهد بود. براساس محاسبات در اقتصاد کشور هر یک تومان پایه پولی توانایی ایجاد هفت تومان نقدینگی داشته و در ادامه تورم نیز پای ثابت آن خواهد بود. بنابراین اصلاح بودجه به دلیل نارکارآمدی در درآمدها و عدم عدالت در توزیع هزینه‌ها از واجبات بودجه‌ریزی کشور بوده که بالاخره باید آن را از جایی شروع کرد. به‌نظر تصویب بودجه سال آینده در مجلس قطعی است و کار از کار گذشته اما باید این تصویب، مشروط به اجرای موارد اصلاح ساختاری از سوی دولت باشد.

۴ پیش‌شرط در منابع بودجه

بودجه‌ریزی معمولا از سمت مصارف آن آغاز می‌شود اما بهتر است که اصلاح آن از بخش منابع شروع شود. موارد زیر را می‌توان به‌عنوان موارد اصلاحی منابع بودجه در نظر گرفت که مجلس، دولت را باید مکلف به انجام آن کند:

۱- درآمد نفتی ناپایدار و پیش‌بینی‌ناپذیر است به همین دلیل نفت نباید در بودجه آمده و بودجه ارزی و ریالی نیز باید از یکدیگر جدا شود. منابع ارزی نفت از هر طرفی که به اقتصاد تزریق شود منجر به تورم و بیماری هلندی خواهد شد، از همین‌رو پیشنهاد می‌شود که منابع حاصل از آن تنها صرف واردات تکنولوژی و مواد سرمایه‌ای شود.

۲- نسبت درآمد مالیاتی به تولید ناخالص داخلی کشور حدود ۶ درصد در سال ۹۸ بوده است که از میانگین جهانی ۲۱ درصدی، میانگین ۲۵ درصدی ترکیه و میانگین کشورهای در حال توسعه نیز بسیار عقب است. جهت افزایش سهم مالیات از بودجه‌ریزی کشور باید پایه‌های مالیاتی افزایش و با تمام توان از فرار و معافیت‌های مالیاتی جلوگیری کرد. افزایش پایه‌های مالیاتی می‌تواند شامل؛ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد باشد. از آن سو براساس گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۸ که از سوی دیوان محاسبات ارائه شده، میزان فرار مالیاتی در کشور حدود بیش از ۶۰هزار میلیارد تومان، معافیت‌های مالیاتی ۱۴۴هزار میلیارد تومان و معوقات مالیاتی نیز ۱۸۱هزار میلیارد تومان است. به نظر می‌رسد دولت اراده‌ای برای اخذ مالیات عادلانه نداشته و عمده تمرکز مالیات‌ستانی در بخش اقتصاد رسمی است. توجه به تکالیف مالیاتی برنامه ششم می‌تواند راهگشا باشد.

۳- دولت هرگونه برداشت از صندوق توسعه ملی و استقراض از بانک مرکزی را با هر بهانه یا به هر شکل قطع کند و در ازای آن به انتشار اوراق دولتی بپردازد. البته باید متوجه بود که انتشار اوراق دولتی اگر بی‌رویه باشد و صرف امور جاری شود درنهایت علاوه‌بر اینکه دردی را دوا نخواهد کرد، در بلندمدت می‌تواند دولت ایران را به بدهکارترین دولت‌ها تبدیل کند. بنابراین انتشار اوراق باید محدود و درآمد حاصله از آن صرف امور عمرانی شود.

۴- واگذاری و فروش بسیاری از شرکت‌های بدون بازده دولتی، فروش سهام‌ها و پیگیری مولدسازی دارایی‌ها نیز باید در میان‌مدت پیگیری شده والا در سال‌های آینده با بخش بزرگی از صنایع و شرکت‌های دولتی بدون بازده و هزینه‌زا روبه‌رو خواهیم بود.

۴ پیش‌شرط کاهش هزینه‌ها

هزینه‌های جاری دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ (هزینه جبران خدمات کارکنان، کمک به صندوق‌های بازنشستگی، استفاده از کالا و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی، یارانه، کمک‌های بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها) با رشد ۶۰ درصدی به ۶۳۷ هزار میلیارد تومان رسیده که این رقم معادل ۷۶ درصد از کل مصارف عمومی است. بنابر آمارهای اعلام شده از سوی سازمان برنامه و بودجه از رقم مذکور، حدود ۵۴۸ هزار میلیارد تومان آن مربوط به حقوق و دستمزد کارکنان دولت و مستمری بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی است. از رقم ۵۴۸ هزار میلیارد تومان حدود ۱۸۰ هزار میلیارد تومان مربوط به سه صندوق بازنشستگی و نزدیک به ۳۰ هزار میلیارد تومان آن بودجه بنیاد شهید و امور ایثارگران است. به‌عبارتی دولت در سال آینده فقط به کارکنان خود باید نزدیک به ۳۳۹ هزار میلیارد تومان بودجه حقوق و دستمزد تخصیص دهید. بنابراین اگر قرار است در سمت مصارف کاهش یا صرف‌جویی داشته باشیم، بخش هزینه جبران خدمات کارکنان از موارد بسیاری ضرروی است. هر زمانی که بحث از کاهش هزینه‌ها می‌شود، استدلال دولت و برخی از کارشناسان این است که به‌واسطه تورم‌های بالا نمی‌توان از هزینه‌های جاری در بودجه زد. اما با ذکر این مقدمه متوجه خواهیم شد که کاهش هزینه‌ها در برخی بخش‌ها کاملا امکان‌پذیر است.

۱- با کسر بودجه صندوق‌های بازنشستگی، هزینه جبران خدمات کارکنان دولت در ایران معادل نزدیک به ۶۰ درصد از کل بودجه جاری است. این درحالی است که میانگین سهم هزینه جبران خدمات کارکنان دولت از هزینه‌های جاری در حدود ۳۳ درصد است. این بدین معنی است که دولت ایران دولت عائله‌مندی است.

۲- طی سالیان گذشته ساختار بودجه بخش جبران خدمت کارکنان در ایران به‌نحوی بوده که علاوه‌بر بخش جبران خدمات، از محل اعتبارات سایر فصول مثل بودجه استفاده از کالاها و خدمات و رفاه اجتماعی نیز برای هزینه‌های پرسنلی استفاده شده است. این منابع که برای پرداخت‌های غیرمستمر کارکنان دولت همانند اضافه‌کار، هزینه‌های رفت‌وآمد، حق ماموریت، فوق‌العاده و... هزینه شده، تا لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ مقدار هزینه‌کرد آن مشخص بود اما با اصلاحاتی که در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ و به‌دنبال آن در بودجه سال‌های ۱۳۹۸، ۱۳۹۹ و لایحه سال ۱۴۰۰ صورت پذیرفته، با حذف ستون حقوق و مزایای مستمر و سایر مصارف از جدول شماره (۷) که عملا بودجه جبران خدمت کارکنان دستگاه‌ها را به‌طور دقیق نشان می‌داد، بودجه حقوق و دستمزدها بیش از پیش غیرشفاف‌تر شده است. به هر حال برآوردها حاکی است دولت در سال آینده ماهانه به ازای هر کارمند ۱۲ میلیون تومان هزینه خواهد کرد. همچنین دیوان محاسبات نیز در گزارش تفریغ بودجه سال ۹۸ به این موضوع اذعان داشته که اولا حقوق‌های بالای ۴۵ میلیون تومان در ماه در دولت وجود دارد و ثانیا شناسایی تعداد کارکنان دولت و رسته‌های فعالیت‌های آنان غیرممکن است.

۳- به اذعان اغلب کارشناسان اقتصادی، بخشی از افزایش هزینه‌های دولت دلایل اقتصادی نداشته و موضوع عملا اقتصاد سیاسی است. در ایران چانه‌زنی در دستگاه‌های دولتی زیاد بوده و بخش بزرگی از انرژی آنها صرف دریافت بودجه بیشتر می‌شود. علاوه‌بر سازمان برنامه و بودجه که نشان داده علاقه‌ای به شفاف‌سازی هزینه‌ها ندارد، در سال‌های گذشته مجلسی‌ها هم خود عامل تنومندتر شدن بودجه جاری بوده‌اند.

۴- بسیاری از کارشناسان با این استدلال که دولت می‌گوید ضریب افزایش حقوق و دستمزد ۲۵ درصد خواهد بود اما بودجه حقوق و دستمزد و جبران خدمات و همچنین کمک به صندوق‌های بازنشستگی رشد ۶۰ درصدی دارند، معتقدند لایحه بودجه سال آینده بوی انتخابات می‌دهد و اگر قرار است صرفه‌جویی شود، باید ابتدا حقوق و مزایا و هزینه جبران خدمات شفاف شود.

۵- در بخش هزینه‌های جاری دولت، بررسی‌ها نشان می‌دهد مجموع بودجه صندوق‌های بازنشستگی از ۸۶ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال ۹۹ با رشد ۱۰۹ درصدی به ۱۸۰ هزار میلیارد تومان در لایحه ۱۴۰۰ رسیده است. افزایش شدید بودجه این صندوق‌ها درحالی است که فلسفه تشکیل صندوق‌های بازنشستگی اتکای به منابع و ذخایر خود است. با این حال برای نمونه بررسی وضعیت منابع صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد سهم منابع داخلی این صندوق از کل منابع در دو سال اخیر به حدود ۳ تا ۶ درصد رسیده است. به‌نظر می‌رسد ورود مجلس به حیاط‌ خلوت سرمایه‌گذاری‌های این صندوق و دیگر صندوق‌ها می‌تواند در کاهش اتکای صندوق‌ها به بودجه عمومی موثر باشد.

۶- براساس جزئیات گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۸، یارانه دریافتی سه دهک بالای درآمدی عملا هیچ تاثیری بر کم و کیف زندگی آنان ندارد، با این حال به‌رغم تکالیف قانونی، دولت تمایلی نیز برای حذف یارانه این گروه‌ها ندارد. حذف یارانه این گروه‌ها علاوه‌بر اینکه موجب صرفه‌جویی در منابع شده، می‌تواند اصابت موثر یارانه‌ها به اقشار کم‌درآمد را نیز بیش از پیش تضمین کند.

بر این اساس در یک جمع‌بندی، در بخش مصارف ۱- مجلس نباید به مصارف (از طریق کمیسیون تلفیق و...) بیفزاید؛ ۲- مجلس باید دولت را ملزم به شفاف‌سازی حقوق و دستمزد و سایر مزایا و مهم‌تر از آن تعداد و کم و کیف کارکنان خود کند؛ ۳- مجلس سریعا باید به حیاط خلوت صندوق‌ها وارد شود؛ ۴- تعیین تکلیف انواع و اقسام یارانه‌های بودجه‌ای و فرابودجه‌ای باید مدنظر مجلس باشد.