مرکز پژوهش‌های مجلس:

کسری بودجه حل‌نشده باقی ماند

مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن بررسی نقاط قوت و ضعف کلیات مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۰ اعلام کرد: علیرغم اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تلفیق و عملکرد مناسب‌تر این کمیسیون در مقایسه با سال‌های قبل، کسری بودجه سال ۱۴۰۰ به عنوان مهمترین هدف اصلاح لایحه بودجه همچنان حل نشده باقی مانده است.

کد خبر: ۹۱۱۸۶۱

جمعه - ۲۴ بهمن ۱۳۹۹ / February 12, 2021

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1400 کل کشور 66. کلیات مصوبه کمیسیون تلفیق»، اعلام کرد: علیرغم اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تلفیق و عملکرد مناسب‌تر این کمیسیون در مقایسه با سالهای قبل، کسری بودجه سال 1400 به عنوان مهمترین هدف اصلاح لایحه بودجه همچنان حل نشده باقیمانده است

در بخش «خلاصه» این گزارش با اشاره به اشکالات اساسی لایحه بودجه 1400 و پیشنهاد اول مرکز پژوهش های مجلس مبنی بر رد کلیات بودجه و تکلیف دولت به اصلاح لایحه بودجه، آمده است: «با وجود این نمایندگان محترم مجلس با تأیید ضمنی کلیات لایحه بودجه، حرکت به سمت برطرف کردن نقاط ضعف این لایحه در کمیسیون تلفیق را در دستور کار قرار دادند. در این مورد نیز پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس این بود که در صورت تصمیم به تأیید کلیات لایحه بودجه، قبل از این اقدام محورهای مهم اصلاحی به دولت ارائه شده و تأیید رسمی نمایندگان دولت در رابطه با این محورها دریافت شود تا از مواجهه دولت با اصلاحات اساسی انجام شده پیشگیری شود و اصلاحات اساسی با همراهی قوه مجریه دنبال شود».

*دو محور اصلی نقاط قوت مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر اینکه علیرغم زحمات بسیار کمیسیون تلفیق مجلس و اصلاحات اولیه مطلوب، باز به‌علت اشکالات زیاد لایحه دولت؛ نواقصی مشاهده می‌شود، درباره نقاط قوت مصوبه این کمیسیون آمده است:

«1- اصلاح منابع بودجه عمومی دولت: با توجه به ضرورت شناسایی منابع پایدار و تحقق‌پذیر در قانون بودجه سال 1400، بخش قابل توجهی از مصوبات کمیسیون تلفیق به انجام اصلاحات در حوزه منابع بودجه اختصاص یافته است. ازجمله مصوبات مهم این کمیسیون حذف قیمت‌گذاری ترجیحی ارز حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی، حذف معافیت مالیاتی صادرات مواد خام و نیمه‌خام، حذف معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده مناطق آزاد، افزایش پلکان‌های مالیات بر حقوق، کاهش معافیت‌های مالیاتی فعالیت‌های کمک آموزشی و هنری، اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، اصلاح نرخ سوخت صنایع پتروشیمی و فولادی و... بوده است که همگی در راستای رانت‌زدایی، جلوگیری از تخصیص نابهینه منابع و افزایش درآمدهای پایدار دولت است. شایان ذکر است که علیرغم اصلاحات مذکور برخی از پیشنهادهای اصلاحی که منابع قابل توجهی نیز برای جبران کسری بودجه ایجاد میکرد، عمدتاً به‌دلیل هزینه‌های سیاسی اصلاحات مذکور، در کمیسیون تلفیق پذیرفته نشد. ازسوی دیگر نیز کاهش عدد مبنای محاسبه فروش نفت (از روزانه 2.3 میلیون بشکه به روزانه 1.5 میلیون بشکه) و حذف پیش‌فروش نفت، از مصوبات مهم کمیسیون تلفیق در راستای حذف منابع صوری و تحقق‌ناپذیر از بودجه بود که البته با رقم پیشنهادی اطمینان آفرین مرکز پژوهشها که کشور را در مقابل تکانه‌های بیرونی مقاوم می‌ساخت، فاصله داشت. علیرغم اصلاحات ذکر شده، همچنان نگرانی‌های جدی، هم درخصوص حجم کسری بودجه ساختاری و هم درباره میزان تحقق پذیری منابع در نظر گرفته شده وجود دارد که در ادامه ذکر خواهد شد.

2-اصلاحات انضباطی: بخش دیگری از اقدام‌های مهم کمیسیون تلفیق به تقویت احکام انضباطی و قرار دادن ضمانت‌های اجرایی برای برخی احکام باز میگردد. تقویت جایگاه مجلس در کمیته نظارت بر انتشار اوراق مالی – اسلامی، بسته احکام انضباطی شرکت‌های دولتی، الزام به ثبت کلیه پرداخت‌های حمایتی در سامانه رفاه، اصلاح سازوکار ارجاع کار درخصوص اتمام پروژههای عمرانی نیمه‌تمام، الزام به تکمیل سامانه پاکنا (کارمند ایران)، الزام به برقراری نظام پرداخت به ذینفع نهایی در شرکت‌های دولتی و گزارش‌دهی اعتبارات خارج از شمول و...، مهمترین مصوبات کمیسیون تلفیق در این زمینه هستند».

* کمیسیون تلفیق مجلس برای کاهش مصارف بودجه چه کارهایی انجام نداد

در ادامه گزارش این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه با وجود اقدام‌های مثبت کمیسیون تلفیق در راستای اصلاح لایحه بودجه سال 1400، همچنان محورهای مهمی از نگرانیهای مرتبط با لایحه بودجه در مصوبه کمیسیون تلفیق نیز اصلاح نشده و در برخی از موارد نیز مصوبات جدید کمیسیون تلفیق با اشکال‌های اساسی همراه است، درباره نقاط ضعف مصوبه این کمیسیون آمده است:

«1- مصارف بودجه: یکی از محورهای مهم تصمیم‌گیری در رابطه با لایحه بودجه سال 1400، مدیریت هزینه‌های جاری دولت بود که بخش زیادی از بودجه را به‌خود اختصاص داده بود. رشد 60 درصدی هزینه‌های جاری و رشد 76 درصدی اعتبارات اختصاص یافته به فصل جبران خدمات کارکنان دولت از ایرادهای مهم لایحه بودجه بود که ناشی از افزایش حقوق و متناسب سازی‌های صورت گرفته در سال 1399 مازاد بر مجوزهای قانون بودجه (بعضاً به‌صورت غیرقانونی) و در نظر گرفتن نرخ رشد 25 درصدی حقوق شاغلان و بازنشستگان در لایحه بودجه سال 1400 بود. به‌منظور اصلاح این نابسامانی، لازم بود که کمیسیون تلفیق در چند محور اساسی زیر اقدامات اصلاحی را دنبال کند که این موارد علیرغم مطرح شدن پیشنهاد در کمیسیون تلفیق، به تصویب نرسید.

1- عدم رشد هزینه‌های غیرقابل اجتناب و مداوم حقوق کارکنان و بازنشستگان به میزان مطرح شده توسط دولت برای تمام اقشار. برای مثال رشد 15 درصدی حکم حقوق تا سقف 3.5 برابر حداقل حقوق و عدم رشد مازاد دریافتی کارکنان و بازنشستگان می‌توانست به کاهش 50 هزار میلیارد تومانی هزینه‌های غیرقابل اجتناب و مداوم دولت منجر شود. باید توجه داشت که براساس مصوبه فعلی کمیسیون تلفیق و با در نظر گرفتن پلکان‌های جدید مالیاتی، رشد خالص حقوق حکم فردی با دریافتی 20 میلیون تومان نیز 24 درصد خواهد بود.

2- پیشگیری از رشدهای غیرمتعارف بیش از 85 درصدی حقوق کارکنان دولت از بهمن ماه 1398 و رشد بیش از 70 درصدی بازنشستگان نسبت به خردادماه 1399 (به استثنای افرادی که حکم حقوق ماهیانه آنها درحال حاضر کمتر از 5 میلیون تومان است). این اقدام می‌توانست از تشدید تبعیض‌های ایجاد شده و افزایش حقوق‌های غیرمتعارف مقامات، گروههای با حقوق بالا در صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری و شاغلان بخش سلامت و همچنین اختلاف بین مستمری بگیران سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوق‌ها جلوگیری کند.

3- در نظر گرفتن احکام کنترلی برای جلوگیری از اقدام مشابه دولت در ماههای ابتدایی سال و افزایش هزینه‌های مستمر حقوق و دستمزد به‌واسطه مجوزهای قانونی یا ابهام‌های موجود در قوانین.

2- وضعیت کسری بودجه: تحولات مربوط به کسری بودجه از دو منظر نیازمند تحلیل است:

- کسری بودجه ساختاری: یکی از ایرادهای اساسی لایحه بودجه، بالا بودن کسری بودجه ساختاری این لایحه بود که این موضوع در مصوبه کمیسیون تلفیق نیز همچنان ادامه یافت. کسری بودجه ساختاری به این معناست که دولت برای تأمین مخارج خود، چه مقدار نیازمند استفاده از منابع نفتی، استقراض از صندوق توسعه ملی یا فروش اوراق (منابع غیردرآمدی) است. محاسبه این کسری در لایحه بودجه سال 1400 نشانگر رقمی در حدود 455 هزار میلیارد تومان (53 درصد کسری ساختاری) و در مصوبه کمیسیون تلفیق در حدود 524 هزار میلیارد تومان (48 درصد کسری ساختاری) است. لذا از لحاظ نسبت کسری بودجه به کل مصارف بودجه، وضعیت کسری ساختاری بودجه اندکی بهبود یافته است، اما همچنان بسیار زیاد است. این کسری معادل منابعی است که باید از محل فروش نفت یا استقراض از صندوق یا فروش اوراق جبران شود.

- کسری تأمین نشده (عدم تحقق منابع): پیش بینی وضعیت کسری تأمین نشده بودجه (با همان فروض در نظر گرفته شده برای ارزیابی لایحه بودجه) در جدول زیر ارائه شده است.

*کاهش 19 درصدی کسری بودجه تامین نشده با مصوبه کمیسیون تلفیق

همانطور که در جدول ملاحظه می‌شود، با فرض تحقق میانگین 90 درصدی درآمدها، فروش اموال و واگذاری شرکتها (فرض خوش‌بینانه‌ای که به‌خصوص در رابطه با فروش 95 هزار میلیارد تومان سهام دولت بسیار دور از انتظار است. در 9 ماه ابتدایی سال 1399 که بیشترین میزان واگذاری سهام دولت در مقایسه با سالهای قبل صورت گرفته، میزان عملکرد این ردیف 34 هزار میلیارد تومان بوده است)، همچنین فرض صادرات 800 هزار بشکه نفت و میعانات گازی (فرضی که در تحلیل لایحه بودجه در نظر گرفته شد)، پیش‌بینی مجموع کسری تأمین نشده و انتشار اوراق برابر با 304 هزار میلیارد تومان است. این رقم در لایحه دولت 375 هزار میلیارد تومان بوده است. در مصوبه کمیسیون تلفیق پیش‌بینی شده است که از 304 هزار میلیارد تومان کسری ذکر شده 178 هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق تأمین شود.

شایان ذکر است که همان فروض لایحه در مورد منابع مربوط به بند «و» تبصره «2» در کمیسیون تلفیق نیز تصویب شده است. این منابع نیز به‌علت محدودیت نقد شدن سهام دولت (واگذاری شرکتها و سهام دولت بابت استمرار متناسب‌سازی و ...) با کسری همراه است که در محاسبات فوق وارد نشده است.

*سایر ایرادات مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس از دیدگاه مرکز پژوهش ها

علاوه بر دو محور مهم ذکر شده موارد دیگری مانند در نظر نگرفتن منابع مورد نیاز برای خرید تضمینی گندم علیرغم حذف ارز ترجیحی و روشن بودن کسری منابع این موضوع در مصارف جدول تبصره «14»، افزایش هزینه در ردیف‌های جدول تبصره «14» با وجود محدودیت شدید منابع بودجه، افزایش مخارج دولت با تصویب اختصاص معادل ریالی 2 میلیون تن قیر به طرح‌های عمرانی، در نظر گرفتن 32 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی برای پرداخت تسهیلات ترجیحی، علیرغم تجربه غیرموفق تسهیلات ترجیحی در حمایت از تولید و احتمال بالای ایجاد رانت، آن هم در شرایطی که بودجه با کسری بودجه و عدم تحقق گسترده منابع مواجه است و مشکلات ایجاد شده براساس حکم تصویب شده برای این موضوع در تبصره «18»، تسهیلات تکلیفی در نظر گرفته شده در تبصره «16» و «18» و ... نیز وجود دارد که لازم است مورد توجه قرار گیرد».

* کسری بودجه احتمالی مصوبه کمیسیون تلفیق چقدر بود؟

در بخش «جمع بندی» گزارش مرکز پژوهش های مجلس آمده است: «در پایان به‌صورت خلاصه می‌توان عنوان کرد که مجموع کسری بودجه احتمالی لایحه دولت 375 هزار میلیارد تومان بوده (در لایحه پیش بینی شده بود که 55 هزار میلیارد تومان از این کسری با انتشار اوراق مالی اسلامی تأمین شود) که براساس مصوبه کمیسیون تلفیق به 304 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. استفاده از اوراق مالی اسلامی محتمل‌ترین راه جبران کسری فوق خواهد بود که در مصوبه کمیسیون تلفیق نیز 178 هزار میلیارد تومان از کسری مذکور از این محل تأمین شده است.

با وجود این در صورت عدم تغییر مقررات نگهداری اوراق، براساس پیش‌بینی‌های موجود در سال 1400 شبکه بانکی 28.2 هزار میلیارد تومان، صندوق‌های سرمایه‌گذاری با درآمد ثابت 30.9 هزار میلیارد تومان ودارندگان اوراق مالی دولت که در سال 1400 سررسید میشود، 80 هزار میلیارد تومان تقاضای اوراق مالی دولتی خواهند داشت که درمجموع 139.1 هزار میلیارد تومان خواهد شد. این میزان تقاضای اوراق فاصله قابل توجهی با عدد 304 هزار میلیارد تومان کسری بودجه احتمالی مصوبه کمیسیون تلفیق دارد (165 هزار میلیارد تومان) هرچند بخشی از کسری باقیمانده با عدم تخصیص‌های احتمالی جبران خواهد شد با وجود این، بخشی از این کسری لاجرم به افزایش قابل توجه نرخ سود و هزینه تأمین مالی دولت در اقتصاد و یا رشد پایه پولی جهت جلوگیری از افزایش نرخ‌ها منجر خواهد شد.

از منظر نگاه به معیشت مردم، عمده ترین اقدام کمیسیون تلفیق تغییر شیوه پرداخت یارانه کالای اساسی از یارانه غیرمستقیم به واردات کالاها به یارانه مستقیم به مردم بوده است که از لحاظ میزان دسترسی دهکهای پایین درآمدی به منابع اختصاص‌یافته به این مسئله، اصابت به هدف و جلوگیری از رانت، اقدام مثبتی در جهت معیشت دهک‌های پایین درآمدی بوده است. هر چند، این اقدام نیز به‌دلیل مخالفت‌های قوه مجریه (علیرغم توافقات اولیه قبلی) ممکن است به خوبی اجرایی نشود.

*کمیسیون تلفیق مجلس عملکرد بهتری نسبت به سالهای قبل داشت

با توجه به موارد ذکر شده به‌نظر میرسد علیرغم اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تلفیق و عملکرد مناسب‌تر این کمیسیون در مقایسه با سالهای قبل، کسری بودجه سال 1400 به عنوان مهمترین هدف اصلاح لایحه بودجه همچنان حل نشده باقیمانده است و این موضوع کشور را در سال 1400 با محدودیتهای جدی مواجه خواهد کرد که آثار آن بر معیشت عموم مردم و اقتدار کشور در مسائل بین‌المللی غیرقابل اجتناب خواهد بود».