۳ پیشنهاد برای اصلاح بودجه

ما اگر قرار است خرجی کنیم و هزینه‌ای بتراشیم، بهتر است به جیب‌مان که همان منابع و درآمدهاست، نگاهی بیندازیم.

کد خبر: ۹۱۲۰۱۳

شنبه - ۲۵ بهمن ۱۳۹۹ / February 13, 2021

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، اینکه دولت یا سازمان برنامه و کارشناسان این سازمان چه تحول ساختاری طی دوهفته گذشته در بودجه ایجاد کرده‌اند جای سوال است، به همین خاطر پیش‌بینی می‌شود که با یکسری جابه‌جایی‌های کلی و خنثی در برخی سر فصل‌ها، لایحه ۱۴۰۰ مجددا به‌دست نمایندگان مجلس برسد.

اگر وعده دولت محقق شود، روز یکشنبه قرار است لایحه بودجه۱۴۰۰ که دو هفته پیش در صحن علنی مجلس رد شد، با اصلاحیه جدید بار دیگر به مجلس بیاید. اما مشکل اصلی لایحه بودجه چیست و چرا این همه وقت و انرژی محافل رسمی و غیررسمی کشور صرف این موضوع شده است. مساله دقیقا این است که شوربختانه بودجه‌ای که باید ابزار بهبود اقتصاد باشد، حالا با کسری قابل‌توجهی که خواهد داشت، می‌تواند معیشت و رفاه ایرانیان را درگیر خود سازد. براین اساس، لایحه بودجه‌ای که دولت به مجلس ارائه داده بود، درکنار اینکه در شرایط سخت مالی دولت، انبساطی و پرحجم است، در سوی دیگر اثرات مثبت آن صرفا رفاه معدود اقشار خاص را که کارکنان دولت هستند تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. از این‌رو، برخلاف دغدغه اصلی کارشناسان اقتصادی که معتقدند عالی‌ترین سند اقتصادی کشور یعنی بودجه باید بستری برای بهبود رفاه طبقات پایین جامعه یا جلوگیری از تخریب بیشتر معیشت آنان باشد، اما دولت در دوسال پایانی مسئولیت خود با افزایش بی‌رویه هزینه‌های جاری و مهم‌تر از همه، ایجاد انتظارات در جامعه هدف (کارکنان و بازنشستگان دولتی و عمومی)، مسیر سختی را پیش‌روی اقتصاد ایران قرار داده است. مساله زمانی پیچیده‌تر می‌شود که در یک‌سو، دولت با افزایش عجیب‌وغریب هزینه‌های جاری خود (افزایش ۶۰درصد)، بودجه و سرنوشت کشور را به تحولات بین‌المللی گره زده و در سوی دیگر، وقتی حرف از اصلاح بودجه می‌شود، همانند آنچه در کمیسیون تلفیق مجلس رخ داد، با حفظ همه منافع ذی‌نفعان پرقدرت بودجه، اولین قدم اصلاحی بودجه، معیشت اقشار کم‌درآمد را هدف می‌گیرد.

علیرضا صدیقی، کارشناس اقتصادی و متخصص در مسائل مالی و بودجه‌ای می‌گوید کسری بودجه ایراد بزرگ سند دولت است که باید همه تلاش‌ها در راستای مهار آن باشد. وی معتقد است در کوتاه‌مدت ۱-تعدیل احتیاطی حقوق کارکنان دولت در سمت مصارف، ۲-رسیدن به نرخ بهره بهینه‌ای برای تامین همزمان ۱۰۰هزار میلیارد تومان از محل بورس و ۱۲۵هزار میلیارد تومان نیز از محل انتشار اوراق مالی و ۳-اقدامات اصلاحی در حوزه معافیت‌ها و فرارهای مالیاتی می‌تواند مدنظر سیاستگذار قرار گیرد. اما در میان‌مدت و بلندمدت ۱-اصلاح ساختار نظام مالیاتی، ۲-شفافیت پرداخت‌های جاری و به‌ویژه حقوق و دستمزد کارکنان دولت و ۳-اصلاح نظام تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی مواردی هستند که مجلس باید از همین امروز قوانین و مقررات این حوزه‌ها را مورد بازنگری قرار دهد.

بودجه ۱۴۰۰ باید رد می‌شد

بودجه ۱۴۰۰ مشکلات عدیده‌ای داشت که قابل‌اصلاح نبود و رد کلیات آن در مجلس بجا و درست بود. ظاهرا سازمان برنامه و بودجه مجددا طی یکی، دو روز آینده نسخه به‌روزرسانی و درواقع اصلاح‌شده را به مجلس شورای اسلامی تحویل خواهد داد. اینکه دولت یا سازمان برنامه و کارشناسان این سازمان چه تحول ساختاری طی دوهفته گذشته در بودجه ایجاد کرده‌اند جای سوال است، به همین خاطر پیش‌بینی می‌شود که با یکسری جابه‌جایی‌های کلی و خنثی در برخی سر فصل‌ها، لایحه ۱۴۰۰ مجددا به‌دست نمایندگان مجلس برسد. اما چرا این بودجه قابل‌دفاع نبود و باید رد می‌شد؟ در زندگی روزمره افراد سعی می‌کنند با نگاه به جیب خود خرج کنند و این رفتار اقصادی سرلوحه فعالیت همه مراکز و بنگاه‌های حقوقی نیز هست، اما دولت در ایران بودجه‌ریزی را از سمت مصارف آن شروع کرده و بعد از تراشیدن هزینه‌هایی به‌صرافت تامین منابع آن می‌افتد. درواقع مهم‌ترین سند برنامه‌ریزی کشور به امید نوشدارویی مثل لغو تحریم‌ها یا هر آن چیزی که بتواند به درآمد دولت اضافه یا آن را تامین کند، نوشته می‌شود و آنگاه که چنین نشد، اقتصاد کشور با معضل همیشگی‌اش به نام کسری بودجه روبه‌رو خواهد شد. کسری بودجه ام‌المصائب یا مادر همه بدبختی‌های کشور است. مساله خیلی ساده است، هرگاه خرج دولت از دخل او بیشتر شود، کسری بودجه ایجاد و اگر این اتفاق به‌صورت متوالی رخ دهد، انباشت کسری بودجه نمایان‌تر خواهد شد. در برآوردهای مختلف کسری بودجه لایحه سال آینده بین ۲۰۰ تا ۴۰۰ هزار میلیارد تومانی ذکر شده و این درحالی است که دغدغه بسیاری از کارشناسان مهار تبعات این معضل روی طبقات پایین و فقیر جامعه است. برای روشن شدن این مساله بهتر است به این سوال پاسخ دهیم که کسری بودجه از چه مسیرهایی به‌جان طبقات پایین می‌افتد؟

کسری بودجه؛ قاتل خاموش

کسری بودجه مادر همه مشکلات است اما شوربختانه بیشترین فشار کسری بودجه را طبقات پایین و اقشار کم‌درآمد و افراد با دستمزد و حقوق ثابت به‌دوش خواهند کشید. دلیلش این است که اولا، مهم‌ترین و مخرب‌ترین نتیجه کسری بودجه، تورم است، چراکه بدهی دولت درنهایت در ترازنامه بانک مرکزی ثبت خواهد شد و این بانک با انتشار پول جدید برای تامین کسری دولت اقدام به افزایش حجم پول و نقدینگی در جامعه خواهد کرد. هرچه کسری بودجه و بدهی دولت بیشتر شود، حجم پول نیز بیشتر می‌شود و ارزش پول کاهش پیدا خواهد کرد. کاهش ارزش پول مساوی با افزایش تورم خواهد بود که بسته به شرایط دیر یا زود معلول کسری بودجه خواهد شد. زمانی که دولت و بانک مرکزی با انباشت بدهی‌ها همراه می‌شوند، درست مانند تصور ما از یک بدهکار بانکی، آنها هم بی‌اعتبار می‌شوند، بنابراین کسری بودجه مهم‌ترین پشتوانه پول را که اعتبار حاکمیت و بانک مرکزی است نیز تضعیف خواهد کرد. در شرایط تورمی خانوارهایی که دارایی‌های بادوامی مانند املاک، مستغلات، سهام، طلا، دلار و... ندارند از افزایش قیمت‌ها جا می‌مانند و در عوض آن ثروتمندان غنی‌تر می‌شوند، چراکه سبد دارایی آنها مملو از این دارایی‌هاست.

ثانیا کسری بودجه با دخالت دولت رابطه نزدیکی دارد و هرچه کسری بودجه عمیق‌تر شود، دخالت دولت در همه مسائل اقتصادی بیشتر خواهد شد. یکی از این مصادیق نفوذ و دخالت دولت، راضی نگه داشتن بخشی از مردم و حفظ سرمایه اجتماعی خود در انتخابات و حوادث سیاسی است. طبیعتا دولت باید برای این هدف خود خرج خواهد کرد، هرچه بیشتر خرج کند، سرمایه اجتماعی و رای بیشتری هم در برخی گروه‌های سیاسی و اقتصادی خواهد داشت. برای خرج بیشتر، دولت باید درآمد خودرا از طریق مالیات تقویت کند یا باید دست در چاه نفت ببرد و از آینده کشور بفروشد. اما بازهم مالیات منجر به نارضایتی مردم خواهد شد و نفت هم بابت مسائل تحریمی به‌فروش نخواهد رفت، پس تنها یک نفر می‌تواند به کمک دولت بیاید و او کسی جز بانک مرکزی نیست. همه ناترازی‌های جیب دولت درنهایت با چاپ پول بانک مرکزی تامین خواهد شد. پیش‌بینی می‌شود در حالت بینابینی (نه خوشبینانه و نه بدبینانه) دولت در سال آینده ۴۰۰ هزار میلیارد کسری بودجه داشته باشد. بخش اعظمی از این کسری بودجه ناشی از بریز و بپاش دولت برای کارمندان خود و طبقات ذی‌نفوذ خودش است.

براساس جزئیات لایحه بودجه، دولت در سال آینده ۸۴۰ هزار میلیارد مصارف عمومی خواهد داشت. از این مقدار حدود ۶۳۷ هزار میلیارد تومان مربوط به حقوق کارمندان، دستمزد کارکنان دولت، کمک به صندوق‌های بازنشستگی و... است که رشد آنها در سال آینده سه‌برابر متوسط ۶سال گذشته خواهد بود. درواقع دولت قرض می‌کند تا رضایت این طبقات را جذب کند. به‌عبارت ساده‌تر دولت از بانک مرکزی قرض می‌کند و تنها برای افرادی که به بودجه نزدیک‌ترند خرج می‌کند و در مقابل آنهایی که حقوق‌بگیر دولت نیستند از همه بیشتر زیان می‌کنند. اینجا با غارت مدرن روبه‌رو خواهیم بود، به‌طوری که از جیب همه مردم درمی‌آوریم و برای قشر خاص خرج می‌کنیم. کسری بودجه آثار دیگری نیز خواهد داشت که به همین دو مورد بسنده و از برآوردهای کسری در سال آینده صحبت می‌کنیم.

نرخ بالای دلار به‌ضرر دهک‌های پایین

یکی دیگر از تاثیرات کسری بودجه دست‌درازی بیش از حد دولت به نفت خواهد بود. دولت در لایحه ۱۴۰۰ حدود ۴۰درصد از منابع خود را از طریق نفت تامین خواهد کرد، هرچند نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه مدعی رقم ۲۳ درصد است، اما ۱۹۹ هزار میلیارد تومان با عنوان درآمد نفت، ۷۵ هزار میلیارد تومان با برداشتن سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت و ۷۰ هزار میلیارد تومان هم از طریق فروش اوراق سلف نفتی و ۴۵ هزار میلیارد تومان هم از تبصره ۱۴ مربوط به هدفمندی یارانه‌ها وارد بودجه ۱۴۰۰ می‌شود که ادعای نوبخت را نقض می‌کند. درآمد نفتی برای ورود به اقتصاد باید از دلار به ریال تبدیل شود. در این تبدیل بانک مرکزی دلار خریده است و ریال می‌فروشد. این فرآیند خود به‌معنای افزایش تورم و بروز بیماری هلندی خفیف است که در این متن به آن نمی‌پردازیم. اما آنچه این رابطه را بسیار خطرناک می‌کند، نرخ تسعیر و نوسانات درآمد نفتی است. در نرخ تسعیر دولت نرخی را برای تبدیل دلار به ریال برای سال آینده در نظر می‌گیرد که این رقم در بودجه ۱۴۰۰ حدود ۱۱ هزار تومان بوده اما کمیسیون تلفیق مجلس قصد رساندن آن را به رقم دلار سنا (حدود ۲۳ هزار تومان) داشتند که با رد کلیات بودجه در صحن علنی، این موضوع علی‌الحساب متوقف شده است. افزایش نرخ تسعیر ارز به این معنی است که این اتفاق به احتمال زیاد باعث پیشروی دلار به بالای ۳۰ هزار تومان در بازار می‌شود. افزایش قیمت دلار نیز مساوی با افزایش انتظارات تورمی و تورم خواهد بود و مسیر فشار بر دهک‌های پایین کشور دوچندان خواهد شد.

حذف ارز ۴۲۰۰ تبعات تورمی دارد

علیرضا صدیقی از کارشناسان اقتصادی و پژوهشگران حوزه مالی و بودجه، در پاسخ به این سوال که بودجه از چه مسیر و با چه معضلاتی می‌تواند اقشار پایین جامعه را تحت‌فشار قرار دهد، می‌گوید: تورم تاثیرگذارترین متغیر بر طبقات پایین جامعه و عمق‌دهنده شکاف طبقاتی بوده که بخش عظیمی از این متغیر معلولی از کسری موجود در بودجه دولت است. زمانی که با بودجه‌ای طرف هستیم که سمت هزینه‌های آن بسیار متورم شده و در مقابل درآمدهای آن در بهترین حالت به‌صورت صوری و کاغذی صرفا برای تراز ظاهری بودجه تمهید شده است، کسری بودجه قابل‌توجهی در انتظار ما خواهد بود. تجربه سالیان اخیر نشان می‌دهد که این کسری بودجه، مستقیم یا غیرمستقیم، دیر یا زود منتج به تورم خواهد شد.

صدیقی ادامه می‌دهد، در حالت مستقیم دولت نمی‌تواند هزینه‌های خود را از طریق درآمدها و منابع پیش‌بینی‌شده پوشش دهد و مجبور خواهد بود که به طرق مختلف از بانک مرکزی استقراض کند. مثلا حجم تنخواهی که دولت در سال جاری از بانک مرکزی استفاده می‌کند بسیار قابل‌توجه است که بازپرداخت آن عجیب و بعید به نظر می‌رسد. اگر دولت چه در سال جاری و چه در سال آینده نتواند بدهی‌هایی را که به‌صورت مختلف در برابر بانک مرکزی ایجاد کرده، تسویه کند، مستقیما بر پایه پولی، نقدینگی تاثیر خواهد گذاشت که نتیجه آن ایجاد تورم در زمان کوتاهی است. در بلندمدت نیز اگر دولت بخواهد برای تامین مالی خود از فروش اوراق استفاده کند، به‌دلیل اینکه این اوراق در سال‌های آینده درآمدزا نخواهند بود برای بازپرداخت آن مجبور به تامین مالی از همان مسیری است که فشار مضاعفی را به کسری بودجه ایجاد کند. وی با بیان تاثیرات بسیار منفی تورم بر اقشار ضعیف، معتقد است: تورم بیشترین تاثیر را بر اقشار ضعیف می‌گذارد. اقشار ضعیف منظور خانوارها و افرادی است که دارایی‌هایی مانند مسکن، خودرو و... نداشته، عمدتا درآمد آنها صرف هزینه‌های جاری شود و امکان پس‌انداز نیز برایشان وجود نداشته باشد. این طبقات بیشترین فشار را از این محل تحمل خواهند کرد، به همین خاطر بودجه‌ای باید تصویب شود که این ایراد بزرگ یعنی کسری بودجه را نداشته باشد.

صدیقی درباره ادامه یا قطع سیاست حمایتی ارز ۴۲۰۰ واردات کالاهای اساسی در سال آینده معتقد است، به‌طورکلی هرگونه سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای که قرار است اجرا شود، باید دو پیش‌شرط در اجرای آن رعایت شود: اول محل اصابت از طریق سامانه‌های رفاهی کشور با جزئیات دقیقی در دسترس باشد و از طرفی دیگر نحوه تامین مالی این حمایت‌ها از منابع پایدار و روشنی باشد تا دولت برای تحقق آن مجبور به استقراض از بانک مرکزی و ایجاد بدهی جدید نباشد. درخصوص ارز ۴۲۰۰ تومانی گرچه نگاه کارشناسی به جهاتی مخالف اعطای این ارز از جنبه رانت‌زایی آن بوده، اما بنا به دلایلی حذف یکباره این ارز می‌تواند از طریق شوک تورمی، هزینه‌های غیرقابل جبرانی بر معیشت اقشار کم‌درآمد تحمیل کند و با وضعیت اقتصادی و سیاسی کشور دستیابی به اهداف قابل‌تصور کارشناسان اقتصادی (روی کاغذ)، به احتمال زیاد دور از ذهن است.

۳ پیشنهاد برای اصلاح بودجه

صدیقی درمورد جزئیات کسری بودجه دولت عنوان می‌کند: یک سمت کسری بودجه هزینه‌ها است که بالاخره باید با مدیریت احتیاطی دولت همراه باشد. درواقع ما اگر قرار است خرجی کنیم و هزینه‌ای بتراشیم، بهتر است به جیب‌مان که همان منابع و درآمدهاست، نگاهی بیندازیم. البته که بسیاری از هزینه‌ها واجب است اما زمانی که با محدودیت شدید منابع روبه‌رو هستیم نباید فشار مضاعفی روی آن ایجاد کرد. نکته بعدی در سمت دیگر منابع است که دو مرحله دارد. صدیقی می‌گوید: اولا درآمدهای پایداری باید شناسایی شده و در مرحله دوم باید دولت پای تحقق و اجرای آن بایستد. این مدیریت دو سمت بودجه است که می‌تواند به کاهش کسری بودجه منتهی شود و بار اضافی را بر دوش طبقات پایین نگذارد.

صدیقی در توضیح این مساله که زیرساخت‌های اجتماعی و اقتصادی که از مهم‌ترین فاکتورهای تاثیرگذار بر کاهش فقر هستند در بودجه سال آینده تحلیل رفته‌اند، می‌گوید: سیاست انبساطی زمانی کارآمد است که بتواند به بخش‌های مهمی از اقتصاد برخورد کند و منجر به تحریک تقاضای کل و ایجاد درآمد و رشد اقتصادی شود. اما بودجه بسیار انبساطی در سال ۱۴۰۰ درحالی است که سهم هزینه‌های عمرانی (تقویت زیرساخت‌های اقتصادی) به حداقل و به حدود ۱۲درصد از کل مصارف رسیده است. بنابراین مشخص است که در بخش هزینه‌ها غفلت صورت گرفته و آنچه بودجه را انبساطی کرده، هزینه‌های جاری و یا حقوق و دستمزد دولت و کارکنان آن است. این حقوق و دستمزد مستقیما به جیب کارمندان دولتی می‌رود که عموم آنها در دهک‌های بالای درآمدی حضور دارند. وی عنوان می‌کند: باید در هزینه‌تراشی‌ها احتیاط کرد. مثلا اینکه می‌گویند حقوق همه کارکنان دولتی اعم از لشکری و کشوری ۲۵درصد اضافه خواهد شد، با توجه به منابع دولت قدری عجیب به نظر رسیده و درنهایت از جیب کل مردم تامین خواهد شد. درواقع مساله به نفع کارمندان دولت و از جیب ملت است. البته درنهایت با تورم‌هایی که به وقوع خواهد پیوست، ممکن است حتی کارمندان دولت نیز منتفع نباشند. بنابراین از هزینه‌های مهمی مانند هزینه‌های عمرانی و... زده می‌شود و به هزینه‌های جاری و حقوق و دستمزدها اضافه می‌شود. این مهم یکی دیگر از دلایل کسری بودجه است که با افزایش هزینه‌ها، مصارف عمرانی را لاغرتر خواهد کرد.

صدیقی، پیشنهادهایی را برای کنترل کسری بودجه، تورم و فشار این دو بر خانوارهای ضعیف ارائه می‌دهد و می‌گوید: تورم و نقدینگی که در سال آینده به وجود خواهد آمد به‌شدت به نحوه تامین کسری بودجه بستگی دارد اما به‌طورکلی می‌توان در کوتاه‌مدت دست به اقداماتی زد. مهم‌ترین مساله در سمت هزینه‌هاست که در سال ۱۴۰۰ به‌صورت غیرقابل‌توجهی رشد پیدا کرده است، لذا باید هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر را شناسایی و از دیگر هزینه‌ها تفکیک کنیم. به‌طور مشخص حقوق و دستمزد کارکنان و کارمندان دولت هرچند دارای ابعاد اقتصادی-سیاسی است اما با توجه به حجم عظیم این سرفصل و نوع آن می‌توان صرف‌نظرهایی در آنجا انجام داد؛ مشخصا افزایش پلکانی معکوس حقوق کارکنان پیشنهاد می‌شود. در گام‌های بعدی و در اصلاحات اساسی بودجه نیز می‌توان به مواردی مانند ریزکرد هزینه‌های دستگاه‌های دولتی و تعدیل آنها ورود کرد.

این کارشناس اقتصادی درمورد امکان تحقق منابع به‌عنوان یکی از عوامل کسری بودجه نیز اضافه می‌کند: با توجه به اینکه افزایش قابل‌توجه منابع پایدار در کوتاه‌مدت یک‌ساله شاید دور از انتظار باشد، در درجه اول ما باید در سال آینده به نرخ بهره بهینه‌ای برسیم تا بتوانیم به‌طور همزمان ۱۰۰ هزار میلیاردتومان را از محل بورس و ۱۲۵ هزار میلیاردتومان را نیز از محل انتشار اوراق تامین کنیم.

وی تاکید می‌کند رسیدن به این نرخ بهینه سخت اما شدنی است.

صدیقی تصریح می‌کند: افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق کاهش معافیت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی در کوتاه‌مدت با دو یا سه دستور دولتی شدنی است، اما در گام بعدی اصلاحات اساسی باید سراغ افزایش پایه‌های مالیاتی مانند مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر عایدی سرمایه و... رفت. صدیقی تاکید می‌کند، مساله مهم‌تر و ضروری‌تر از تغییر اعداد و ارقام، این است که مجلس از همین امروز برای میان‌مدت و بلندمدت و البته برای یک یا دو سال آینده به موضوع ۱-اصلاح ساختار نظام مالیاتی، ۲-شفاف‌تر شدن پرداخت هزینه‌ها و به‌ویژه پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت، ۳-اصلاح نظام تامین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی ورود کند؛ چراکه بدون اصلاحات اساسی، معضل کسری بودجه همچنان پای ثابت و آزاردهنده بودجه سالانه خواهد بود.