بایدن برای بازسازی آمریکا باید اول تجارت را درست کند

رئیس‌جمهور بایدن سرانجام می‌خواهد بهتر از گذشته WTO بسازد؛ اما قبل از اینکه این کار را انجام دهد، مجبور است برای جلوگیری از بدتر شدن اوضاع، سازش کند.

کد خبر: ۹۲۱۹۰۴

چهارشنبه - ۰۴ فروردين ۱۴۰۰ / March 24, 2021

به گزارش گروه بین‌الملل خبرگزاری دانشجو، چاد پی بون عضو ارشد رجینالد جونز در انستیتوی اقتصاد بین‌الملل پیترسون در قالب گزارشی در فورین افیرز به بررسی جایگاه تجارت در سیاست‌های دولت ترامپ و بایدن پرداخت:

وقتی دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور پیشین ایالات‌متحده، دور دوم انتخابات را در ماه نوامبر از دست داد، سازمان تجارت جهانی (WTO) نفس راحتی کشید. در دهه گذشته، نظام تجارت قانون محور مجبور شد دو بحران بزرگ اقتصادی جهانی که از دهه ۱۹۳۰ بیسابقه بوده است را تحمل کند، یکی بیماری همهگیر کرونا و دیگری رئیس‌جمهور پوپولیست ایالات‌متحده که ظاهراً قصد نابودی این نظام را داشت. همچنین اتحادیه اروپا به‌سرعت یک برنامه عملیاتی ۱۱ صفحهای را برای راه‌اندازی مجدد مشارکت فرا آتلانتیک ارائه داد و کاملاً آسوده‌خاطر شد. در این سند حداقل هشت بار به WTO اشاره‌شده است.

رئیس‌جمهور بایدن اعلام داشته است که وی تجارت را به‌عنوان "ستون مهم" سیاست خارجی دولت خود میداند. بسیاری از معاملات تجاری ایالات‌متحده با متحدان و حتی با چین، تحت قوانین سازمان تجارت جهانی انجام میشود. به همین جهت احتمالاً این سازمان در درازمدت نقشی حیاتی خواهد داشت؛ اما اکنون بایدن با سازمان تجارتی روبرو است که در بحرانهای متعدد گیرکرده است.

در حال حاضر نظام اصلی WTO برای حل اختلافات اساسی تجاری معیوب است. این سازمان نتوانسته است توافق‌نامه محدودسازی کمکهای مالی مرتبط با ماهیگیری جهانی را تنظیم کند. دولت ترامپ، ضمن خروج از این سازمان انتخاب نگوزی اوکونجو لیوالا را به‌عنوان مدیرکل بعدی سازمان که با اجماع اعضاء انتخاب شده بود را وتو کرد.

اگر همه این‌ها به حد کافی بد نبودند، ولی دولت ترامپ یک بمب ساعتی را در قالب تعرفه‌ها در زمین جانشین خود یعنی بایدن تحت عنوان امنیت ملی کاشت. رفع این مشکل در هفته‌های اول دولت بایدن، امری حیاتی است؛ اما انجام این کار به معنای واداشتن متحدان ایالات‌متحده، ازجمله اتحادیه اروپا به مصالحه در مورد سایر شکایات درازمدت است. اگر بایدن در این تلاشها ناکام شود، امید‌های او برای مهار چندجانبه گرایی - نه‌تن‌ها مقابله با چین بلکه مقابله با همه‌چیز در تجارت، ازجمله آب‌وهوا و بهداشت عمومی - قبل از اینکه فرصتی برای موفقیت داشته باشند، ناامید خواهد شد.

*بمب ساعتی

از مارس ۲۰۱۸، دولت ترامپ روی فولاد و آلومینیوم وارداتی نزدیک به ۵۰ میلیارد دلار تعرفه وضع کرد. متحدان آمریکا این مشکل را این‌گونه تشخیص دادند که تعرفهها قرار است متوجه شرکتهای متعلق به دولت یا یارانهبگیر چینی باشد که این فلزات را بیش از نیاز بازار داخلی خود تولید میکنند و بدین‌وسیله صادرات چین روانه بازار‌های خارج از کشور میشود. دولت اوباما مناقشهای را در سازمان تجارت جهانی علیه چین بابت پرداخت یارانه به آلومینیوم مطرح کرد و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی آمریکا OECD چارچوبی را برای بحث در مورد راه‌حل‌های بالقوه برای بازار متورم بازار فولاد ایجاد کرد.

ترامپ بجای آن به سراغ تعرفهها رفت. کنار گذاشتن اختلافات با WTO و چارچوب OECD فشار بر چین را برای مقابله با مشکل یارانهها از منابع خود، کاهش داد. درعین‌حال، اقدامات ترامپ بیشتر به واردات از کانادا، ژاپن، کشور‌های اروپایی و سایر متحدان، ضربه میزد. (تعرفههای قبلی ایالات‌متحده بیشتر واردات مستقیم فلزات از چین را متوقف کرده بود). برای بدتر کردن اوضاع، ترامپ با استفاده از اختیارات اضطراری و قانونی به نام واردات تعرفهها را تحمیل کرد که بیشتر آن‌ها درواقع متحدان نظامی ایالات‌متحده بودند و درواقع تهدیدی بود برای امنیت ملی کشور.

متحدان ناتو گزیده شدند. اتحادیه اروپا و دیگران در برابر صادرات ایالات‌متحده مقابله‌به‌مثل کردند و علیه اقدامات ترامپ در سازمان تجارت جهانی طرح دعوی کردند. اکثر تعرفههای تلافی‌جویانه - همچنین آثار سوء آن - باقی‌مانده است. حتی انگلستان که احتمالاً پس از خروج از اتحادیه اروپا از انجام معاملات تجاری با ایالات‌متحده ناامید شده بود، اخیراً اظهار داشته است که تعرفههای ترامپ "بر اساس قوانین سازمان تجارت جهانی غیرمجاز و ناعادلانه بوده و تولیدکنندگان فولاد و آلومینیوم انگلیس را مورد هدف قرار داده است که باید حذف شود. هرگونه ادعا مبنی بر این‌که واردات فولاد و آلومینیوم از انگلیس به امنیت ملی ایالات‌متحده آسیب میزند، نادرست و بیاساس است. ".

اما مشکل بزرگتر بایدن بحثی رسمی است که ادعا میشود تعرفه‌های ترامپ بر اساس قوانین سازمان تجارت جهانی (WTO) غیرقابل‌توجیه است. هرگونه تصمیم در این مورد میتواند برای نظام تجارت ویرانگر باشد. اگر WTO بر تعرفه‌های ترامپ صحه بگذارد، مفری گشاد برای کشور‌ها باز میشود تا با استناد به امنیت ملی حمایت خود از تعرفه‌گذاری را توجیه کنند. اگر علیه آن حکم صادر کند - نتیجه احتمالی، با توجه به تصمیم سال گذشته در یک مورد اختلاف مشابه بین روسیه و اوکراین - عواقب سیاسی داخلی برای ایالات‌متحده میتواند شدید باشد. تنش بین واشنگتن و پکن در حال افزایش است و بیشتر پوپولیستهای آمریکایی در هر دو جناح منتظر هستند تا اجرای بیانیهای که توسط WTO صادر میشود نتواند از امنیت ملی ایالاتمتحده محافظت کند و درنتیجه منجر به شورش در کشور شود. پیش‌ازاین، در ماه مه سال ۲۰۲۰، جاش هاولی سناتور جمهوری‌خواه ایالت میسوری قطعنامه مشترکی را ارائه داد تا کنگره در مورد خروج ایالات‌متحده از سازمان تجارت جهانی رأی دهد.

*مشکل تعرفه‌ها

وقتی بایدن این فرصت را پیدا شد تا با آن تعرفه‌ها زندگی کند، احتمالاً به خاطر آن‌ها از تعرفههای فلزات ترامپ متنفر باشد. شرکتها و کارگران آمریکایی همچنان از این شرایط رنج میبرند. حتی گردنکلفتی توییتری ترامپ نتوانست مانع از انتقال تولید توسط هارلی دیویدسون به تایلند شود و اعلام عمومی کند که سیاستهای ترامپ موجب شده تولید موتورسیکلتهای اروپایی در ایالات‌متحده هیچ سودی نداشته باشد. تا زمانی که بایدن در این رابطه تغییر مسیر ندهد، تعرفه‌ها به نام او صورت می‌گیرد و دور بعدی تلافی‌جویی اروپا آغاز میگردد به‌طوری‌که بروکسل شرایط بیشتری را در دستور کار قرار داده است - جایگزین کردن ۳.۸ میلیارد دلار دیگر از صادرات ایالات‌متحده - که از ۲۳ مارس به اجرا درمی‌آید. بایدن همچنین وارث روشهای بسیار نگران‌کننده‌ای است که ترامپ برایش به ارث گذاشته است، به‌موجب آن شرکتهایی که از این تعرفه‌ها آسیب ببینند میتوانند از دولت وی بخواهند که از این قاعده مستثنا شوند. این تصمیمات موقت منجر به اتهاماتی مبنی بر ناعادلانگی و فساد میشود احتمالاً دولت بایدن به دنبال جلوگیری از آن خواهد کرد.

پس‌ازآن نوبت به واکنشهای زنجیرهای میرسد. افزایش قیمت فلزات، هزینه تولید در ایالات‌متحده را از جا‌های دیگر دنیا بالا میبرد از محصولاتی مانند خودرو گرفته تا ماشین لباسشویی. درنتیجه تخمین زده می‌شود در مقابل هر کارگر صنعت فولاد در ایالات‌متحده که از تعرفهها منتفع میشود، ۷۵ کارگر تولیدکننده آمریکایی آسیب میبینند. هزینه پروژههای زیربنایی دولتی که در آن‌ها از فلز استفاده میشود نسبت به هزینه قبل از تعرفهها بیشتر است و مؤدیان مالیاتی ایالات‌متحده این تفاوت را پرداخت میکنند. علاوه بر این، تعرفهها به سمت تقاضا‌های بیشتر برای حمایت سرازیر میشوند به‌طوری‌که شرکتهای استفاده‌کننده از فلزات نسبت به همتایان خارجی خود که قادر به رقابت با آن‌ها نیستند مجبورند برای تهیه مواد هزینه بیشتری پرداخت کنند و آن‌ها به‌طور فزایندهای خواستار تعرفه های خاص خود هستند.

بایدن باید بتواند بدون استفاده از تعرفه‌های امنیت ملی به صنایع فولاد و آلومینیوم ایالات‌متحده کمک کند. ساخت پروژه‌های زیرساختی در داخل به این امر کمک خواهد کرد؛ اما درنهایت دولت باید اروپا و سایر متحدان خود را متقاعد کند تا تلاش چندجانبه جدیدی را - یکی دندان دار - برای نظم دادن به کمکهای مالی چین اتخاذ کنند، کمکهای نفس‌گیری که سازمان مشارکت و توسعه اقتصادی (OECD) در گزارش خود صنعت آلومینیوم چین را در سال ۲۰۱۹ نشان میدهد.

در غیاب دولت ترامپ، هیچ‌کس نمیخواهد سازمان تجارت جهانی در مورد امنیت ملی و تجارت حکمی صادر کند؛ اما کشور‌ها نیاز به شفافیت قانونی برای تعیین خط مرز بین این دو دارند، زیرا بهطور مثال اخیراً شاهد ممانعت ایالات‌متحده از فروش و صادرات نیمه هادیها به شرکت هواوی چین یا تهدید‌های ژاپن برای محدود کردن صادرات مواد شیمیایی به کره جنوبی بودیم. حل این سؤال‌ها به مذاکره نیاز دارد، نه دعوی قضایی.

*سازوکاری ناقص

ترامپ سازمان تجارت جهانی را به علت خاتمه دادن به روش حل اختلافات این سازمان و عدم جایگزینی آن با چیزی دیگر، با مشکل روبرو کرد. امتناع وی از انتصاب قضات جدید در دادگاه تجدیدنظر- نهادی که در روند رسمی استیناف مرحله دوم را انجام میدهد - موجب شد تا سازمان تجارت جهانی توانایی خود برای تنش زداییهای تجاری را از دست بدهد. کشور‌ها هنوز هم میتوانند از سازمان تجارت جهانی (WTO) بخواهند که احکام قانونی مرحله اول خسارات سیاسی، مانند حکم مربوط به تعرفه های امنیت ملی ترامپ را صادر کند، اما دیگر توافقی در مورد آنچه پس‌ازآن اتفاق بیفتد وجود نخواهد داشت. الآن هر یک از طرفین میتوانند برای باطل کردن یک حکم که در مرحله اول است فرجام‌خواهی کنند و بدون مصوبه قانونی فرایند آن را متوقف کنند. اعضای اتحادیه اروپا یک برنامه موقت با سازوکار استیناف موقت ارائه دادند، اما ایالات‌متحده و بیشتر اعضای WTO از امضای آن خودداری کردند.

سیاست‌گذاران آمریکایی قبل از ترامپ از حل اختلافات WTO به‌عنوان ابزاری اساسی برای گشودن بازار‌های خارجی و مدیریت آرام اختلافاتی استفاده می‌کردند که ممکن بود منجر به جنگهای تجاری شوند؛ اما دولت بایدن اکنون نمیتواند به‌سادگی شرایط استفاده از حل اختلافات را به شرایط روز‌های قبل از ترامپ برگرداند. برای شروع، ترامپ قفسه امور تهاجمی آمریکا را بدون سرپوش گذاشته است. اختلافاتی که امروز آغازشده است در بهترین حالت تا اواخر دوره اول دولت جدید حل نخواهد شد. گرچه نظام‌مندی مهم است، اما ارزش سازوکار برای ایالات‌متحده بیشتر در درازمدت جواب میدهد.

نکته مهم‌تر این‌که دادگاه تجدیدنظر مشکلاتی را ایجاد کرد که به انگیزه اقدامات ترامپ، ازجمله تعرفههای امنیت ملی وی، کمک کرد. چندین دهه، احکام حقوقی WTO، ایالات‌متحده را مجبور به استفاده از تعرفههای قابل‌قبول دیگری میکرد که از آن‌ها به‌عنوان درمانگر‌های تجاری برای محصولاتی مانند فولاد، یاد میشود. مقامات ارشد دو دولت پیش از ترامپ بار‌ها مشکلات این احکام را برجسته کرده بودند. دولت باراک اوباما، حتی در سال ۲۰۱۶ درخواست کره جنوبی به دادگاه استیناف رد کرد تا نارضایتی خود از این موضوع را نشان دهد. وقتی چیزی تغییر نکرد، ترامپ گزینه هستهای را انتخاب کرد به‌طوری‌که هیئت استیناف فکر کرد استفاده آمریکا از قوانین ضددامپینگ (تبعیض قیمت بین بازار داخل و خارج از کشور)، مقابله با عوارض گمرکی و حفاظت از خطر بد است لذا به‌جای آن تعرفه امنیت ملی را امتحان کند.

دولت بایدن نمیتواند به‌راحتی اختلافات دیرینه آمریکا با اتحادیه اروپا و دیگر بازیگران اصلی در مورد استفاده مجاز از راه‌حل‌های تجاری را حل‌وفصل کند. نیاز به تغییری اساسیتر در قوانین مربوط به این نوع تعرفهها وجود دارد و برای رسیدن به چنین تغییری طرفین نیاز به مصالحه‌ای جدی خواهند داشت. اگر سایر اعضای اصلی WTO علائمی از تمایل به ورود به آن مذاکره از خود نشان ندهند، دولت بایدن به‌سرعت علاقه خود را از دست خواهد داد و اصلاح حل اختلاف با WTO را ممکن است از فهرست کار‌های خود خارج کند.

*چرا ارزشمند است

کنار گذاشتن اختلافات WTO در مورد تعرفههای امنیت ملی ترامپ و ایجاد یک سامانه جدید حل اختلاف عملی ممکن است منافع فوری سیاسی برای بایدن نداشته باشد؛ اما این اقدامات با نجات دادن WTO به‌عنوان یک محرک مهم چندجانبه برای اولویتهای ایالات‌متحده، می‌تواند موضوعی حیاتی برای موفقیت نهایی برنامه تجارت و سیاست خارجی رئیس‌جمهور جدید باشد.

عاجلترین مشکلات بینالمللی پیش روی دولت جدید، نیاز به راه حلهای جهانی دارد. تهیه واکسن، دارو و تجهیزات پزشکی در جهانی که از بیماری همه گیر COVID-۱۹ رنج میبرد - جهانی که اکثر کشور‌ها قادر به تولید سریع و به‌اندازه کافی این اقلام نیستند - نیاز به تجارت آزاد است. جلوگیری از تغییرات آب‌وهوایی احتمالاً نیاز به یک رویکرد همگانی برای اصلاح عوارض مرزی کربن دارد. نگرانی‌های مربوط به حریم خصوصی، امنیت دادهها، رقابت و حتی مالیات در حوزه دیجیتال نیز نیاز به یک رویکرد مشترک دارد؛ و برای مقابله واقعی با رشد چین ایالات‌متحده باید با متحدان آن به‌ویژه درزمینه تجارت هماهنگ شود.

رئیسجمهور بایدن سرانجام میخواهد بهتر از گذشته WTO بسازد؛ اما قبل از اینکه این کار را انجام دهد، مجبور است برای جلوگیری از بدتر شدن اوضاع، سازش کند.