یادداشت|

بایسته‌های سند تحول عدالت‌گرا در دولت سیزدهم

"هر دولتی باید جهت تغییر در شرایط کشور با یک نقشه راه معین حرکت کند؛ اما حسب تجربه دهه‌های گذشته در سرزمینمان، پیشگیری از آسیب‌های گرایش به سندنویسی‌های متعدد و شناسایی حلقه‌های مفقوده‌ای که منجر شده تا این اسناد ملی در حد شعار‌های جذاب باقی‌بماند. "

کد خبر: ۹۵۶۸۳۹

سه‌شنبه - ۲۶ مرداد ۱۴۰۰ / August 17, 2021

به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، حسین سرآبادانی تفرشی پژوهشگر هسته عدالت‌پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع) در یادداشتی تحلیلی به ۹ محور که هر سند تحول که جهت‌گیری تحقق عدالت اجتماعی دارد باید به آن توجه کند، پرداخته است. وی معتقد است هر دولتی باید جهت تغییر در شرایط کشور با یک نقشه راه معین حرکت کند؛ اما حسب تجربه دهه‌های گذشته در سرزمینمان، پیشگیری از آسیب‌های گرایش به سندنویسی‌های متعدد و شناسایی حلقه‌های مفقوده‌ای که منجر شده تا این اسناد ملی در حد شعار‌های جذاب و فاقد کارکرد باقی بماند، ضروری است.

متن یادداشت به شرح زیر است:

حسب بیش از شش دهه تجربه سندنویسی، شکاف سخن تا عمل در نظام تصمیم‌گیری و اداری کشور وسیع و گسترده بوده است. ایده‌هایی که روی کاغذ باقی‌مانده و تغییری را سامان نبخشیده است. ظهور و تقویت پدیده «فربگی و تورم اسناد بالادستی»، عملاً «انسجام سیاستی» را از نظام خط‌مشی‌گذاری کشور سلب کرده و راه را برای انجام اصلاحات اقتصادی سخت‌تر کرده است. به‌عنوان‌مثال، ابلاغ بیش از ۳۴ عنوان سیاست‌های کلی نظام در بخش‌های مختلف، ۱۱ برنامه پنج‌ساله توسعه، مجموعه اسناد بالادستی درون دستگاهی و درنهایت عناوین سال، تنها بخشی از این اسناد بالادستی است که در تلاش هستند جهت‌گیری کلان ملی را مشخص و معین کنند.

مرور این اسناد بالادستی نشان می‌دهد که معمولاً ایده‌های خیلی خوب صرفًا کنار یکدیگر جمع شده و دائماً به شکل‌های مختلف بازتولید می‌شوند. طنز تلخ ماجرا آن است که دستگاه‌های اجرایی نیز دقیقاً گاه از موضع «رهبری نظام» که مأموریتشان اساساً ارائه جهت‌گیریِ کلان مسیر کشور است، به ارائه همان برنامه‌های کلان در مقام اجرا مبادرت می‌کنند؛ بی‌آنکه تغییری در سطح سیاست و برنامه طراحی‌شده، دیده شود. پیامد این فرآیند در نظام تصمیم‌گیری ملی، تکرار و تکرار و تکرار است. تکراری که مثل همیشه برای مردم هم ملالت‌آور است و طبعاً امکان همراهی مردم را به‌عنوان پایه اصلی تغییر سلب می‌کند.

این مسئله در حیطه عدالت از پیچیدگی‌ها و البته اهمیت بیشتری برخوردار است. تبعیض، ساختار‌های ظالمانه و مولد انواع نابرابری‌های ناموجه، به‌شدت جان‌سخت و مقاوم‌اند و امکان تغییر در آن‌ها، به‌آسانی آنچه روی کاغذ در قالب سند‌های تحول نوشته می‌شود، نیست. بدین‌جهت با مرور زمان، آنچه در قالب اسناد برنامه‌ای ارائه می‌شود، در حد شعار باقی می‌ماند و امید اجتماعی نسبت به کارآمدی و اثربخشی آن‌ها را به حداقل ممکن کاهش می‌دهد.

دولت سیزدهم با تأکید رئیس‌جمهور رئیسی، در قالب تیمی در حال نگارش سند تحول دولت در حیطه‌های مختلف مانند نظام اداری، مالیات، یارانه، نظام بانکی و... است. از سوی دیگر با معرفی اعضای کابینه، احتمالاً برخی از وزرای پیشنهادی نیز بعد از رأی اعتماد به مجلس، اقدام به ارائه سند تحول در حیطه‌های مختلف نمایند. تغییر و تحول در هر حوزه‌ای به نفع عدالت، نیازمند اولاً ایده معینی از تغییر و ثانیاً انباشت آموزه‌ها و تجربه‌های گذشته با رویکرد یادگیری ملی است.

طبیعی است که هر دولتی باید جهت تغییر در شرایط کشور با یک نقشه راه معین حرکت کند؛ اما حسب تجربه دهه‌های گذشته در سرزمینمان، پیشگیری از آسیب‌های گرایش به سندنویسی‌های متعدد و شناسایی حلقه‌های مفقوده‌ای که منجر شده تا این اسناد ملی در حد شعار‌های جذاب و فاقد کارکرد باقی بماند، ضروری است. متأسفانه در دهه‌های گذشته، سندنویسی تنها به رفتاری صرفاً نمایشی و با ارائه این تصویر به افکار عمومی که- «دستگاه اجرایی کشور، در حال اقدام و فعالیت برای تغییر شرایط است» - مبدل گشته است.

با این ملاحظات، هر سند تحول که جهت‌گیری تحقق عدالت اجتماعی را به‌عنوان یکی از اهداف خود دنبال می‌کند، لازم است به نکات زیر توجه نماید:

یک: انتخاب سطح درست تغییر در سند‌های تحول لازم است. گاهی تغییر در سطح نقشه کلان است و گاه تغییر تنها به ساختار‌های اجرایی و اداری منحصر می‌شود. باوجود اهمیت بخش دوم، عمده مسائل اجتماعی ریشه در نقشه کلی و به‌تبع ذهنیت نظام تصمیم‌گیری کشور دارد. از این سطح تغییرات، به‌عنوان تغییرات در سطح «ترتیبات نهادی» یاد می‌شود. مثلاً ترتیبات نهادی مصادیق گوناگون در نظام اقتصادی دارند: از قواعد و مقررات تخصیص منابع مالی همچون مکانیسم‌های خلق پول گرفته تا مقررات مربوط به مالیات، قوانین پایه مالکیت و نظام مولدیت.

دو: عدالت تنها با سند تحقق نمی‌یابد؛ عدالت مجری شجاع و قاطع می‌خواهد. دولت دست‌به‌عصا و گرفتار روزمرگی کار‌ها و انتخاب‌هایشان را از روز‌های سخت به‌روز‌های سخت‌تر عقب می‌اندازد. هرچه از دهه‌های گذشته به جلو آمدیم، نهاد دولت در ایران محتاط‌تر شده است. هرگونه اصلاح ساختاری نیازمند نوعی جسارت در پذیرش تبعات و پیامد‌های اجتماعی این اصلاحات ساختاری است.

سوم: سند تحول باید به مسئله «وابستگی به مسیر» در اقدامات توجه کند. انتخاب‌های جدید دولت، تابعی از انتخاب‌های گذشته است. به تعبیر نهادگرایان، توالی انتخاب‌ها قدرت تحول و اصلاح مسیر را برای دولت دشوار می‌کند و تصمیمات گذشته دولت‌ها، بخش زیادی از درجه آزادی آینده آن‌ها را به گروگان می‌گیرد. حرکت به سمت آینده مطلوب باید به‌صورت کاملاً گام‌به‌گام و همراه با اصلاح نهادها، قواعد بازی و نظام منافع بازیگران باشد. تمرکز به این نکته مهم می‌تواند موضوع «دوره گذار» را بیش‌ازپیش برجسته سازد و اساساً یک رکن سند تحول، ملاحظه بستر اجرای تصمیمات است، بستری که به‌یک‌باره قابلیت گسست ندارد.

چهارم: سند تحول، نظریه تغییر و نظریه اقدام به‌صورت همزمان می‌خواهد. مشارکت‌دهی نخبگان از سوی دستگاه‌های اجرایی در زمینه تدوین هر دو نظریه مفید فایده است. علاوه بر آن، این مشارکت موجب می‌شود تا بتوان از آن‌ها در امر حیاتی و اساسی اشاعه سند تحول نیز استفاده کرد. اتمام نگارش متن سند تحول، اتمام فرآیند سندنویسی نیست؛ نقطه آغاز و حیات آن به‌مثابه یک موجود زنده است که باید در جامعه تنفس کند.

پنجم: تحقق عدالت، نگاه سیستمی می‌خواهد. بدین‌جهت توجه به روابط علّی-اجتماعی در این سند تحول لازم است. به‌عنوان نمونه، گاه تأکید بر معلول به‌جای علت در بسیاری از اسناد دیده می‌شود. معمولاً اجزای اسناد ملی دچار ابهام حسب ماهیت است. گاه آنچه عنوان برنامه و راهبرد‌های تحول ذکر می‌شود، از سنخ اهداف است. از سوی دیگر، این اسناد معمولاً چارچوبی برای حل مسئله «تزاحم‌ها» در انتخاب سیاست‌ها ندارند؛ چالشی که به جهت چند هدفی بودن و چند ارزشی بودن نظامات اداره، قطعاً رخ می‌دهد. اجزای سند تحول باید ارتباط منطقی با ایده مرکزی داشته باشد و میان خودشان نیز نوعی ارتباط منسجم دیده‌شده باشد. التزام به مکتب و الگوی مشخص در انتخاب سیاست‌ها نیز مانع رفتار‌های زیگزاگی و نوسان گونه خواهد شد.

ششم: عدالت باید علاوه بر سند، وارد نظام بوروکراسی و اداری کشور شود. عمدتاً شکاف زیادی در دستگاه تحلیلی مدیران سطوح مختلف کشور با نظام سیاست‌گذاری کشور حس می‌شود. این اختلاف از تعریف و صورت‌بندی مسئله نیز آغاز می‌شود. بسیاری از مسائل در دستگاه تحلیلی مدیران اصلاً دیده نمی‌شود تا بعد برای طراحیِ اقدام و راه‌حل فکر شود. صورت‌بندی از موقعیت‌های مشکل به‌غایت متنوع است و هرکس به دنبال حل مسئله خود است. مدیران آنچه از سند ملی درک می‌کنند، اجرا می‌کنند؛ نه آنچه سند ملی خواسته است. در این معنا، دستور و بخشنامه صرفاً شروع‌کننده یک جریان تغییر است؛ نه اتمام بخش ماجرا. پیگیری، نظارت و رصد و پایش مستمر برای برون‌رفت بخشنامه‌ها از کاغذ به میدان واقعیت لازم است. در این معنا، توجه به انگیزه بوروکرات‌ها و الگو‌های رفتاری آن‌ها نسبت به ایده‌های جدید، باید موردتوجه قرار گیرد.

هفتم: دشمنان عدالت در نزدیکی هر دولتی هستند. این موقعیت و آرایش، طبیعی و اجتناب‌ناپذیر است؛ چون عمدتاً-نه لزوماً همیشه- اصحاب ثروت، به اهالی قدرت دسترسی ساده و عمومی دارند. خطر تسخیر دولت توسط این ذینفعان پیش روی هر دولت عدالتخواهی است. نفوذ آن‌ها به قلمرو تصمیمات، منجر به بازتفسیر و بازخوانی سند تحول به نفع منافع آن‌هاست. مقاومت در برابر تغییر کنش اصلی آن‌هاست. تعارض منافع، به‌خودی‌خود، ماهیت طبیعی قدرت و اداره در اجتماع است؛ اما آنگاه‌که نظام تصمیم‌گیری در تسخیر برخی گروه‌های ذینفع قرار گیرد، کژکارکرد خود را نمایان می‌کند.

هشتم: درهم‌تنیدگی چالش‌های اقتصادی-اجتماعی، ضرورت هماهنگی و انسجام درونی مجموعه اسناد تحول به‌صورت بخشی را بیش‌ازپیش می‌کند. هم‌زمانی و مرتبط بودن چالش‌های اقتصادی-اجتماعی امکان سیاست‌گذاری را در یک توالی زمانی سلب و گزینه‌های انتخاب از میان اسناد بالادستی را دچار اختلال می‌کند. بدین‌جهت این درهم‌تنیدگی منجر به آن می‌شود که امکان استفاده از یک تکیه‌گاه و پایه برای حل سایر چالش‌ها وجود نداشته باشد. در این شرایط انتخاب‌های منسجم حسب یک نظام اولویت‌بندی از مسائل و راهکار‌ها لازم است که نیاز به یک مجموعه هماهنگ‌کننده، ناظر و رصدکننده در امر سند تحول را ایجاب می‌کند.

نهم: سند تحول جهت تحقق به نفع عدالت حداقل سه پیوست مهم لازم دارد: اول پیوست رسانه‌ای با هدف ایجاد فضایی تعاملی برای گفتگو با مردم- البته با اصلاح این تصویر عمومی از رسانه که قرار است روابط عمومی دولت‌ها برای اقناع یک‌سویه افکار عمومی باشد- تا بدین ترتیب، سند تحول از یک مجموعه برنامه بر روی کاغذ، به یک گفتمان فعال اجتماعی تبدیل شود. دوم پیوست نیروی انسانی با هدف تغییر در نظام انتخاب مدیران و اهمیت دادن مسئله کادرسازی و تربیت نیروی انسانی مجری سند به‌نحوی‌که به حداقل‌ها راضی نباشد. سوم پیوست نخبگانی با هدف طراحی یک فرآیند مستمر جهت ترجمان تخصصی و کاربردی سند تحول از ایده و برنامه‌های کلان به مجموعه‌ای از گام‌های مشخص برای دستگاه‌های اجرایی.

در این فرآیند است که درک عمومی از سیاست‌های دولت بسط می‌یابد، تقسیم‌کار ملی مناسب پیش‌بینی می‌شود و مالک فرآیند مسئله در هر حیطه‌ای معین می‌شود.