«زخم خصوصی‌سازی ۱۳» | بررسی واگذاری‌ها؛

قانون ناکارآمد اهلیت‌سنجی؛ تکه بزرگ پازل ناکامی خصوصی سازی

هرچند شرایط اسفناک فعلی برخی کارخانه‌های واگذار شده، تابع عوامل و دلایل متعددی است اما شاید مهم‌ترین یا دست‌کم یکی از عوامل بسیار مهم آن، بی‌توجهی به مسئله اهلیت متقاضیان و خریداران این شرکت‌هاست.

کد خبر: ۹۶۹۴۹۷

دوشنبه - ۱۹ مهر ۱۴۰۰ / October 11, 2021

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، یاس عسکری؛ تراژدی غم‌انگیز برخی از شرکت‌ها و کارخانه‌های خصوصی شده در چند سال اخیر و مطالعه‌ی وضعیت آشفته‌ی کارگران و خطوط تولید آن‌ها، قلب هر دردمندی را می‌آزارد. اما همین آزار سوخت مناسبی برای حرکت قطار مسئله‌شناسی و حل آن است. پرسش از چگونگی امکان این وضعیت، ما را به یک کلیدوا‌ژه‌ی اساسی رهنمون خواهد کرد، اهلیت!

هرچند شرایط فعلی کارخانه‌های خصوصی شده، تابع عوامل و دلایل متعددی است، اما شاید مهم‌ترین – یا دست‌کم یکی از عوامل بسیار مهم – آن، بی‌توجهی به اهلیت متقاضیان و خریداران این شرکت‌هاست. فرآیند خصوصی‌سازی در کشور از زمان تولد خود با آزمون و خطا‌های متعددی پیش رفته که مسئله‌ی اهلیت یکی از متاخرین آن‌هاست.

کلان مسئله‌ی خصوصی‌سازی درختی که جز میوه‌های تلخ ِ اعتراضات کارگری، دفن کردن تولید کشور و از بین بردن معیشت مردم هیچ به بار نیاورده است، در چند سال اخیر دغدغه‌ی بسیاری از مطالبه‌گران حوزه‌ی اقتصاد بوده است. اما برای به دست آوردن راه‌حل این مسئله بایستی به ریشه‌های این درخت دقت کرد. مسئله‌ی اهلیت متقاضیان خرید بنگاه‌های دولتی، اگر مهم‌ترین ریشه‌ی این درخت نباشد، دست‌کم موثرترین آن‌هاست. اگر تنها، مسئله‌ی اهلیت حل شده بود، بسیاری از ضرر‌های خصوصی‌سازی به بیت‌المال وارد نمی‌شد.

تا پیش از شکل‌گیری سازمان خصوصی‌سازی، تمام پروسه‌ی خصوصی‌سازی، با محوریت دولت و هیئت وزیران انجام می‌گرفت. یعنی مجوز خصوصی شدن کارخانه‌هایی که قرار بود به بخش خصوصی واگذار شوند، به تایید هیئت دولت می‌رسید. واضح است که بررسی اهلیت متقاضیان خرید نیز در آن دوره بر عهده‌ی دولت وقت بوده و سیاست‎‌گذاران اقتصادی باید پاسخ‌گوی وضعیت بنگاه‌های خصوصی شده در آن دوره باشند.

ملزم به اصلاحِ اصلاحیه‌ها
پس از شکل‌گیری سازمان خصوصی‌سازی، ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و به طور دقیق‌تر تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، وظیفه‌ی سنجش اهلیت خریداران به عهده‌ی سازمان خصوصی‌سازی و هیئت واگذاری گذاشته شد. به این صورت که ابتدا سازمان خصوصی‌سازی، اسامی "مشتریان استراتژیک و متقاضیان خرید" را به هیئت واگذاری "پیشنهاد" می‌داد و سهام شرکت‌ها با تصویب هیئت واگذاری، فروخته می‌شد.

سنجش اهلیت متقاضیان خرید بنگاه‌های دولتی، آن‌قدر مهم بوده که در تاریخ سیاست‌گذاری اقتصادی کشور، حتی از همان آغاز روند جدید خصوصی‌سازی نیز به طور ضمنی به آن اشاره شده. در فصل پنجم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که درباره‌ی فرآیند واگذاری بنگاه‌های دولتی توضیح می‌دهد،، به طور گذرا به این موضوع پرداخته شده. متن بند الف ماده‌ی ۲۱ این قانون تصریح کرده است که «در مورد واگذاری از طریق عرضه عمومی‌سهام، قیمت‌گذاری عرضه اولین بسته از سهام هر شرکت، اندازه بسته سهام، روش انتخاب مشتریان استراتژیک و متقاضی خرید سهام کنترلی و مدیریتی، زمان مناسب عرضه سهام حسب مورد پس از انجام مطالعات کارشناسی با پیشنهاد سازمان خصوصی‌سازی و تصویب هیأت واگذاری تعیین خواهد شد.» در این بند وظیفه‌ی تعیین "روش انتخاب مشتریان استراتژیک و متقاضی خرید سهام کنترلی و مدیریتی" برعهده‌ی سازمان خصوصی‌سازی و هیئت واگذاری گذاشته شده است. از طرفی قانون‌گذار در بند الف ماده‌ی چهلم این قانون و در ذیل اختیارات و وظایف هیئت واگذاری، "تعیین چارچوب تعهدات خریداران" را بر دوش این هیئت قرار داده.
هرچند نواقص، ابهامات و ناکارآمدی‌های قانون قابل کتمان نیست، اما می‌توان به سادگی دریافت که متاسفانه سازمان خصوصی‌سازی و هیئت واگذاری هم در طی این دو دهه، به درستی از پس اجرای وظایف خود برنیامنده‌اند.

همه‌ی این ماجرا‌ها سرآخر هیئت واگذاری را مجبور کرد که در فروردین ۱۳۸۹ قانونی تحت عنوان "دستورالعمل اجرایی روش انتخاب مشتریان استراتژیک و احراز و پایش اهلیت مدیریتی" را تصویب کند. هرچند ظاهرا این اقدام می‌توانست موجب امیدواری دلسوزان حوزه‌ی خصوصی‌سازی شود، اما ماده‌ی دوم این قانون هفت ماده‌ای، جرقه‌ای بود که می‌توانست تمام دلخوشی‌ها را با آتش یاس از بین ببرد. بر طبق ماده‌ی دوم این قانون، پایش اهلیت مدیریتی مشتریان تنها در صورتی انجام می‌شد که بنگاهِ در حال واگذاری یکی از ویژگی‌های زیر را داشته باشد:
۱. جمیع کارکنان بنگاه‌های قابل واگذاری می‌بایست از ۵۰۰ نفر بیشتر باشد.
۲. ارزش دارایی‌های جاری بنگاه، بیش از ۱۰۰۰ میلیارد ریال باشد.
۳. شرکت مورد واگذاری حداقل یکی از بازار‌های داده یا ستانده‌ی انحصاری با بیش از ۳۰ درصد حجم تولید را داشته باشد.
۴. بنگاه‌هایی که نیازمند تخصص بالای مدیریتی بوده یا دانش‌بنیان باشند.
۵. حساسیت امنیتی داشته باشند.

این قانون ناکافی، طوری نوشته شده بود که بسیاری از واگذاری‌ها اساسا مشمول آن نمی‌شدند. از طرفی برخی از شروط آن نیز تعجب‌آور بود. واقعا بنگاهی که حساسیت امنیتی داشته باشد، قابلیت واگذاری دارد که بخواهیم درباره‌ی اهلیت مشتری آن تحقیق کنیم؟

هرچند تلخی واقعیت آن‌قدر در چشم دغدغه‌مندان این حوزه بزرگ هست که نیازی به استناد به مصادیق نباشد، اما برای مثال عادل آذر در بهمن ۱۳۹۷ و از خلال گزارش تفریغ بودجه‌ی سال ۱۳۹۶ از فقدان اهلیت توسط خریداران شرکت‌هایی همچون نیشکر هفت‌تپه، ماشین‌سازی تبریز و پالایش و پخش کرمانشاه خبر داد.

مشتریان نااهل
تجربه دردناک ماشین‌سازی تبریز، از جمله مصادیق غیرقابل انکار بی‌توجهی به اهلیت متقاضیان خرید است. تخلفات قربانعلی فرخزاد، به وضوح این ادعا را اثبات می‌کند. وی در زمان ریاست خود، حتی دعوت مکرر مجمع نمایندگان آذربایجان شرقی را برای ارائه‌ی برنامه جهت مدیریت این بنگاه تولیدی مادر، رد میکرد. روند خصوصی‌سازی، فرخزاد کم ندارد.

هپکو دست کم دو واگذاری اشتباه و پشت‌سر هم داشته است. شرکت واگن‌سازی کوثر در سال ۱۳۸۵ و شرکت هیدرو اطلس در سال ۱۳۹۵ خریداران این غول صنعت کشور بودند. ابرشرکتی که روزی با دانشگاه علمی کاربردی هپکو برای پرورش نیروی انسانی متخصص همکاری میکرده و یا در زمان جنگ تحمیلی، از پیشتازان پشتیبانی نیرو‌های نظامی کشور به حساب می‌آمد است، امروز و به دلیل بی‌توجهی به مسئله‌ی اهلیت خریداران، در بحرانی عمیق دست و پا میزند.

نیشکر هفت‌تپه نیز در سال ۱۳۹۴ به مهرداد رستمی‌چگنی و امید اسدبیگی واگذار شد. جوانانی که هفت‌تپه‌ی با عظمت و قدرت را برای تولید نمی‌خواستند در نهایت باعث به وجود آمدن مشکلات معیشتی و امنیتی متعددی شدند. هفت‌تپه با قیمتی کمتر از ارزش واقعی آن به افرادی که مثال عینی "نااهل" به حساب می‌آیند فروخته شد.

کارخانه‌های آذرآب، آلومینیوم المهدی، کشت و صنعت مغان، کنتورسازی قزوین، پالایشگاه کرمانشاه و… تنها بخشی از دیگر مصادیق سوخته در آتش به پا خواسته از عدم‌اهلیت هستند.

قانونی که با خون جگر به دست آمد
پس از اتفاقاتی که برای این شرکت‌های خصوصی شده رخ داد و زمانی که حفره‌ها و ناکارآمدی قانون سال ۸۹ بر همه آشکار شد، فشار مطاله‌گران اینن حوزه افزایش یافت. اعتراضات کارگری در هفت‌تپه، هپکو و بنگاه‌های مشابه در سال‌های ۹۷ و ۹۸ مسئولین را مجاب کرد که در قانون اهلیت بازنگری مجددی انجام دهند. سرانجام در دی ماه ۹۸ سازمان خصوصی‌سازی و هیئت واگذاری، قانون "دستورالعمل اجرایی روش انتخاب مشتریان راهبردی (استراتژیک) و احراز و پایش اهلیت مدیریتی در واگذاری‌ها" را جایگزین قوانین قبلی کردند. تا به امروز عرضه‌ی اکثر بنگاه‌هایی که مشمول این قانون می‌شدند یا لغو شدند و یا به تاخیر افتادند؛ لذا هنوز نمی‌توان قضاوت کاملی از این قانون بر مبنای واقعیات و مصادیق به دست داد.

حمیدرضا فولادگر، رئیس سابق کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مجلس شورای اسلامی، در مصاحبه با خبرگزاری دانشجو، به نظر موافقان و مخالفان اهلیت اشاره کرد. وی ضمن یادآوری این نکته که از سال‌های ابتدایی خصوصی‌سازی موضوع اهلیت مورد توجه قانون‌گذاران بوده، دلیل اصلی مخالفان اهلیت را اعمال سلیقه‌ای آن یا ایجاد فساد و رانت برای عده‌ای عنوان کرد. دلایلی که البته با سنجش پیوسته‌ی اهلیت، قابل پیشگیری است.

فولادگر، پس از توضیح مختصری از روند سنجش اهلیت در قانون از سال ۸۹ متذکر شد که تا زمستان ۹۸ اهلیت بصورت آیین‎نامه اجرا میشده و در قانون تصریح نشده بود. هرچند در متن بودجه‌ی هر سال گاهی به این موضوع اشاره شده، اما در ماه‌های انتهایی سال ۹۸ و طی الحاقیه‌ای به بند ۲۱ قانون اصل ۴۴ موضوع اهلیت به طور رسمی در قانون تصریح میشود.

سنجش اهلیت؛ مرحله‌ای گذرا یا فرایندی مداوم؟
به خاطر داشته باشیم که نباید بنگاه‌های خصوصی شده، به حال خود رها شوند. یکی از مصادیق رها کردن، درنظر نگرفتن اهلیت است. اهلیت صرفا یک مسئله مربوط به پیش از واگذاری نیست. اگر چنین باشد خصوصی سازی جز رهاسازی نخواهد بود. سنجش اهلیت می‌باید به عنوان یک فرآیند پیوسته در خصوصی‌سازی لحاظ شود. یعنی اهلیت‌سنجی، زمانی موثر است که نه تنها قوانین مربوط به اهلیت خریداران بنگاه‌های دولتی، کارآمد و خالی از ابهام باشد، بلکه قوانینی تصویب و تدابیری اندیشه شود تا بررسی اهلیت پس از واگذاری متوقف نگردد.

هرچند روند اصلاحی هیچگاه نباید متوقف شوند، اما ما فرصت چندانی برای آزمون و خطای مجدد نداریم. از گذشته‌ی خصوصی‌سازی، به اندازه‌ی کافی می‌توان درس گرفت. فساد‌ها و آسیب‌هایی که تولید از نسنجیدن اهلیت متقاضیان خرید بنگاه‌های دولتی متحمل شده، آنقدر متعدد و بزرگ هستند که صنعت کشور دیگر ظرفیت پذیرش اشتباه دیگری را نداشته باشد.