دالان تاریک ۲۰| پرونده ویژه مناطق آزاد؛

تشکیل مناطق آزاد بدون در نظر گرفتن زیرساخت / عباسپور: جذب سرمایه خارجی هدف مشترک همه مناطق آزاد

در قانون برای شروع فعالیت مناطق الزامی به این که ابتدا شیوه تامین مالی زیرساخت مشخص شود، وجود ندارد؛ در کشور ما وقتی تصمیم به ایجاد منطقه آزادی گرفته می شود، بدون اینکه زیرساخت مناسب فراهم باشد، به عنوان منطقه آزاد اعلام می شود. جذب سرمایه خارجی هدف مشترک همه مناطق آزاد است. سرمایه گذار خارجی بر اساس مزیت‌هایی که برایش ایجاد می‌شود، تصمیم به سرمایه گذاری می‌گیرد. در ایران مزیت‌ها شامل معافیت مالیاتی و معافیت گمرکی است. غیر از این‌ها مزیت چشمگیر و قابل استفاده‌ای وجود ندارد.

کد خبر: ۹۷۲۰۵۴

شنبه - ۰۱ آبان ۱۴۰۰ / October 23, 2021

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو- یوسف بیوک خان؛ اولین مناطق آزاد تجاری-صنعتی در کشور با هدف «انتقال فناوری‌های پیشرفته»، «گسترش و تسهیل تولید»، «صادرات کالا و خدمات» و «تأمین منابع مالی و نیاز‌های ضروری از خارج» در سال ۱۳۶۹ و محوریت سه منطقه چابهار، کیش و قشم ایجاد شده اند؛ امروز، اما بسیاری از کارشناسان معتقدند علاوه بر عدم تحقق اهداف ابتدایی مناطق آزاد، این مناطق در توسعه و بهره برداری زیرساخت خود درمانده شده اند و به منظور بررسی وضعیت زیرساخت مناطق آزاد به گفتگو با جواد عباسپور، سرپرست مدیریت امور اداری و مالی دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نشستیم.

چرا مناطق آزاد نسبت به قدمتی که دارند در ایجاد زیرساخت موفق نبوده اند؟

مناطق آزاد ایران متفاوت از کل دنیا ایجاد شده است. در دنیا ابتدا هدف گذاری و برنامه ریزی انجام می شود و متناسب با آن زیرساخت فراهم می شود و سپس آن منطقه به عنوان منطقه آزادی با رویکرد خاص معرفی می شود و از سرمایه گذاران برای فعالیت در مناطق، دعوت می شود. در کشور ما وقتی تصمیم به ایجاد منطقه آزادی گرفته می شود، بدون اینکه زیرساخت مناسب فراهم باشد، به عنوان منطقه آزاد اعلام می شود و از سرمایه گذار هم دعوت می شود. سازمانی هم به عنوان سازمان منطقه آزاد شکل می گیرد که وظیفه ایجاد زیرساخت را بر عهده دارد اما بودجه ای برای این کار ندارد. به سازمان اختیاراتی برای درآمدزایی داده می شود اما چون زیرساختی وجود ندارد، نمی تواند درآمدزایی داشته باشد. این چرخه معیوب است و نتیجه آن این است که سازمان درآمدی کسب نمی کند و زیرساختی هم ایجاد نمی شود.

در قانون منطقه آزاد، عمران و آبادانی اولین هدفی است که به آن اشاره می شود چرا که قانون گذار مناطقی را انتخاب کرده است که در آن ها زیرساختی وجود ندارد. این یعنی توان آبادانی بخشی از سرزمین وجود نداشته است و آن منطقه به صورت بیابان باقی مانده و همچنان مردم در شرایط سختی زندگی می کنند. اینطور استدلال شده است که چون این مناطق محروم است، منطقه آزاد شود. با این هدف که شغل و مزایایی برای مردم ایجاد شود تا مهاجرت نکنند. برای ایجاد شغل باید سرمایه گذاری انجام شود و سرمایه جایی می رود که زیرساخت وجود داشته باشد. چون در این مناطق زیرساختی وجود ندارد، پس سرمایه گذاری انجام نمی شود و رونقی شکل نمی گیرد.

بیش از 800 شهرک صنعتی در کشور وجود دارند و دستگاه های خدمت رسان موظف هستند که تمام زیرساخت اعم از آب، برق و گاز را برای آن ها تامین کنند. اما در خصوص مناطق آزاد دستگاه ها و سازمان برنامه و بودجه این تصور را دارند که این منطقه از کشور مستثنا است و لذا بودجه ای برای ایجاد زیرساخت و ارائه خدمات در آن تخصیص نمی دهند.

در سال‌های گذشته، مناطق از نظر زیرساخت مشکل داشتند که هنوز هم ۱۰۰ درصد برطرف نشده است، اما وضعیت رو به بهبود است. مثلا در قشم هیچ برقی تولید نمی‌شد و برای استقرار هر واحد تولیدی در قشم باید ظرفیتی از بندرعباس به قشم منتقل می‌شد، اما امروز در قشم ۱۱۰۰ مگاوات برق تولید می‌شود و نیاز واحد‌ها تامین شده است. در کیش آب و برق توسط وزارت نیرو تامین نمی‌شود بلکه خود کیش سازمانی با نام آب و برق کیش دارد که این نیاز‌ها را تامین می‌کند.

اینکه هر منطقه‌ای به چه زیرساخت‌هایی نیاز دارد، کجا مشخص می‌شود؟

این‌ها در طرح جامع مشخص می‌شود. بخشی از طرح جامع کاربری اراضی را مشخص می‌کند و بخش‌هایی نظیر تجاری، خدماتی، صنعتی، انبارداری، فضای سبز و ... را شامل می‌شود. در طرح جامع مطالعات وضع می‌وجود و مطالعات اقتصادی و بازار هم انجام می‌شود و کاربری اراضی بر اساس همین مطالعات مشخص می‌شود. بعد از تهیه طرح جامع، بایستی طرح تفصیلی تهیه شود. در طرح تفصیلی به اینکه متناسب با کاربری اراضی به چه زیرساخت‌هایی نیاز است، اشاره می‌شود.

آیا دیگر نهاد‌ها در ایجاد زیرساخت مناطق آزاد مشارکت دارند؟

سازمان منطقه بر اساس طرح جامع یا برنامه‌های کوتاه مدت یکساله که مشابه بودجه تدوین می‌شود، فعالیت می‌کند. این طرح و برنامه به تصویب هیئت وزیران می‌رسد و لذا دستگاه‌های ذی ربط باید تمکین کرده و در اجرای آن مشارکت کنند، اما در عمل وظایف خود را در محدوده مناطق انجام نمی‌دهند. این ذهنیت ایجاد شده است که هر جایی منطقه آزاد شد، دیگر دستگاه‌ها وظیفه‌ای در قبال آن ندارند. در قانون چنین چیزی مطرح نشده است. در ماده ۸۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت آمده است که دستگاه‌ها باید خدمات را تا درب واحد‌های تولیدی بیاورند، اما این وظیفه را انجام نمی‌دهند. اگر قرار نیست خدمات تا درب واحد‌ها آورده شود، حداقل تا ورودی مناطق آورده شود، بعد از آن را سازمان منطقه انجام می‌دهد.
این تصور وجود دارد که منطقه آزاد همانند یک کشور مستقل است. در حالی که سازمان منطقه مشابه یک استانداری است. همانطور که در یک استان که استانداری وجود دارد دیگر دستگاه خدمات را تامین می‌کنند در منطقه آزاد هم باید فعالیت مشابهی داشته باشند. تفاوت منطقه در این است که اگر سازمان منطقه درآمدی دارد در همانجا صرف می‌کند تا سرعت ایجاد زیرساخت در منطقه بیشتر شود. حال اگر بقیه دستگاه‌ها خدمت رسانی نکنند و سازمان منطقه مجبور باشد همه خدمات را خودش ارائه کند، نباید انتظار  داشت که زیرساخت‌ها با سرعت قابل توجهی ایجاد شوند و منطقه رونق پیدا کند.

آیا زمانبندی مشخصی برای تکمیل زیرساخت مناطق وجود دارد؟

تورم به صورتی است که نمی‌توان برنامه ریزی درستی انجام داد و لذا امکان ندارد زمان درستی برای تکمیل زیرساخت‌ها پیش بینی کرد. هزینه ایجاد زیرساخت برای هر متر مربع زمین صنعتی تا دو سال پیش ۱۰۰ تا ۱۲۰ هزار تومان بود، اما اکنون بیش از یک میلیون و پانصد هزارتومان است. هزینه ایجاد زیرساخت ۱۲ الی ۱۳ برابر شده است، اما درآمد‌های سازمان منطقه به همین نسبت افزایش نیافته است.
در این شرایط برای تامین هزینه‌های ایجاد زیرساخت باید از سیستم‌های تامین سرمایه نوین استفاده کرد. این موضوع نیازمند قانون گذاری و مجوز‌های قانونی است که مشارکت بخش خصوصی را تسهیل کند. مشارکت‌های عمومی-خصوصی یا همان PPP که کم کم کشور آن را تجربه می‌کند، می‌تواند یکی از راهکار‌ها باشد. در حال حاضر باید رویکرد جذب مشارکت بخش خصوصی در ایجاد زیرساخت در پیش گرفته شود چرا که دولت منابع کافی برای سرمایه گذاری و تکمیل زیرساخت‌های مناطق آزاد را در اختیار ندارد.

تامین مالی برای مناطق آزاد از طریق بورس، منع قانونی ندارد. باید بررسی شود که آیا قانون، مقررات و سازوکار‌های بورس امکانش را دارد یا نه. اگر بتوان ایجاد زیرساخت را به عنوان پروژه‌های سودده تعریف کرد و برای آن‌ها شرکت ایجاد کرد، امکان عرضه سهام این شرکت‌ها و تامین مالی از این طریق هم وجود دارد. در این چارچوب، پیگیری عرضه شرکت توسعه و سرمایه گذاری کیش جریان دارد.

مشکل زیرساخت در مناطق آزادی که به تازگی تصویب شدند هم وجود دارد؟

زیرساخت مناطق آزاد جدید صفر نیست، چون اکثرا مناطق ویژه بوده اند و زیرساخت حداقلی را دارند. اگر برنامه ریزی درستی صورت بگیرد با استفاده از همین زیرساخت به عنوان محور محرک این مناطق، می‌توان رشد و رونق تولید ایجاد کرد. این مناطق فعالیت خود را در دو مرحله شروع خواهند کرد. مرحله اول، مرحله ایجاد مناطق است که قوانین و اساسنامه باید به تصویب دولت برسد و مورد تایید شورای نگهبان قرار بگیرد. در این مرحله سازمان منطقه شکل خواهد گرفت، اما اجازه فعالیت نخواهد داشت. مرحله بعد این است که طرح جامع تصویب شود، شیوه‌های تامین مالی مخشص شود و سپس سازمان منطقه عملیات ایجاد زیرساخت را انجام دهد. وقتی همه این مراحل طی شد منطقه اجازه خواهد داشت از سرمایه گذاران برای سرمایه گذاری دعوت کند.

در قانون برای شروع فعالیت مناطق الزامی به این که ابتدا شیوه تامین مالی زیرساخت مشخص شود، وجود ندارد. اینکه در اجرا لحاظ شده، حاصل تجربه‌ای است که از مناطق آزاد قبلی به دست آمده است. اگر همان روزی که طرح جامع تصویب می‌شود اجازه جذب سرمایه گذار صادر شود، سازمان منطقه وارد وادی درآمدزایی می‌شود و دیگر برای تکمیل زیرساخت ها، استفاده از ابزار‌های نوین تامین مالی را کنار می‌گذارند.

در صورت تکمیل زیرساخت، چه موضوعی اولویت مناطق خواهد بود؟

وقتی زیرساخت فراهم شود دیگر عمران و آبادانی مناطق موضوعیت ندارد و باید تمرکز بر روی جذب سرمایه گذار، تولید و صادرات باشد. برای صادرات باید توان تولید وجود داشته باشد. بجز مزیت‌های کشور در حوزه نفت و انرژی، صنعت توان تولیدی ندارد که قابلیت رقابت صادراتی داشته باشد. در محصولات کشاورزی هم مزایایی وجود دارد، اما تولید صنعتی محسوب نمی‌شود.

تولید ما صادرات محور نیست و صنعت کشور در مرحله جایگزینی واردات است. در مناطق آزاد هم همین اتفاق جریان دارد. به عنوان مثال، در خصوص خودرو که نیاز به واردات وجود دارد، به جای واردات محصول نهایی قطعات آن وارد می‌شود و مونتاژ  آن در کشور انجام می‌شود. به مرور تکنولوژی تولید آن نیز منتقل می‌شود.

جذب سرمایه خارجی هدف مشترک همه مناطق آزاد است. سرمایه گذار خارجی بر اساس مزیت‌هایی که برایش ایجاد می‌شود، تصمیم به سرمایه گذاری می‌گیرد. در ایران مزیت‌ها شامل معافیت مالیاتی و معافیت گمرکی است. غیر از این‌ها مزیت چشمگیر و قابل استفاده‌ای وجود ندارد. این‌ها هم علاوه بر مناطق آزاد ذیل برنامه‌های دیگری در مناطق دیگر در دسترس هستند. مثلا معافیت مالیاتی در مناطق محروم و معافیت گمرکی برای شرکت‌های فعال در مناطق ویژه در دسترس است. از جنبه دیگری، صدور مجوز به صورت یکپارچه که توسط سازمان منطقه صادر می‌شود، مزیت اصلی مناطق آزاد است. گرفتن مجوز در منطقه آزاد حداکثر دو ماه طول می‌کشد و در این بازه نیز صاحبان کسب و کار با یک سازمان طرف هستند، اما در سرزمین اصلی با چندین سازمان طرف هستند و مدت زمان به مراتب بیشتری را باید برای دریافت مجوز صرف کنند.

آیا تولید هم هدف مشترک مناطق آزاد است یا برای آن‌ها اهداف مختلفی تصویر شده است؟

همه مناطق آزاد برای فعالیت تولیدی مستعد نیستند. برای مثال در منطقه آزاد کیش، با توجه به موقعیت و طرح جامعی که برای آن تدوین شده است،   هر صنعتی توجیه و امکان استقرار ندارد و حتی در این خصوص محدودیت‌های زیست محیطی وجود دارد. در قشم هم به همین شکل است. در استقرار واحد‌ها باید به موقعیت مکانی و مزیت هر یک از مناطق توجه کرد. به عنوان مثال، واحد تولیدی که قرار است محصول خود را به بازار مشخصی صادر کند باید در منطقه‌ای ساکن شود که بهترین دسترسی را به آن بازار دارد تا کمترین هزینه حمل و نقل را بپردازد. یا واحدی که مواد اولیه اش از مرکز کشور تامین می‌شود باید توجه کند که هر چه از این منابع دور شود، باید هزینه بیشتری برای تامین آن‌ها بپردازد.

چه چیزی می‌تواند محرک تولید و صادرات در مناطق آزاد باشد؟

با جایگزینی واردات می‌شود به مرور مشکل تولید و صادرات را حل کرد. نمونه اش لوازم خانگی است که اول واردات انجام شد و کم کم بخش‌های مختلف آن در داخل تولید شد و به مرحله‌ای رسید که صد در صد آن در داخل قابل تولید است. مرحله بعدی این است که در تکنولوژی تغییرات ایجاد شود و صادرات به کشور‌های همسایه آغاز شود. سرعت پیشرفت در این مسیر کم است، اما رو به جلو است.
در این حوزه واحد‌های فعال در مناطق آزاد و ویژه نسبت به سرزمین اصلی جلوتر هستند. برای مثال در منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، شرکت گلدیران قبلا مونتاژ محصولات الجی را انجام می‌داد و الان برند جی پلاس را عرضه می‌کند. در منطقه ویژه پیام مادیران برند‌های ایکس ویژن و تی سی ال را تولید می‌کند و ۲۵ درصد بازار داخلی را در اختیار گرفته است. در پتروشیمی نیز شرکت‌هایی که در چابهار و قشم فعال هستند، حرکت رو به جلویی دارند. در حوزه فولاد هم به همین شکل است و در مناطق آزاد کسب و کار‌هایی شکل گرفته اند که روی سنگ معدنی که پیشتر به صورت خام صادر می‌شد، ارزش افزوده ایجاد می‌کنند و محصولشان صادراتی است.

صنایع میانی در مناطق آزاد شکل گرفته اند، اما صنایع پایین دستی توسعه کندی داشته اند. این فرصت وجود دارد که با معرفی صحیح ظرفیت‌های پایین دستی، به توسعه کسب و کار‌ها در مناطق آزاد رونق بخشید. به عنوان مثال در چابهار یکسری پتروشیمی در حال ایجاد است. این فرصت وجود دارد که کسب و کار‌هایی در منطقه ایجاد شوند و زنجیره ارزش این پتروشیمی‌ها را کامل کنند. موفقیت این موضوع نیاز به اطلاعات رسانی و معرفی مناسب فرصت‌ها دارد. شناسایی فرصت‌های تکمیل زنجیره ارزش در شورای عالی پیگیری می‌شود، اما تکمیل آن به زمان نیاز دارد.