ابعاد و جزئيات طرح تحول اقتصادي

مهدي احمدي

کد خبر: ۹۸۴۲

دوشنبه - ۲۵ شهريور ۱۳۸۷ / September 15, 2008

طرح تحول اقتصادي بر چه اساسي هدف‌گذاري شده و ارتباط اين طرح با ديگر سياست‌ها به چه نحو است؟ استدلال و ملاحظات اجرايي آن چه بوده و ابعاد و محورهاي مختلف طرح چيست و اجراي اين طرح چه آثار اقتصادي و اجتماعي را مي‌تواند به دنبال داشته باشد؟ و ده‌ها سؤال ديگر، كه از زمان طرح آن در محافل مختلف مورد توجه قرار گرفته است.

منظور از طرح و ضرورت توجه به مبناي تئوريك

فارغ از اختلاف نظرهاي سياسي مبني بر اينكه آيا منظور از طرح تحول اقتصادي همان توسعه اقتصادي است يا منظور دگرگوني در زيرمجموعه‌هاي اقتصاد است، پيداست كه گفتمان چندين ساله توسعه در ايران پس از مدت سه دهه - چه در شكل تك‌بعدي خود مانند توسعه اقتصادي يا توسعه سياسي و چه در شكل همه‌جانبه خود يعني توسعه ملي - طي سه سال گذشته از سوي دولت نهم مورد بازبيني مبنايي قرار گرفته است.

چرا كه اساساً آنچه كه تا كنون در عرصه اقتصاد ايران و در منظر اقتصاددانان مطرح بوده چيزي جز در قالب مفاهيم و مكاتبي چون «چپ اقتصادي» در مقابل «راست اقتصادي» و يا «اقتصاد دولتي» در مقابل «اقتصاد بازار» تعريف نشده است، بنابراين در نقد بسياري از تصميم‌گيري‌ها در تلاشند تا همه‌ سياست‌هاي اقتصادي را در قالب‌هاي پيش‌فرض مكاتب و آكادمي‌هاي غربي و شرقي ازريابي كنند.

حال غافل از اين نكته مهم و ظريف كه بسياري از مشكلات موجود در نظام ما جز از رهگذر تئوري‌هاي اقتصاد اسلامي قابل حل نخواهد بود؛ چرا كه سنخيت هدف و وسيله از ضروريات دستيابي به اهداف است.

بدون ترديد آنچه كه بعد از پيروزي انقلاب اسلامي تا كنون در كشور رخ داده، حاصل سياست‌هاي سرمايه‌داري با نگاه اقتصاد ليبرالي و يا اقتصاد سوسياليستي در حوزه‌هاي تصميم‌گيري و اجرايي بوده است، بنابراين براي بازگشت علائم حياتي اقتصادي و اجتماعي به جراحي و تحولات اساسي نياز است.

اما آنچه كه در سايه و روشن موجود از اهميت ويژه‌اي برخوردار است، ديدگاه دولت اصولگراست که در قالب مكتبي‌نوساز ظهور كرده است؛ بدين مفهوم كه در اين مكتب، الگوهاي شرقي و غربي توسعه مورد توجه قرار نگرفته، بلكه شاخصه‌هاي آن با اعتقاد بر تئوري‌هاي اقتصاد اسلامي در حال شكل‌گيري است و جاي بسي اميد است که اين اراده و خواست دولت براي بهبود ساختار و رشد اقتصادي كشور در راستاي سند چشم انداز و برنامه توسعه چهارم محقق شود.

هدف‌گذاري طرح

رشد اقتصادي، بيكاري، تورم، اتلاف منابع و فاصله طبقاتي از جمله مواردي است كه به‌عنوان مهم‌ترين مشكلات اقتصادي كشور از سوي دولت  ذكر شده است.

هدفمند كردن يارانه‌ها، اصلاح نظام‌ مالياتي، نظام‌گمركي، نظام‌بانكي، نظام‌توزيع و اصلاح ساختار و نظام بهره‌وري دولت از محورهاي اساسي هدف‌گذاري شده در طرح «تحول اقتصادي» است.

اين طرح شامل هفت محور اساسي در حوزه‌هاي ياد شده بوده كه با هدف برطرف كردن مشکلات اساسي اقتصادي شامل عدم رشد باثبات اقتصادي، بيكاري، تورم، هدررفت منابع و فقدان عدالت اجتماعي در كشور ساماندهي شده است.

در ادامه ضمن بيان استدلال و ملاحظات طرح تحول اقتصادي و محورهاي هفتگانه آن، ابعاد و جزئيات اصلاح نظام يارانه‌ها را به ‌عنوان مهم‌ترين فراز طرح تحول اقتصادي مورد برسي قرار خواهيم داد.

ملاحظات اجراي طرح

1- تخصيص بهينه منابع، افزايش بهره‌وري و کارايي اقتصادي از رهگذر مکانيزم قيمت.

2- كاهش فعاليت بازارهاي سياه و قاچاق و احتكار كالاهاي مشمول يارانه.

3- تعيين سطح طبيعي قيمت كالاها و خدمات به عنوان عامل تنظيم كننده مصرف؛ به‌گونه‌اي كه مصرف‌كنندگان را از مصرف غيرضروري منع كرده و الگوي مصرف بر اساس قيمت‌هاي نسبي شکل گيرد.

4- کاهش کسري بودجه دولت.

5- حذف تصدي‌گري دولت، سازمان‌ها و ارگان‌هاي دولتي از چرخه تأمين تا توزيع در حوزه‌هاي مختلف.

6- تمركز توان دولت بر روي مسائل حاكميتي و نظارتي.

ابعاد و جزئيات طرح تحول اقتصادي

1-  اصلاح نظام يارانه

نظام نامطلوب توزيع يارانه‌ها و هدفمند كردن يارانه‌ها به عنوان يکي از مهمترين اصلاحات اين طرح مطرح بوده كه عمدتاً بر يارانه حامل‌هاي انرژي معطوف است.

در حال حاضر يارانه‌هاي توزيع شده، هدف معيني نداشته و در جاي مناسب خود مصرف نمي‌شود، بنابراين اصلاح نظام يارانه‌ها به منظور برخورداري يکسان و عادلانه دهک‌ها و طبقات مختلف از يارانه‌ها و در راستاي قانون برنامه‌هاي توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور مطرح شده است.

جزئيات هدفمند كردن يارانه‌ها در طرح تحول اقتصادي

همانطور كه اشاره شد يكي از اركان مهم طرح تحول، هدفمندسازي يارانه‌ها است؛ هدفمندسازي يارانه‌ها كه سال‌ها مورد توجه دولت‌ها و سفارش كارشناسان و دغدغه مسئولان بوده، قرار است به حكم الزام برنامه چهارم توسعه و اجراي طرح تحول محقق شود.

يكي از دلايل حذف يارانه‌ها، واقعي شدن قيمت‌ها براي جذب نقدينگي و افزايش سرمايه‌گذاري بخش خصوصي است.

وقتي قيمت كمتر از قيمت واقعي است، بطور طبيعي بخش خصوصي آمادگي حضور در فعاليت‌ها را نخواهد داشت؛ البته اجراي اين طرح از يك سو عامل كاهش مصرف و باعث كاهش واردات و افزايش صادرات نيز مي‌شود.

يك بررسي رسمي نشان مي‌دهد كه مصرف انرژي در صنايع سيمان 35 درصد بالاتر از نرم جهاني است و يا در صنايع فولاد مصرف انرژي 58 درصد بيشتر از مصرف كارخانه‌هاي مشابه ژاپني است؛ همينطور مصرف خودروهاي داخلي 37 درصد نسبت به خودروهاي مشابه بالاتر است و موارد ديگري که قابل ذکر است، بنابراين تلاش براي جلوگيري از هدررفت منابع، تغيير الگوي مصرف‌ و ايجاد شرايط مولد و برابر در اقتصاد و برخورداري يكسان و عادلانه از منابع كشور از انگيزه‌هاي اجراي اين طرح است.

ضرورت اجراي طرح

پرداخت يارانه، بدين خاطر است كه فاصله موجود بين تصميم‌هاي اقتصادي پيش‌بيني شده و واقعيت‌ها و رفتارهاي اقتصادي بوقوع پيوسته را پوشش دهد.

براساس تعريف، هر معياري كه قيمت مصرف‌كننده را كمتر از قيمت بازار كند، يا آن را براي توليدكننده بالاتر از قيمت بازار قراردهد يا هزينه توليد و مصرف را كاهش دهد، يارانه نام دارد.

بر اين اساس در كشورهاي در حال توسعه و توسعه‌يافته، پرداخت يارانه حكم يك ابزار دخالتي براي تنظيم بازار، رفاه اجتماعي و قدرت رقابت توليدكننده داخلي در قبال رقباي خارجي را دارد كه نقش پررنگ در اقتصاد كشورها را بازي مي‌كند.

اما اين پرداخت يارانه در كشور ما همواره يك اشكال عمده داشته است؛ چرا که اجراي سياست‌هاي يارانه‌اي اهداف مدنظر را تحقق نبخشيده و بدليل فقدان نهادها و بسترهاي لازم در اجراي پرداخت يارانه هدفمند، سبب بروز بي‌عدالتي شده است.

از اين رو برخي از كارشناسان معتقدند از آنجا كه مردم چندين برابر آنچه ماليات مي‌پردازند، يارانه مي‌گيرند - كه تنها بخشي از اين يارانه‌ها از محل ماليات‌ها تأمين مي‌شود و الباقي بودجه از محل درآمدهاي نفتي و درآمد شركت‌هاي دولتي تأمين مي‌شود - بنابراين با تدوين نظام جامع اطلاعاتي و ايجاد نهادها و بسترهاي لازم براي هدفمندسازي يارانه‌ها و معلوم شدن نقاط هدف در پرداخت يارانه، حجم يارانه‌ها را مي‌توان چندين برابر كاهش داد.

در حال حاضر 70 درصد يارانه‌هاي پرداختي صرف سه دهك بالاي جامعه مي‌شود؛ در نظام فعلي يارانه، كالاهاي اساسي مشمول يارانه در بين تمام اقشار جامعه به صورت مساوي تقسيم مي‌شود، ولي برخورداري از يارانه حامل‌هاي انرژي از جمله بنزين، براي دهك‌هاي بالاي جامعه 15 برابر دهك‌هاي پايين است.

اين موضوع نشان دهنده غيرهدفمند توزيع شدن يارانه در شرايط كنوني است؛ هدف اصلي از پرداخت يارانه‌ها كاهش فقر و نابرابري و حمايت از اقشار آسيب پذير جامعه است، اما در شرايط کنوني پرداخت يارانه‌ها خود نقض غرض شده است؛ چرا كه از آنجا که يارانه‌ها كاركرد خود را بدرستي انجام نداده و از هدف اصلي فاصله گرفته است هم هزينه‌بر است و هم ضدعدالت عمل مي‌كند.

سابقه طرح

البته نقدي كردن يارانه‌ها كار جديدي نيست؛ نخستين تجربه پرداخت نقدي يارانه‌ها در كشور به برنامه دوم توسعه باز مي‌گردد كه در آن براي اولين بار مسئله بازنگري در سيستم يارانه كالاهاي اساسي مطرح و گام‌هايي نيز در اين جهت برداشته شد؛ كه از آن جمله مي‌توان به تبديل يارانه مرغ و تخم مرغ به يارانه نقدي و سپس حذف كامل اين يارانه اشاره كرد كه تجربه كاملاً ناموفقي به حساب مي‌آيد.

الزامات طرح

به هرحال با آزادسازي برخي قيمت‌ها با جهش قيمتي روبرو خواهيم شد، بنابراين حمايت از برخي خانوار‌ها در دهك‌هاي پايين درآمدي كه تحت پوشش نهادهاي حمايتي نبوده و با اجراي طرح تحولات اقتصادي و هدفمند كردن يارانه‌ها بدليل عدم وجود برآورد صحيح از سهم کالاها در سبد مصرفي هر يك از اين گروه‌ها، اقتصاد شكننده‌اي پيدا خواهند كرد نيز بايد مورد توجه قرار گرفته و به اندازه‌اي كه خانوارها تحت تأثير اين طرح قرار مي‌گيرند تحت پوشش‌هاي حمايتي قرار گيرند.

نکته ديگري که بايد به آن توجه كرد ايجاد باور عمومي در موفقيت طرح و زمينه لازم براي رفع نگراني عمومي از مشكلات اجراي آن به عنوان يکي ديگر از عوامل موثر در اجراي طرح است.

در صورتيکه عموم افراد جامعه به سياست‌هاي دولت اعتماد و اطمينان داشته باشند چالش‌هاي موجود در اجراي طرح به حداقل ممکن کاهش و سياست‌هاي دولت از موفقيت بيشتري برخوردار خواهد بود.

همچنين به منظور موفقيت طرح، استقرار نهادهاي مناسب و قوانين و مقررات و حذف فرصت‌هاي رانت‌خواري براي نهادها و يا اشخاص لازم ضروري است.

شناسايي اقشار آسيب‌پذير و كسب اطلاعات جامعي از دهک‌هاي مختلف درآمدي نيز يكي ديگر از مهمترين اقدامات در جهت اجراي موفق طرح و هدفمند كردن يارانه‌ها است؛ بنابراين توجه به بروز برخي اشتباهات در شناسايي گروه‌هاي هدف به‌عنوان مهمترين اصل هدفمندسازي يارانه‌ها ضروري است.

احتمال حذف خانوارهايي كه بايد جزو گروه‌هاي هدف قرار مي‌گرفتند، ولي بدلايلي قرار نگرفته‌اند و يا احتمال قرار دادن خانوارهايي كه جزو گروه‌هاي هدف نبوده، ولي در خوشه‌هاي برخوردار قرار بگيرند از جمله اين اشتباهات بوده كه بايد در مراحل اجرايي طرح و با مشاهده بازخوردهاي اجراي طرح، گروه‌هاي هدف و ميزان اين حمايت‌ها مورد بازبيني قرار گيرد.

به همين منظور بررسي ماهانه اطلاعات جز به جز به منظور تشخيص كامل‌تر گروه‌هاي هدف براي تحت پوشش قرار گرفتن و رفع خطاي نوع اول و دوم ضروري است.

ميزان يارانه‌ها

برآوردهاي اوليه نشان مي‌دهد كه 90 هزار ميليارد تومان يارانه بايد بين مردم توزيع شود.

در حال حاضر كالاهاي اساسي بيش از 6000 ميليارد تومان است و وجوه اداره شده نيز كه حدود 12 هزار ميليارد تومان به صورت يارانه داده مي‌شود كه با احتساب يارانه حامل‌هاي انرژي اين رقم قريب 90 هزار ميليارد تومان خواهد شد؛ البته اين عدد با تجزيه‌ و تحليل‌هاي بعدي ممكن است تا حدودي تغيير كند.

مبلغي را كه در نتيجه هدفمند كردن يارانه‌ها به هر گروه يا هريك از دهك‌هاي درآمدي تعلق خواهد گرفت، متفاوت خواهد بود.

البته ميزان يارانه‌ها را تنها نبايد در حجم ريالي آن ديد، بلكه بايد ديد اين ميزان يارانه چه سهمي از هزينه‌هاي اصلي يك خانوار را نيز پوشش مي‌دهد؛ به تعبير ديگر در مقايسه قيمت كالاهاي داخلي با خارجي بايد درآمد سرانه اين دو جامعه نيز مورد توجه قرار گيرد.

در همين خصوص با وجود اينكه قيمت بنزين در آمريكا هفت برابر قيمت بنزين در ايران است، اما مصرف آن در اين كشور به دليل درآمد بالاي سرانه، چهار برابر ايران است.

شيوه اجرايي

نقدي کردن يارانه‌ يكي از شيوه‌هاي هدفمند كردن يارانه‌هاست كه در اين طرح موردنظر است.

در اين شيوه گروه‌هاي ذي‌نفع به سه خوشه مختلف بر اساس دهک‌هاي درآمدي تقسيم‌ مي‌شوند:

در خوشه اول، چهار دهك اول درآمدي؛ در خوشه دوم، سه دهک بعدي و در خوشه سوم، سه دهك بالاي درآمدي قرار مي‌گيرند.

خوشه‌هاي اول و دوم که مجموعاً هفت دهک اول را شامل مي‌شوند، به عنوان گروه‌هاي هدف اين طرح شناخته و از يارانه‌هاي بيشتري برخوردار خواهند شد.

همچنين يارانه‌ها بصورت ماهيانه و پلكاني و سه ماه قبل از آزاد‌سازي قيمت‌ها به‌صورت مسدود (غيرقابل برداشت) در حساب سرپرست خانوار‌ها واريز مي‌شود.

در شروع طرح، همه دهك‌ها تحت پوشش قرار خواهند گرفت، ولي حمايت‌ها در دسته‌هاي مختلف متفاوت خواهد بود.

در فرايندهاي بعدي كه شناسايي خانوارها و بانک اطلاعاتي افراد تكميل مي شود، گروه‌هاي آسيب‌پذير به نسبت گروه‌هاي ثروتمند از پوشش حمايتي بيشتري برخوردار خواهند شد.

در اين راستا طرح شناسايي اقتصادي خانوارها توسط مركز آمار ايران به صورت كار ميداني و توسط پرسشنامه صورت مي‌گيرد؛ همچنين اطلاعات تكميلي‌ از سوي خانوارها از طريق ساير پايگاه‌هاي اطلاعاتي نيز مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

2- نظام مالياتي

ماليات به عنوان يکي از ابزارهاي مهم اقتصادي است که در صورت اصلاح نظام مالياتي مي‌تواند كاهش نابرابري درآمدي را محقق ساخته و به منبع درآمدي مناسبي براي هزينه‌هاي دولت تبديل شود.

ساختار ماليات کنوني به‌دليل نبود پايگاه فعاليت‌هاي اقتصادي ماليات به صورت ناعادلانه بوده و بيشتر از کارمندان، کارگران و دريافت‌کنندگان حقوق ثابت اخذ مي‌شود، بنابراين تنظيم يک سيستم مالياتي کارا - به گونه‌اي كه علاوه بر عادلانه بودن، تأمين هدف کاهش نابرابري و فقر در جامعه را محقق سازد - ضروري است.

3-  نظام بهره‌وري و اصلاح ساختار دولت

بهره‌وري در اقتصاد از شاخصه‌هاي مهم توسعه‌يافتگي است كه خيلي از كشورهاي توسعه‌يافته نيز بيشترين رشد اقتصادي خود را در دهه‌هاي اخير از محل افزايش بهره‌وري تحصيل كرده‌اند و با بهره‌برداري درست از سرمايه‌هاي فيزيكي موجود توانسته‌اند رشد اقتصادي بالايي را تجربه كنند.

در اصلاح ساختار نيز به عنوان يكي از عوامل مؤثر در دستيابي به بهره‌وري، به مواردي همچون کاهش بودجه مصرفي دولت و کاهش حجم دولت اشاره دارد.

علاوه بر اين موارد به مسائل ديگري از جمله کاهش تصدي‌گري، تمرکز فعاليت‌هاي دولت و خصوصي سازي در راستاي سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي نيز توجه شده است.

4- نظام بانکي

نظام بانکي هر کشوري به ‌عنوان شبکه خون‌رساني آن جامعه براي عملکرد صحيح و کارا بايد داراي شرايط مناسبي باشد كه سيستم کنوني نظام بانکي اين شرايط مناسب را نداشته و با مشکلات متعددي مواجه است.

پرداخت تسهيلات بدون ارزيابي دقيق طرح‌هاي اقتصادي، ورود به عرصه‌هاي غيرمولد و سوداگرانه، عدم نظارت دقيق بر روي عمليات بانكي و عدم کنترل نقدينگي و ... از مهمترين مشکلات موجود در سيستم بانکي کشور هستند.

5- نظام گمرکي

از آنجا كه واردات با سلامت و نياز کيفي جامعه ارتباط مستقيم دارد، سيستم گمرکي به عنوان دريچه ورود و خروج کالا از اهميت بسزايي برخوردار است، بنابراين شفافيت بيشتر قوانين و مقررات مبادلات سبب رفع برخي مشكلات حوزه صادرات و بهبود شرايط در اين حوزه خواهد شد.

اين سيستم در حال حاضر داراي مشکلات اساسي است كه ناقص بودن اطلاعات گمرکي يکي از معايب بزرگ نظام گمرکي محسوب مي‌شود؛ بنابراين تلاش براي الکترونيکي کردن عمليات گمرکي، کدگذاري کالاهاي مختلف و صيانت از کيفيت کالا با تغيير ساختار ضروري است.

6- نظام توزيع

سيستم توزيع بدليل آنکه حلقه واسط مصرف‌کننده و توليدکننده است مي‌تواند نقش بسزايي را در بهبود فرآيند و كارايي بازار داشته باشد.

اگر سيستم توزيع کالا از پويايي و شفافيت لازم برخوردار نباشد اطلاعات بازار به صورت واقعي در اختيار توليدکننده قرار نخواهد گرفت که اين امر نيز به سرمايه‌گذاري و توسعه فعاليت‌هاي اقتصادي نمي‌انجامد؛ بنابراين برنامه‌ريزي براي حذف قدرت مانور دلالان و واسطه‌ها و اصلاح نظام توزيع کالا و خدمات و اصلاح نظام خرده‌فروشي كه نقش بسيار عمده و پررنگي در توزيع كالا دارند بايد مورد توجه قرار گيرد؛ چرا كه وجود دو ميليون واحد خرده‌فروشي يكي از مهمترين چالش‌هاي نظام توزيع كشور محسوب مي‌شود كه بايد در اصلاحات اقتصادي مدنظر قرار گيرد.

7- ارزش‌گذاري پول ملي

ارزش پول ملي در طول سال‌هاي اخير بدليل برخي از سياست‌ها و تصميمات اتخاذ شده، کاهش يافته است؛ در اين راستا به‌ منظور جلوگيري از آسيب‌پذيري ارزش پول ملي و تأثيرگذاري آن بر سرمايه‌گذاري و فعاليت‌هاي اقتصادي، اتخاذ يک سيستم ارز مديريت شده و تدوين يک نظام ارزش‌گذاري صحيح پول ملي با ابزارهايي دست يافتني، ضروري است.

نتيجه

بي‌گمان امر اقتصاد محدود به نظام‌هاي بانكي، گمركي، توزيعي و مالياتي نمي‌شود، بلكه به پديده‌هاي برآمده از روابط انساني بسياري نيز درهم تنيده‌ و از همين رو است که بايد در سطوحي از تحليل كلان بررسي شود.

با نگاه به سند چشم‌انداز 20 ساله كشور و قانون برنامه چهارم توسعه كشور تا حد قابل‌توجهي به اين درهم‌تنيدگي و كيفي بودن امر توسعه مي‌توان رسيد.

از اين رو، انتظار مي‌رود با اجراي كامل و دقيق طرح تحول اقتصادي در راستاي سند چشم‌انداز و برنامه چهارم توسعه و همچنين اصل 44 قانون اساسي كه معطوف به امر كوچك‌سازي دولت و توانمندسازي بخش‌خصوصي است، بسياري از مشكلات اقتصادي كشور به‌طور ريشه‌اي و ساختاري حل شده و گام ديگري به سوي توسعه پايدار ملي برداشته شود./انتهاي پيام/