مجلس یازدهم بر اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف نظارت کند/ محور‌های اصلاح قانون هدفمندی یارانه‌ها

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «۵. کمیسیون انرژی، وظایف، اختیارات و اولویت‌های پیشنهادی» به بیان فهرست مسائل مهم در حوزه وظایف کمیسیون انرژی پرداخته و اولویت‌های پیشنهادی خود برای فعالیت این کمیسیون در دوره یازدهم را اعلام کرده است.

از جمله این اولویت‌ها می‌توان به «اصلاح و نظارت بر اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» و «نظارت بر اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی» اشاره کرد. در گزارش بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر اینکه ناکارآمدی نظام تخصیص و توزیع یارانه‌ها در کشور، کاهش هزینه‌های دولتی، افزایش کارایی، رفع زمینه قاچاق سوخت و افزایش هزینه‌های اصلاح در صورت تأخیر در اجرا از جمله دلایل توجیهی برای تصویب و اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بود، آمده است: «قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دارای ظرفیت‌هایی برای افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی بوده که در بند ۴ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر لزوم اجرای آن تأکید شده است. با وجود اختصاص یارانه به کالا‌ها و بخش‌های مختلف اقتصادی، بحث حامل‌های انرژی در بین کالا‌های مشمول یارانه همواره بیشترین اهمیت را دارد. این اهمیت ناشی از وسعت یارانه‌های پراختی به حامل‌های انرژی و ماهیت ویژه آنهاست که علاوه بر کالای مصرفی، نهاده تولید نیز محسوب می‌شود».

در گزارش این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه طبق بررسی‌های انجام شده، مجموع یارانه پنهان بخش انرژی و آب در سال ۱۳۹۷ بالغ بر ۴۹.۲۴ میلیارد دلار (با نرخ تسعیر ارز ۱۱۰۰۰ تومان) برآورد شده است که در آن سهم برق، گازوئیل، گاز، بنزین و آب به ترتیب ۲۸، ۲۶، ۲۴، ۲۱ و ۱ درصد است، اعلام کرد: «وضع موجود موجب ایجاد بدهی دولت به شرکت‌های تأمین‌کننده انرژی از محل مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و بهای تمام شده آن عطف به احکامی، چون ماده ۹۰ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شده است. برای مثال، میزان بدهی‌های حسابرسی شده صنعت برق تا پایان سال ۱۳۹۶ حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان برآورد شده که با تأدیه آن با استفاده از اسناد خزانه اسلامی، به ۲۰.۳ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۷ کاهش یافت.

شایان ذکر است هدف اصلی قانون که افزایش قیمت حامل‌های انرژی و به تبع آن کاهش مصرف و افزایش توجه به موضوع‌هایی نظیر افزایش کارایی انرژی است، مغفول مانده است. در بخش مصرف حامل‌های انرژی، به عنوان نمونه، مصرف بنزین از حدود ۵۵ میلیون لیتر در سال ۱۳۹۰ به دلیل ثابت ماندن قیمت بنزین طی سالیان متوالی به بیش از ۷۸ میلیون لیتر در سال ۱۳۹۶ رسیده است. درخصوص برق نیز ثابت ماندن قیمت (یا افزایش ناچیز آن) باعث شده مصرف برق از حدود ۱۸۴ میلیارد کیلووات ساعت در سال ۱۳۹۰ به ۲۶۵ میلیارد کیلووات ساعت در سال ۱۳۹۶ افزایش یابد.

طبق قانون، دولت اجازه داشت خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را به صورت (۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت) مصرف کند. اما ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در هیچیک از سال‌های اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، پرداخت یارانه‌های نقدی، حدود ۹۲ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها را به خود اختصاص داده است.

گرچه قبل از اجرای قانون هدفمندی، منابع چشمگیری از بودجه کشور به یارانه تعلق می‌گرفت و با تصویب و اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها انتظار می‌رفت با واقعی شدن قیمت حامل‌های انرژی، منابع ایجاد شده موجب بهبود درآمد دهک‌های پایین جامعه و اصلاح ساختار بنگاه‌های اقتصادی شود با این وجود عملکرد ۹ سال اجرای قانون، اختصاص یارانه یکسان برای همه دهک‌های جامعه و عدم اختصاص منبعی برای اصلاح و توسعه ساختار بنگاه‌های اقتصادی را نشان می‌دهد. در این راستا اجرای قانون ضمن افزایش هزینه واحد‌های تولیدی در کنار ممنوعیت افزایش قیمت محصولات، بنگاه‌های اقتصادی را با بحران‌های جدی (بالاخص بنگاه‌های خصوصی) مواجه کرد و اعمال سیاست‌های نامتوازن دولت در حمایت از بخش‌های دولتی و خصوصی، زمینه تضعیف بخش خصوصی در اقتصاد را فراهم آورد؛ بنابراین انتظار می‌رود که دولت قانون را به صورت کامل و متوازن، اجرا کرده و مجلس شورای اسلامی در اجرای صحیح قانون مصوب شده، نظارت بیشتری داشته باشد».

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه اهداف قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در ابتدای تصویب در مجلس (سال ۸۸)، اصلاح ساختار‌های تولید، مدیریت مصرف و توزیع عادلانه یارانه‌ها بود، آمده است: «با نظارت بر اجرای دقیق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، بررسی موانع اجرای قانون و آسیب‌شناسی دقیق آن موجب شناخت دقیق قانون و نقص‌های احتمالی آن می‌توان اصلاحات مورد نیاز را شناسایی کرده و قانون را برای رسیدن به اهداف فوق اصلاح کرد».

*محور‌های پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها برای اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر اینکه با توجه به اینکه قانون هدفمند کردن یارانه‎ها به اهداف تبیین شده خود نرسیده لازم است مجلس یازدهم در ابتدای امر، گزارش عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‎ها را از دستگاه‎های ذی‎ربط ازجمله سازمان برنامه و بودجه، سازمان هدفمندسازی یارانه‎ها، وزارت نفت و وزارت نیرو دریافت کرده و سپس گزارش نظارتی خود در خصوص اجرای این قانون را تدوین کند، اعلام کرد: «پس از اینکه آسیب‎شناسی اجرای قانون انجام شده و موانع اجرا و گلوگاه‎های اصلی آن شناخته شد، نسبت به اصلاح قانون موجود با توجه به محور‌های ذیل اقدام کند:

- ملاحظات فنی قیمت‎گذاری حامل‎های انرژی و محدودیت‎های فنی ناشی از اثر جانشینی حامل‎های انرژی، میزان اثربخشی قیمت حامل‎ها بر کاهش مصرف حامل‎های انرژی در کشور، رعایت شرایط جغرافیایی و اقلیمی مناطق مختلف کشور و تعیین حدود طبقات مصرفی و تعرفه هر یک از طبقات به صورت تصاعدی با هدف حمایت از اقشار آسیب‎پذیر و سایر ملاحظات اجتماعی، حفظ حاکمیت شرکتی در شرکت‎های دولتی عرضه‎کننده انرژی در کشور، افزایش کارایی در عرضه انرژی کشور که بخش عمده آن در اختیار دولت است و لزوماً ابزار‌های قیمتی درخصوص این بخش‎ها کارساز نخواهد بود، توجه به سهم بخش خصوصی در عرضه فرآورده‌های نفتی و همچنین برق، افزایش یارانه مشروط و هدفمند بخش تولید برای کمک به نوسازی تجهیزات فرسوده با مصرف انرژی بالا، ایجاد نظام انگیزشی برای کاهش مصرف برق و گاز، جهت‌دهی واردات به سمت کاهش مصرف انرژی».

در بخش دیگری از گزارش این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه افزایش کارایی انرژی به عنوان هدف نهایی قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب اسفندماه سال ۱۳۸۹ در اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، بند ۸ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‌های کلی نظام در بخش انرژی مورد تأکید قرار گرفته، آمده است: «تدوین و تصویب این قانون فراگیر، بنا به ضرورت اصلاح فرهنگ مصرف (ازجمله حامل‌های انرژی) با استفاده از سیاست‌های غیرقیمتی در فرایند تولید و کاهش تلفات بوده است. اما توجه به آمار تلفات انرژی طی این سال‌ها نشان می‌دهد که اجرای این قانون مورد توجه دستگاه‌ها و نهاد‌های ذی‌ربط نبوده است. برای مثال میزان کل تلفات فراورش، تبدیل، انتقال و توزیع انرژی در سال ۱۳۸۹ (سال تصویب این قانون) حدود ۲۹۴.۶۳ میلیون بشکه معادل نفت خام و معادل ۱۶.۷ درصد از انرژی اولیه بوده که این مقدار به ۳۷۷.۲ میلیون بشکه معادل نفت خام معادل ۱۷.۵۵ درصد در سال ۱۳۹۶ افزایش یافته است. این موضوع نشان می‌دهد میزان تلفات بخش عرضه انرژی کشور (که تقریباً در اختیار دولت است) نه تنها کاهش نیافته بلکه روند افزایش را طی کرده است».

مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه در بخش تقاضای انرژی متأسفانه شاخص مناسبی برای بررسی اجرای قانون فوق‌الذکر معرفی نشده و وجود ندارد، اعلام کرد: «یکی از پیش‌شرط‌های نظارت بر عملکرد یک قانون تعریف شاخص قابل اندازه‌گیری است که درخصوص این قانون مشخص وجود ندارد.

هنگام تعیین وضع مطلوب برای مصرف انرژی، توجه به این نکته ضروری است که شاخص شدت انرژی در طول زمان و میان کشور‌های مختلف جهان متفاوت بوده و مقدار آن متأثر از ساختار اقتصادی، وضعیت رونق و رکود در اقتصاد کشور است؛ بنابراین از آنجا که تغییر در شدت مصرف انرژی از دو محل تغییر ساختار اقتصادی و بهبود کارایی در مصرف انرژی حاصل می‌شود، تعیین وضعیت مطلوب مصرف انرژی از طریق شاخص شدت مصرف یا عرضه انرژی به تنهایی قابل قبول نخواهد بود؛ لذا در تعیین وضعیت مطلوب لازم است مقتضیات اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی با پیوست‌های فناوری‌های در دسترس مورد توجه قرار گیرد. درضمن، در بند ۷ سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، کاهش شدت مصرف انرژی مورد تأکید قرار گرفته است. اقدام‌های پیشنهادی در این حوزه بر مبنای نظارت بر اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی تعریف می‌شود که شامل بررسی اقدام‌های صورت گرفته و سنجش و ارزیابی اثربخشی و کارایی آن‌ها و آسیب‌شناسی عملکرد اجرای قانون است».