به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، در هفته‌های اخیر خبر جنجالی حضور روحانیون در شعب بانکی به‌عنوان ناظر شرعی حسابی سروصدا کرد. این خبر نه‌تن‌ها در طرح بانکداری مجلس نبود، مجلسی‌ها و بانک مرکزی نیز با تکذیب خبر گفتند در کمیته تطبیق هر بانک، یک نفر به‌عنوان مسئول نظارت شرعی حضور خواهد داشت، اما حضور روحانیون در تمام شعب بانک‌ها کذب است. در گزارش پیش‌رو به بررسی وضعیت حضور روحانیون در بانک‌های کشورهای اسلامی پرداخته‌ایم. آنچه پرواضح است، اینکه مبنای صدور قوانین درخصوص حضور ناظران شرعی در نظام بانکی کشورهای اسلامی، نگرانی از ظهور و بروز ربا در عملیات بانک‌ها با مردم و حتی بانک‌ها با یکدیگر و حاکمیت (بانک مرکزی) است. این نگرانی که در حوزه مدیریت‌ریسک با عنوان «ریسک‌شریعت» از آن یاد می‌شود به عدم‌تطابق فعالیت‌های بانک با اصول و تعالیم اسلامی میپردازد و شبکه‌بانکی کشورهای اسلامی با ابزار‌هایی که مهم‌ترین آن نظارت شرعی است سعی دارند تا ریسک شریعت را به حداقل برسانند. نگاهی به تجربیات کشورهای مختلف در این زمینه نشان می‌دهد که اگرچه ایران جزو اولین کشور‌هایی بوده که در آن قانون عملیات بانکی بدون‌ربا به تصویب رسیده است، اما تعلل در بهروزرسانی این قانون -در ابتدا قرار بر اجرای آزمایشی آن به مدت ۵ سال بود که ۳۶ سال از انقضای تاریخ اجرای آزمایشی میگذرد- و تحولات عمیق در عرصه بانکداری، موجب عقب ماندن از سیر تکاملی بانکداری مبتنی‌بر تعالیم اسلام به نسبت سایر کشورهای اسلامی و حتی غیراسلامی شده است. نتایج بررسی وضعیت ۷ کشور شامل عربستان سعودی، مالزی، اندونزی، بحرین، امارات، کویت و قطر نشان می‌دهد اساسا در همه کشورهای اسلامی شورای فقهی صرفا شورایی مشورتی نیست بلکه در کنار نقش مشورتی، نقش نظارتی و اجرایی نیز دارد.
هر شعبه بانکی یک ناظر شرعی!
در هفته‌های اخیر و در کشاکش بررسی طرح جامع بانکداری در مجلس شورای اسلامی نقل قولی از مصباحی‌مقدم، رئیس شورای فقهی بانک مرکزی مبنی‌بر حضور ناظران شرعی در شعب بانک‌های کشور در راستای حصول اطمینان از رعایت قوانین و عدم انجام عملیات بانکی خلاف شرع منتشر شد. این خبر تکذیب شده و توضیح داده شد که منظور حضور ناظران در سازمان مرکزی هر بانک بوده و نه در تمام شعب؛ اما در فضای مجازی این خبر حسابی سروصدا کرد. در ادامه نیز علی صالح‌آبادی، رئیس‌کل بانک مرکزی در همایش بانکداری اسلامی گفت: «هیات‌مدیره بانک‌ها می‌توانند اشخاص ذی‌صلاحی را که دارای گواهینامه بانکداری اسلامی هستند، در این کمیته‌ها به خدمت بگیرند. ضمن اینکه نیازی به حضور این افراد در شعب نیست و حضور هر کارشناس، در یک بانک کفایت می‌کند.» واضح است وجود مباحثی مثل نظارت شرعی نشان می‌دهد دغدغه و نگرانی عملیات غیرشرعی در شبکه بانکی همچنان در میان مسئولان وجود دارد، ولی از مسیر رفع آن که اصلاح قوانین، افزایش نظارت، ایجاد ابزار‌های مالی متناسب با نیاز مردم و تسهیل در دریافت تسهیلات خرد برای مردم و تسهیلات تولیدی برای تولیدکنندگان بوده، در تمام این سالها استفاده نشده و اکنون جز با اقدامات اصلاحی فنی و مالی در کنار حفظ ایمنی شرعی نمیتوان از این وضعیت بیرون رفت. بااینحال فارغ از انتشار این خبر کذب در فضای رسانهای کشور، در این گزارش گریزی به تجربه کشورهای مختلف زده‌ایم تا مشخص شود میزان و سطح حضور روحانیت در بانک‌های برخی کشورهای اسلامی چگونه است.
تجربه نظارت شرعی در دنیا
مساله نظارت شرعی موضوع جدیدی نبوده و کشورهای گوناگون اعم از اسلامی و غیراسلامی، در سطوح بالایی به این بحث پرداخته اند؛ اما بررسی مقایسه ای این تجارب، تحلیل آنها، برجسته کردن نقاط اشتراک و افتراقی که دارند و بررسی وضع موجود ایران میتواند هم برای سیاستگذار و هم تدوینکننده قانون قابل‌تامل باشد. ﺑﺮرﺳﯽ ﺗﺠﺮﺑﻪ ﺑﺎﻧﮑﺪاری اﺳﻼﻣﯽ در ﮐﺸﻮرﻫﺎی اﺳﻼﻣﯽ و ﻏﯿﺮاﺳﻼﻣﯽ، ﺑﻪوﺿﻮح ﻧﺸﺎن ﻣﯽدﻫﺪ در اﮐﺜﺮ ﻣﻮارد ﺑﺎﻧﮏﻫﺎی اﺳﻼﻣﯽ ﺑﻪ ﻧﺤﻮی ﺗﺤﺖ ﻧﻈﺎرت ﮐﻤﯿﺘﻪﻫﺎی ﻓﻘﻬﯽ ﻗﺮار دارﻧﺪ. درواﻗﻊ، ﺗﺠﺮﺑﻪ ﻗﺎﻧﻮﻧﮕﺬاری و ﻧﻈﺎرت ﺑﺮ اﺟﺮای ﺑﺎﻧﮑﺪاری اﺳﻼﻣﯽ، در ﮐﺸﻮرﻫﺎی ﻣﺨﺘﻠﻒ ﯾﮑﺴﺎن ﻧﺒﻮده و گاه دارای اﺧﺘﻼﻓﺎت ﻓﺎﺣﺸﯽ است؛ اﻣﺎ ﺑﻪﻧﺪرت ﻣﯽﺗﻮان در ﺳﺎﯾﺮ ﮐﺸﻮرﻫﺎ ﺑﺎﻧﮏ ﯾﺎ ﻣوﺳﺴﻪ ﻣﺎﻟﯽ اﺳﻼﻣﯽ ﭘﯿﺪا کرد ﮐﻪ ﺑﻪ ﻧﺤﻮی ﺗﺤﺖ ﻧﻈﺎرت ﺷﺮﻋﯽ ﻗﺮار نگرفته باشد.
نظارت شرعی غیرمتمرکز در عربستان
سازمان پولی عربستان به‌عنوان کنترلکننده بخش مالی و بانکداری در آن کشور و فعالیت آن مبتنی‌بر قانون کنترل بانکی مصوب ۱۹۶۶ است. در این کشور هیچگونه قانونی مخصوص فعالیت موسسات مالی اسلامی وجود نداشته و مساله نظارت شرعی به‌صورت مرکزی انجام نمیشود. درواقع مقامات ناظر بر نظام بانکی، امر بررسی انطباق فعالیت‌های موسسات مالی با تعالیم شریعت اسلام را به خود موسسات واگذار کردهاند. ازاین‌رو هر موسسهای درباره تایید شرعی بودن فعالیتهایش آزادانه عمل می‌کند. هدف از این کار آن بوده که آزادی بانک‌ها در مساله نظارت شرعی باعث نوعی رقابت در ارائه رویکرد‌ها و ابزار‌های جدید منطبق با تعالیم شرع شود. این هیاتهای شریعت نیز معمولا دارای اختیارات (حقوق) و وظایف (تکالیف) گستردهای هستند که شامل وظایف مشورتی، نظارتی و حتی اجرایی نیز می‌شود. بدین معنا که هیاتهای شریعت در موسسات مالی این حق را دارند که از عملکردها، ابزار‌ها و فرآیند‌هایی که برخلاف اصول بانکداری اسلامی تشخیص داده می‌شود، جلوگیری کنند.
نظارت شرعی چندوجهی در مالزی
بانک مرکزی مالزی برخلاف بانک مرکزی عربستان که ورود خاصی به نظارت شرعی ندارد، بههمراه سایر نهاد‌های ناظر نقشی کاملا فعال و سیال در این حوزه دارد و حتی قوانین متعددی در این زمینه به تصویب رساندهاند. تصویب قانون بانکداری اسلامی در ۱۹۸۳، قانون تکافل (بیمههای اسلامی) در ۱۹۸۴ از بارزترین قوانین مربوط به حوزه مالی اسلامی در این کشور است.
در سال ۱۹۹۷ نیز به‌منظور ایجاد هماهنگی در برداشتها و تفاسیر شرعی، ارائه مشورت به فعالان بازار پول و سرمایه و سایر نهادها، شورای‌عالی مشورت شرعی توسط بانک مرکزی مالزی تاسیس شد. نظارت شرعی بر فعالیت بانک‌ها و موسسات بیمه اسلامی، ارتباط مستمر با هیاتهای شریعت فعال در بانک‌ها و موسسات مالی، ارائه مشاوره به مسئولان بانک مرکزی، انجام هماهنگیهای لازم درباره مسائل شرعی مربوط به بانکداری و تجزیه و تحلیل محصولات و ابزار‌های مالی تولیدشده از منظر شرع از مهم‌ترین وظایف این شوراست.
علاوه‌بر وجود کمیته نظارت شرعی در بانک مرکزی مالزی، بانک‌ها و موسسات اعتباری این کشور نیز کمیتههای تخصصی شرعی دارند و وظیفه اصلی این کمیته‌ها آن است که بر شرعی بودن عملیاتی که در موسسات مالی انجام می‌شود، نظارت کنند و با صدور «دستورالعمل انطباق با شریعت» فعالیت موسسات مالی را مورد تایید قرار دهند.
ارائه گزارش عملکرد هیات شرعی در اندونزی
در اندونزی نیز همانند مالزی، نظارت شرعی در دو بخش بانک مرکزی و جداگانه در هر بانک انجام می‌شود که اختیارات و وظایفی ازقبیل مشورت، نظارت و اجرا را برعهده دارند. لازمه فعالیت ناظران شرعی در بانک‌ها، تایید هیات نظارت شرعی بانک مرکزی است. علاوه‌بر این، بانک مرکزی اندونزی اصولی را در رابطه با نحوه انتخاب و فعالیت این هیاتها تعیین کرده است، برای مثال هریک از هیاتهای ناظر شرعی در بانک‌ها ملزم هستند گزارشی درباره نظارت شرعی خود به اعضای هیات‌مدیره، هیات مالی شریعت بانک مرکزی و خود بانک مرکزی ارائه کنند.
کمیتههای شرعی منطبق با استاندارد در بحرین
پیشینه حضور فعال بحرین در فضای مالی اسلامی به تاسیس سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی و بازار بینالمللی مالی اسلامی برمیگردد. نظام مالی بحرین بر پنج قانون استوار است که این قوانین شامل قانون بانک مرکزی و نهاد‌های مالی، قانون بورس و اوراق بهادار، قانون شرکتهای تجاری، قانون پولشویی و قانون تراست می‌شود. در جلد دوم کتاب قانون بانک مرکزی و نهاد‌های مالی بحرین مشخصا به مساله بانکداری اسلامی پرداخته و تصریح شده احکام مرتبط با بانکداری اسلامی که توسط کمیتههای شریعت مستقر در موسسات مالی صادر می‌شود جنبه توصیهای ندارد و تمامی موسسات مالی ملزم به رعایت و اجرای آن هستند. علاوه‌بر این، طبق قانون ذکرشده تمامی بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی ملزم به آن هستند که کمیتههای شریعت را مطابق با استاندارد‌های نظارتی سازمان حسابرسی و حسابداری موسسات اسلامی تشکیل دهند. علاوه‌بر ایجاد کمیتههای شرعی در سطح بانک‌ها، بانک مرکزی بحرین نیز کمیتهای مرکزی با عنوان هیات ملی مشورت شریعت را با هدف تضمین تطابق فعالیت‌های انجام‌شده با تعالیم بانکداری اسلامی راهاندازی کرده است. البته هیات ملی مشورت شریعت در بحرین برخلاف کشور‌هایی که هیات نظارت شرعی در سطح بانک مرکزی دارند، این کمیته فاقد قدرت اجرایی است و تنها اختیارات مشورتی و نظارتی را برعهده دارد و از ورود به فعالیت‌های درون موسسات مالی یا فعالیت‌های کمیته شریعت بانک‌ها و موسسات مالی منع شده است و تنها در امور مورد اختلاف حق اظهارنظر دارد.
ورود دولت به نظارت شرعی در امارات
امارات در سال ۱۹۸۵ قوانین ویژهای درخصوص مالیه اسلامی با عنوان قانون فدرال تصویب کرد که بانک‌های اسلامی، نهاد‌های مالی و شرکتهای تامین سرمایه را شامل شده و آن موسسات مالی را ملزم به انجام فعالیت در چهارچوب شریعت کرده است. نظام نظارت شرعی در امارات به استثنای دبی که در حوزه بانکداری اسلامی قوانین خاص خود را دارد تحت ماده ۶ قانون فدرال قرار دارد که براساس آن وزارت دادگستری به‌عنوان نماینده دولت، مامور به تشکیل شورایی با عنوان «مرجع عالی شریعت» است که این شورا وظیفه مشورت، نظارت و کنترل بانک‌های اسلامی، نهاد‌های مالی، شرکتهای تامین سرمایه و همچنین اظهارنظر درخصوص مسائل شرعی مربوط به آنها را برعهده دارد. ازاین‌رو برخلاف سایر کشورها، بانک مرکزی امارات درخصوص قانونگذاری و نظارت بر اجرای بانکداری اسلامی نقش خاصی برعهده نداشته و دولت مستقیم در این زمینه ورود کرده است.
اما دبی در مقایسه با سایر مناطق این کشور در زمینه قوانین بانکداری اسلامی شرایط جداگانهای دارد. بهنحوی که تمامی موسساتی که از مرکز بینالمللی مالی دبی مجوز گرفتهاند موظف به رعایت قوانین خاص این مرکز در حوزه بانکداری اسلامی هستند، به‌طور مثال یکی از قوانین این مرکز آن است که موسسات مالی اسلامی ملزم به رعایت استاندارد‌های نظارتی سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی هستند و ضرورت تشکیل، نحوه فعالیت، اختیارات و تکالیف هیاتهای شریعت و همچنین وظایفی که موسسات مالی در رابطه با هیاتهای شریعت دارند، بهخوبی در قوانین مرکز بینالمللی مالی دبی درنظر گرفته شده است.
ارائه گزارش شریعت به مجمع بانک در کویت
نظارت شرعی در کویت با استناد به ماده ۹۳ قانون بانک مرکزی آن کشور صورت میگیرد. براساس این ماده، تمامی موسسات مالی اسلامی موظف به تاسیس کمیته شرعی مستقل از طریق انتخاب مجمع عمومی هستند. برخلاف نظام نظارت شرعی در سایر کشورها و براساس قانون، هیات‌مدیره موسسه مالی نمیتواند در انتخاب اعضای کمیته شرعی نقشی داشته باشند. شایان ذکر است در کویت بانک مرکزی در حوزه قانونگذاری در رابطه با موسسات مالی اسلامی فعال بوده، اما در حوزه نظارت شرعی نقش خاصی برعهده ندارد و این امر به‌طور کامل به کمیتههای شریعت که در موسسات مالی به فعالیت می‌پردازند، سپرده شده است.
براساس قانون بانک مرکزی کویت، کمیتههای شریعت در موسسات مالی اسلامی، موظف به تکمیل و ارائه گزارش شریعت به مجمع عمومی هستند. همچنین لازم است این گزارشها، در گزارشهای سالانهای که بانک‌های اسلامی تهیه میکنند، وجود داشته باشد.
منع وامدهی به ذینفعان شرعی در قطر
در کشور قطر دو نهاد قانونی مرتبط با فعالیت‌های بانکی یعنی بانک مرکزی قطر و مرکز مالی قطر، در حوزه نظارت شرعی به فعالیت مشغولند و هریک از این نهادها قوانین و دستورالعملهای مربوط به خود را دارند. در ماده ۷ دستورالعمل بانک مرکزی قطر با عنوان «قواعد نظارت» و به‌منظور تبیین نحوه نظارت بانک مرکزی بر موسسات مالی اسلامی و غیراسلامی، به مساله نظارت بر فعالیت موسسات مالی اسلامی پرداخته شده که این ماده به‌صراحت تمامی موسسات مالی اسلامی را موظف به تشکیل هیات شرعی می‌کند؛ هیاتی که لازم است حداقل دو عضو داشته باشد و اعضای آن از سوی هیات‌مدیره یا مجمع عمومی انتخاب میشوند. در این دستورالعمل به مواردی ازجمله ممنوعیت موسسه از پرداخت هرگونه وام یا اعتبار به اعضای کمیته شریعت و انتخاب مدیرعامل موسسه با داشتن ویژگیهایی ازقبیل داشتن تخصص و تجربه کافی در حوزه بانکداری اسلامی اشاره شده است.
جایگاه شورای فقهی در ایران
در سال ۱۳۸۳ شورایی به نام «شورای مشورتی بانکداری و مالیه اسلامی» در پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی به وجود آمد. این شورا بعد از دو سال فعالیت به معاونت بانکی وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شد و با ترکیبی منسجمتر به بررسی مشکلها و مانعهای اجرای صحیح بانکداری بدون ربا پرداخت. این روند ادامه داشت تا اینکه بعد از تغییر‌های مدیریتی در بانک مرکزی و در ابتدای سال ۱۳۸۸، شورایی در بانک مرکزی به نام شورای فقهی بانک مرکزی تشکیل شد که جایگاه رسمی و قانونی نداشت و به‌عنوان یک نهاد مشورتی به بانک مرکزی شناخته میشد. از سال ۱۳۹۶ و بعد از تصویب قانون برنامه ششم توسعه شورای فقهی به‌صورت رسمی وارد ساختار نظام بانکی کشور شد و عمل به مصوبات این شورا برای کل نظام بانکی الزامی شد. اما سابقه وجود نهادی همچون شورای فقهی تنها به ایران محدود نمیشود و در سایر کشورها، به تعابیر گوناگونی مانند شورای تخصصی فقهی، شورای فقهی، شورای شریعت، کمیته شریعت و... وجود دارد. اما این شورا در طرح تحول بانکداری که توسط مجلس درحال بررسی و تصویب است با تبدیل شدن به مهم‌ترین رکن بانک مرکزی، دارای نقشی ویژه و با اختیارات وسیعی ازقبیل نظارت بر عملکرد سیستم بانکی و نظارت بر کلیه بخشنامهها و مقررات بانکی شده است، به‌طوری‌که در نامه روسای اسبق بانک مرکزی که در انتقاد از طرح بانکداری منتشر شد، آمده است: «ایجاد این رکن با اینهمه اختیارات، ناقض اختیارات و مسئولیتهای شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است، زیرا شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن و اسلامی بودن مقررات کشور است. بهعلاوه این اختیارات وسیع اختیارات و مسئولیتهای دیگر ارکان بانک را مخدوش کرده و معلوم نیست چه کسی مسئول سیاست پولی کشور است.» ازاین‌رو علیرغم درنظر گرفتن مزایای ایجاد شورای فقهی و لزوم وجود آن، باید بدین نکته توجه داشت که صرف حضور شورای فقهی در ساختار بانک مرکزی یا افزایش اختیارات آن، کفایت نکرده و مشکلات نظام بانکی کشور در حوزه فنی و اجرایی و نظارت بر آن تمرکز دارد که اگر این اصلاحات با مشورت و راهنمایی شورای فقهی انجام گیرد میتواند اثرگذار باشد؛ این همان نکتهای است که تدوینکنندگان طرح در رابطه با سیاست پولی و حوزه تخصصی وظایف بانک مرکزی توجه کمی بدان داشتهاند و چه بسا اگر به این ابعاد فنی آن توجه نشود وضعیتی حاصل شود که بعد از تصویب قانون و عدم اصلاح رفتار شبکه بانکی، عوارض کژکارکردی این حوزه به حساب شورای فقهی گذاشته شود که میتواند هم به این شورا و هم به سرمایه اجتماعی آن ضربه وارد سازد.
البته در جایی دیگر از نامه در رابطه با نوع نظارت شرعی در سایر کشورها بیان شد: «اساسا در همه کشورهای اسلامی شورای فقهی شورایی مشورتی است و برای موضوع ربا و تشخیص آن در عقود اسلامی و تدوین مقررات مربوط به آن است. حتی در این مورد این شورا‌ها بر تکتک عملیات نظارت نمیکنند و جانشین نهاد نظارت بر بانک‌ها نیستند بلکه برای تدوین مقررات مربوط به عقود اسلامی مشارکت میکنند.» که این نکته مطابق با بررسی انجام‌شده در کشورهای اسلامی درست نیست و در کشورهای عربستان، مالزی، اندونزی، بحرین، امارات، کویت و قطر شورای فقهی نقش نظارتی و اجرایی نیز دارد و صرفا وجود آن در هر بانک و بانک مرکزی یا ترکیب این دو، تفاوت دارد.
ازاین‌رو و به‌منظور تحلیل بهتر میتوان با درنظرگرفتن سه شاخص اصلی «وجود قانون واحد درباره نظارت شرعی»، «وجود نهاد نظارت شرعی مرجع در بیرون از موسسه» و «اجباری یا اختیاری بودن نظارت شرعی» تجربه تمام کشورها را در سه گروه جا داد که عبارتند از:
رویکرد حداقلی: برخی کشورها مانند عربستان، انگلستان و آمریکا درباره نظارت شرعی رویکرد حداقلی دارند. به این معنا که باور دارند وجود نظارت شرعی بر بانک‌ها و موسسههای مالی اسلامی ضروری است؛ اما این نظارت باید در حداقلهای ممکن باشد.
رویکرد حداکثری: در برخی کشورها مانند مالزی، اندونزی، بحرین و امارات، رویکرد نظارت شرعی حداکثری است.
رویکرد میانی: این رویکرد درحقیقت حدفاصل دو رویکرد پیشین است و در برخی کشورها مانند کویت و قطر مورد استفاده قرار گرفته است.
شاید به‌طور قطع نتوان گفت که کدام‌یک از الگو‌های نظارت شرعی کاربردیتر از دیگری است، اما این نکته را میتوان از این اختلاف در تجربهها برداشت کرد و آن اینکه هر یک از کشورها با توجه به شرایط و ساختار اجتماعی، قوانین بالادستی، مکتب فقهی رایج و غالب، میزان اسلامی بودن فضای جامعه و نیز تقاضای مشتریان به تعدیل الگوی نظارت شرعی خود پرداخته که لازم است قانونگذار داخلی نیز به این ابعاد توجه کند.
پی‌نوشت
در نگارش این گزارش از منابع زیر بهره گرفته شد:
میسمی، حسین؛ موسویان، سیدعباس؛ عبداللهی، محسن؛ امراللهی، حامد؛ «تحلیل و مقایسه تجربه قانونگذاری و نظارت بر اجرای بانکداری اسلامی در سایر کشورها: دلالتهایی برای نظام بانکداری بدون ربا در کشور»
روحانی، سیدعلی و بنیطبا، سیدمهدی؛ «پیامد‌های نبود نظارت شرعی بر نظام بانکی ایران، دلالتهای سیاستی»
موسویان، سیدعباس و میسمی، حسین؛ «آسیبشناسی نظارت شرعی در نظام بانکی ایران و ارائه اصلاحهای قانونی».