تاملی در معمای یارانه انرژی/ چرا نسخه واحد سیاست‌گذاری شکست می‌خورد؟

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو: روز گذشته برنامه «میزگرد» از شبکه ۶ سیما با موضوع اصلاح و عادلانه‌سازی یارانه‌های انرژی با حضور کارشناسان اقتصادی، روی آنتن رفت و دوباره بحث اصلاح ساختار یارانه‌های انرژی را به صدر گفت‌و‌گو‌های سیاستی بازگرداند. این گفت‌و‌گو‌ها با حمایت ضمنی برخی مقامات ارشد دولت، از جمله شخص رئیس‌جمهور همراه شده است که بار دیگر بر ضرورت بازنگری در نحوه توزیع یارانه‌های انرژی تأکید کرده‌اند. در چنین فضایی، پرداختن دوباره به معمای یارانه انرژی ضروری به‌نظر می‌رسد.

یارانه‌های انرژی در ایران، یکی از عمیق‌ترین و ماندگارترین سیاست‌های اقتصادی چهار دهه گذشته بوده که با اهدافی، چون حمایت از معیشت عمومی، کمک به تولید ملی، و کنترل تورم طراحی شده است. با این حال، نتایج این سیاست‌ها به‌ویژه در دهه‌های اخیر، چیزی جز ناکارآمدی، اتلاف منابع، رشد نابرابری و فشار سنگین بر بودجه عمومی نبوده است. بررسی‌های دقیق نشان می‌دهد که در مسیر اصلاح این یارانه‌ها، به‌ویژه در دو حوزه کلیدی یعنی بنزین و همچنین برق و گاز، تفاوت‌هایی ساختاری و رفتاری وجود دارد که اگر نادیده گرفته شود، اصلاحات نه‌تنها بی‌نتیجه خواهد بود، بلکه می‌تواند به بحران‌های سیاسی و اجتماعی گسترده منجر شود.

تجربه اصلاح قیمت بنزین در آبان ۱۳۹۸ نمونه‌ای تلخ از چنین مواجهه‌ای بود؛ اصلاحی که بدون در نظر گرفتن بستر اجتماعی و بدون همراهی عمومی اجرا شد و به یکی از پرهزینه‌ترین بحران‌های امنیتی کشور در دهه اخیر انجامید. در مقابل، اصلاح تدریجی تعرفه‌های برق و گاز در سال‌های اخیر، هرچند با انتقادات فنی همراه بوده، اما بحران‌زا نبود و مسیر نسبی پایداری را طی کرده است. همین تفاوت‌ها ضرورت یک بازنگری اساسی در منطق اصلاح یارانه‌ها و تفاوت در نسخه‌های سیاست‌گذاری برای هر حامل انرژی را نشان می‌دهد.

بنزین؛ حامل بحران‌ساز یا بستر بازآفرینی اعتماد؟

بنزین از منظر اقتصادی، کالایی استراتژیک، پرمصرف و یارانه‌بَر است، اما از منظر اجتماعی، چیزی فراتر از یک حامل سوخت است. اصلاحات یارانه بنزین واجد بار اجتماعی و سیاسی سنگینی است و از همین رو، اصلاحات در این حوزه را نمی‌توان صرفاً با منطق اقتصادی پیش برد. همچنین در ذهن بخش بزرگی از جامعه، بنزین نمادی از «حق شهروندی» و «عدالت اقتصادی» است که دولت موظف به تأمین آن با قیمت پایین است. این ذهنیت طی سال‌ها توسط سیاست‌گذاران مختلف تقویت شده و اکنون به بخشی از فهم عمومی از رابطه دولت و مردم در حوزه معیشت تبدیل شده است.

با این وضعیت، هر گونه افزایش قیمت بنزین که به صورت ناگهانی، بدون اقناع اجتماعی یا بدون نظام توزیعی جایگزین انجام شود، به طور اجتناب‌ناپذیر با واکنش منفی اجتماعی همراه خواهد بود. تجربه سال ۱۳۹۸ نشان داد که حتی در صورت نیاز فوری دولت به اصلاح قیمت، فقدان گفت‌وگوی عمومی، ضعف شفافیت، و نبود اعتماد به نیت دولت، می‌تواند اصلاحات اقتصادی را به پروژه‌های امنیتی و سرکوب اجتماعی بدل کند.

در چنین بستری، پیشنهاد‌های تحلیلی مطرح‌شده در مطالعاتی مانند «تأملی در معمای یارانه انرژی» نشان می‌دهد که تنها راه اصلاح موفق یارانه بنزین، حذف دولت از فرایند قیمت‌گذاری و واگذاری کنترل به سازوکار بازار است. اما این بازار نباید به حال خود رها شود، بلکه باید با طراحی دقیق، توزیع سهمیه‌های فردمحور، و امکان مبادله سهمیه‌ها میان شهروندان همراه باشد.

این طرح که در ادبیات سیاست‌گذاری به نام «بازار سهمیه مبادله پذیر با قیمت شناور» شناخته می‌شود، هم امکان بهره‌برداری از مزایای کارایی بازار را فراهم می‌آورد، هم عدالت اجتماعی را حفظ می‌کند و هم از دولت نقش «فروشنده» را می‌زداید. بدین ترتیب، دولت دیگر طرف معامله نیست، بلکه به تنظیم‌گر شرایط بازار تبدیل می‌شود؛ تغییری که در بلندمدت می‌تواند سطح اعتماد عمومی را نسبت به سیاست‌های اقتصادی بازسازی کند.

برق و گاز؛ مسیری متفاوت در راستای اصلاحات تدریجی

در نقطه مقابل بنزین، برق و گاز حامل‌هایی هستند که ماهیت اجتماعی، فرهنگی و حتی روانی متفاوتی دارند. برخلاف بنزین، اصلاح تعرفه‌های برق و گاز در ایران هیچ‌گاه با ناآرامی اجتماعی مواجه نشده و بیشتر محل بحث‌های فنی و کارشناسی بوده است. چرا؟ زیرا مردم برق و گاز را نه یک حق سیاسی بلکه یک خدمت عمومی تلقی می‌کنند که مصرف آن مبتنی بر الگو‌های مشخص و تحت کنترل قبض ماهانه است. به‌عبارت‌دیگر، برق و گاز به‌صورت پیشینی مشمول «فرهنگ مصرف» بوده‌اند، درحالی‌که بنزین به واسطه یارانه آشکار، مشمول «امتیاز سیاسی» شده است.

از سوی دیگر، سیستم قبض‌دهی پلکانی برق و گاز این امکان را فراهم کرده که دولت به‌صورت تدریجی، بخشی از یارانه‌ها را در قالب افزایش تعرفه‌های پله‌ای حذف کند. این روند، درعین‌حال که درآمدزایی برای دولت ایجاد کرده، باعث تغییر الگوی مصرف هم شده است بدون آنکه حساسیت اجتماعی برانگیزد. در کنار آن، چون برق و گاز بیشتر در بستر خانگی مصرف می‌شود، الگو‌های مصرف نیز قابل‌پیش‌بینی‌تر و سیاست‌گذاری راحت‌تری دارند.

اما چالش جدی در حوزه برق و گاز، فنی و زیرساختی است، نه اجتماعی. برای‌آنکه بازار رقابتی در بخش برق و گاز خانگی شکل گیرد، نیاز به نصب سراسری کنتور‌های هوشمند، ایجاد سیستم‌های صورت‌حساب گیری چندگانه و تفکیک‌پذیر، و همچنین توسعه زیرساخت‌های فنی برای توزیع رقابتی برق و گاز وجود دارد. این در حالی است که ساختار فعلی توزیع برق و گاز در ایران، طراحی‌شده برای انحصار دولتی است و امکان رقابت در سطح خرده‌فروشی هنوز فراهم نشده است.

بنابراین، اصلاح یارانه برق و گاز باید از مسیر دیگری انجام شود: اصلاح تدریجی تعرفه‌ها، حذف یارانه‌های پنهان در بخش‌های غیر خانگی، ارتقا ابزار‌های اندازه‌گیری، و در نهایت، بازسازی اقتصادی بخش تولید و توزیع برق و گاز. بازارسازی در بخش برق و گاز در کوتاه‌مدت عملیاتی نیست، بلکه باید به‌عنوان مرحله‌ای بلندمدت پس از آماده‌سازی زیرساخت‌ها در نظر گرفته شود.

نقش اعتماد عمومی و زمان‌بندی در موفقیت اصلاحات

بررسی تجربه جهانی اصلاح یارانه‌ها در کشور‌های مختلف از جمله انگلیس، ژاپن، مراکش، کشور‌های اتحادیه اروپا و برخی ایالت‌های آمریکا نشان می‌دهد که زمان‌بندی، اقناع اجتماعی و اعتماد عمومی سه رکن کلیدی موفقیت اصلاحات هستند. در مراکش، دولت از سال ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۵ یارانه سوخت‌ها را با شیب ملایم و با حمایت‌های اجتماعی هدفمند حذف کرد. در اتحادیه اروپا، پس از بحران انرژی سال ۲۰۲۱، اصلاحات بازار برق ابتدا با اقدامات اضطراری مانند سقف قیمت آغاز شد و سپس به سمت اصلاحات ساختاری حرکت کرد.

در ایران، تجربه هدفمندی یارانه‌ها در دولت نهم و دهم نیز نشان داد که اصلاحات حتی با ساختار ناکارآمد، اگر در بستر اعتماد عمومی اجرا شود، می‌تواند با کمترین نارضایتی پیش رود. اما اکنون و پس از سال‌ها بی‌ثباتی اقتصادی، تورم مزمن، کاهش قدرت خرید مردم و اجرای اشتباه سیاست‌های قبلی، سطح اعتماد عمومی نسبت به دولت کاهش‌یافته است. این کاهش اعتماد، اجرای اصلاحات را پیچیده کرده و ضرورت طراحی سیاست‌هایی را دوچندان می‌کند که به‌صورت درون‌زا به بازسازی این اعتماد کمک کنند.

در چنین شرایطی، اجرای ناگهانی اصلاح قیمت بنزین بدون خروج دولت از نقش فروشنده و بدون بازارسازی، به‌احتمال زیاد مجدداً منجر به اعتراض خواهد شد. اما در حوزه برق و گاز، فرصت استفاده از زمان و اصلاح تدریجی هنوز باقی است؛ فرصتی که باید بادقت، شفافیت و هدفمندی استفاده شود.

از یکسان‌سازی به تفکیک سیاست‌ها؛ پایان تجویز نسخه‌های عمومی برای یارانه انرژی

یک از اشتباهات رایج در سیاست‌گذاری یارانه انرژی در ایران، تلاش برای استفاده از یک نسخه یکسان برای اصلاح همه حامل‌های انرژی است. درحالی‌که تفاوت‌های بنیادین در ماهیت مصرف، بستر اجتماعی، سطح اعتماد عمومی و زیرساخت‌های فنی هر حامل ایجاب می‌کند که سیاست‌گذاری متناسب با شرایط آن انجام شود. اصلاح یارانه بنزین، یک پروژه سیاسی - اجتماعی است که نیازمند اعتمادسازی، مردمی‌سازی و خروج دولت از ساختار قیمت‌گذاری است. اما اصلاح یارانه برق و گاز، یک پروژه فنی - اقتصادی است که باید در بستر زیرساخت، تعرفه‌گذاری هوشمند و ارتقای ابزار‌های مدیریتی اجرا شود.

همچنین مهم است که اصلاحات یارانه‌ای در این دو بخش به‌گونه‌ای طراحی شود که اولاً موجب کاهش نابرابری و نه افزایش آن شود؛ ثانیاً بهره‌مندان اصلی یارانه را هدف اصلاح قرار دهد نه اقشار آسیب‌پذیر؛ و ثالثاً باعث افزایش کارایی سیستم انرژی کشور شود، نه صرفاً کاهش فشار مالی بر دولت.

اگرچه اصلاح یارانه انرژی ضرورتی گریزناپذیر در اقتصاد ایران است، اما مسیر و منطق این اصلاحات در حامل‌های مختلف انرژی باید متمایز باشد. بنزین به دلیل حساسیت اجتماعی بالا و تجربه‌های قبلی، تنها در صورت واگذاری قیمت به بازار و خروج دولت از نقش فروشنده، می‌تواند بدون بحران اصلاح شود. برق و گاز، اما با مسیر متفاوتی روبه‌رو هستند؛ مسیری تدریجی، فنی و مبتنی بر ظرفیت‌های تعرفه‌گذاری پلکانی و اصلاح زیرساخت. تفکیک این مسیر‌ها نه‌تنها به افزایش کارایی سیاست‌گذاری کمک می‌کند، بلکه اعتماد عمومی و همراهی اجتماعی را نیز در مسیر اصلاحات تضمین خواهد کرد.

نویسنده: نوید بابایی