سازمان امور اجتماعی؛ نهادی تنظیم گر یا تماشاگر در حوزه آسیب‌های اجتماعی؟

به‌گزارش خبرنگار اجتماعی خبرگزاری دانشجو، فاطمه پارسایی، با افزایش تنوع و تاثیرگذاری آسیب‌های اجتماعی بر اقشار مختلف جامعه، پرداختن به این موضوع امروزه به یک ضرورت عقلانی، دارای اولویت و حیاتی درکشور تبدیل شده‌است.

از این رو شیوه سیاست‌گذاری و برنامه ریزی، انسجام بخشی و هماهنگی نهادی و نظارت و ارزیابی بر نهاد‌های متولی کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی از سوی دولت‌ها، از اهمیت زیادی برخوردار است.

احمد میدری وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مهرماه سال گذشته و گفت‌و‌گو با خبرگزاری دانشجو درباره نهاد هماهنگ کننده در حوزه آسیب‌های اجتماعی گفت: ((از نظر تقسیمات دستگاهی، مسئول آسیب‌های اجتماعی شورای اجتماعی کشور است و نقش هماهنگ‌کننده بین دستگاه‌ها بر عهده وزارت کشور می‌باشد. در حوزه اجرا، سازمان بهزیستی بخشی از آسیب‌ها را مانند اعتیاد، بر عهده دارد، اما سایر دستگاه‌ها نیز مسئولیت‌های متفاوتی دارند. حتی در حوزه اعتیاد، بخشی از مسئولیت‌ها به وزارت کشور واگذار شده و عنصر هماهنگ‌کننده به این وزارتخانه منتقل شده است.))

همچنین علی ربیعی، دستیار اجتماعی رئیس جمهور نیز در گفت‌و‌گو با خبرگزاری دانشجو با توجه به نهاد‌های متعدد در حوزه آسیب‌های اجتماعی اظهارکرده است: ((آسیب‌های اجتماعی یک موضوع بین بخشی است که قسمتی در اختیار وزارت تعاون و سازمان بهزیستی است و بخش عمده‌ای نیز جامعه مدنی نقش دارد که به نظر من از دولت نیز قوی‌تر عمل می‌کند.))

وی در ادامه همچنین افزود: ((وزارت کشور و شورای اجتماعی کشور مکلف است به صورت قانونی سیاست‌ها را در خصوص آسیب‌های اجتماعی دنبال کند.))

براساس دریافتن ضرورت مسائل اجتماعی درکشور و تقویت نقش راهبردی شورای اجتماعی وزارت کشور بود که شورای عالی اداری در اواسط دهه ۹۰ و طی مصوبه‌ای مرکز امور اجتماعی و فرهنگی وزارت کشور را به سازمان امور اجتماعی کشور ارتقا داد؛ و همچنین تمام ماموریت‌های ذاتی وزارت کشور در حوزه اجتماعی به این سازمان واگذارشد و از آن پس سازمان امور اجتماعی کشور، به عنوان دبیرخانه شورای اجتماعی کشور نقش ایفا کرد.

سازمان امور اجتماعی که موظف به تنظیم‌گری در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به شمار می‌رود برمبنای اساسنامه این سازمان، موظف به برنامه ریزی و راهبری برای ارتقای سلامت اجتماعی، پایش آسیب‌های اجتماعی و کنترل و کاهش آنها در چهارچوب مصوبات شورا و وظایف دستگاه‌های متولی، درکنار ارزشیابی برنامه‌ها واقدامات این دستگاه‌ها می‌باشد.

اگرچه این سازمان در طی سال‌های گذشته تلاش کرده تا گفتمانی در سطح ملی در زمینه اهمیت کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی ایجاد کند؛ با این حال و با گذشت یک دهه از شکل‌گیری، میزان اثربخشی اقدامات این سازمان و نقش آن درایجاد انسجام و هم افزایی در حکمرانی اجتماعی، محل تردید و بازنگری جدی است.

تجمیع آماری، سیاست گذاری و اقدام براساس مطالعات؛ حلقه‌های مفقوده در سازمان

سازمان امور اجتماعی که بازوی اجرایی و پژوهشی شورای اجتماعی نیز محسوب می‌شود؛ مسئولیت رصد آماری آسیب‌های اجتماعی را برعهده دارد.

با این حال، سیدمحمد بطحایی، معاون وزیر کشور و رئیس سازمان امور اجتماعی کشور در طی دومین گردهمایی شورای ملی استقرار نظام جامع رصد اجتماعی کشور در دی ماه سال گذشته با تأکید بر اهمیت داده‌ها در رصد مسائل اجتماعی گفت: ((انتشار آمار‌های متناقض از سوی مراجع مختلف، علاوه بر ایجاد اختلال در سیاست‌گذاری، اعتماد افکار عمومی را نیز کاهش داده است.))

بطحایی با اشاره به نبود انسجام در داده‌های اجتماعی افزوده است: ((در موضوعاتی مانند طلاق، اعتیاد، خودکشی، مصرف الکل و سرمایه اجتماعی، آمار‌های متفاوتی با تعاریف گوناگون منتشر می‌شود. این تناقض‌ها باعث شده افکار عمومی دیگر به عدد و رقم‌ها اعتماد نکند و حتی سیاست‌گذاران نیز نتوانند پیام روشنی از این داده‌ها دریافت کنند.))

او یکی از مهم‌ترین چالش‌های حوزه اجتماعی را اختلال در شاخص‌هایی دانسته که مبنای سیاست‌گذاری قرار می‌گیرند و تأکید کرده‌است: ((وقتی داده‌ها دقیق و قابل اتکا نباشند، اولویت‌ها به‌درستی ترسیم نمی‌شود و تصمیم‌ها نادرست شکل می‌گیرد.))

از سوی دیگر مرور بر چنین اظهاراتی از سوی رئیس سازمان، اگرچه نشان از آسیب‌شناسی صحیح نسبت به مسئله دارد، اما با این پرسش بزرگ همراه خواهد بود که سازمان به عنوان متولی رصد آماری در این حوزه، چگونه تا کنون عمدتا از جایگاه نظاره‌گر و نه از جایگاه عاملیت خود به موضوع پرداخته‌است؟

تقلیل سیاست گذاری اجتماعی به سطح ملی؛ یک خطای مهم راهبردی

یکی از نکات حائز اهمیت در فهم و مواجه با پدیده‌های مختلف آسیب اجتماعی، توجه به این نکته است که در استان و شهرستان‌های مختلف، الگو‌های مختلفی برای شیوع و بروز برخی آسیب‌ها وجود دارد.

به ویژه نظر به اینکه گستردگی فرهنگی و جغرافیایی متوعی در کشور ما وجود دارد، ضرورت توجه به این مسئله دو چندان می‌شود.

با این حال در سطح استان‌ها کارگروه‌هایی تخصصی امور اجتماعی و فرهنگی که به عنوان نهاد متناظر با شورای اجتماعی کشور عمل می‌کنند؛ صرفا در خوشبینانه‌ترین حالت، بازوی اجرایی تصمیم‌های وضع شده در سطح کلان خواهند بود، اما ظرفیت یا اختیاری در ایجاد اسناد سیاستی شخص سازی شده متناسب با نیاز و شرایط در سطح استان خود را ندارند.

فاصله معنادار میان وظایف و اعمال سازمان

در مردادماه سال جاری، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی تحت عنوان ((گزارش نظارتی عملکرد سازمان امور اجتماعی کشور در تنظیم گری کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی)) در بخشی از گزارش با اشاره به ورود سازمان به موضوعاتی که چندان در زمره وظایف اصلی این سازمان و اولویت دار امور اجتماعی نیست مطرح می‌کند: ((در این زمینه می‌توان به اقداماتی نظیر اجرای بسته امنیت غذا و تغذیه در استان‌های با ناامنی غذایی و همچنین آزادسازی سواحل کشور و ساماندهی آنها اشاره کرد. اقدامات انجام شده در حوزه مدیریت سواحل نظیر استقرار ناجی غریق بیشتر در حیطه فدراسیون مربوطه یا وزارت ورزش و جوانان و اقداماتی که در راستای افزایش نشاط اجتماعی در سواحل برگزار شده است، می‌توانستند تحت مدیریت وزارت گردشگری قرار گیرند. براساس بررسی‌ها موضوع سامان‌دهی سواحل به مثابه یک موضوع اجرایی به سازمان امور اجتماعی تحمیل شده است و سالیانه بخش بزرگی از اعتبارات سازمان را به خود اختصاص می‌دهد.))

وقتی سازمان با تاکید افراطی بر بخش مردم نهاد از مسئولیت شانه خالی می‌کند

رویکرد سازمان امور اجتماعی در واگذاری خدمات اجتماعی به نهاد‌های غیردولتی یکی از مسائلی است که در گزارش یاد شده از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفته است.

براساس یافته‌های این گزارش، در برخی دوره‌ها به ویژه در سال‌های اخیر، سازمان امور اجتماعی با تاکید افراطی بر بخش مردم نهاد همچون گروه‌های جهادی و سمن‌هاتلاش کرده، نقش دولت را در کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به این نهاد‌ها منتقل کند. با این وجود کیفیت خدمات اجتماعی ارائه شده در بسیاری از آنها با تردید‌های جدی‌ای روبه‌رو است و همچنین خدمات تخصصی و مبتنی بر شواهد در آنها به طور گسترده فراهم نیست و از نظر پوشش نیز در سراسر کشور به شکل فراگیر عمل نمی‌کنند.

این گزارش همچنین تاکید می‌کند که اگرچه لازم است میزانی از ارائه خدمات اجتماعی به بخش مردم نهاد و حتی بخش خصوصی واگذار شود، اما باید نهاد‌های دولتی نیز بخشی از خدمات را به صورت درونی ارائه کنند و برخی از خدمات که ماهیتا قابل واگذاری نیستند از جمله ارزیابی حضانت، مراقبت و جای‌گذاری کودکان بی‌سرپرست، اساسا نباید برون‌سپاری شوند و در مجموع این واگذاری وظایف به طریقه کنونی، بیشتر می‌تواند امر انسجام بخشی حوزه اجتماعی را تضعیف کند.

برنامه‌‌های فوق‌العاده یا ایده‌های غیرکارشناسی و مبهم؟

عدم توافق بر سر ماهیت و مصادیق برنامه‌های فوق العاده میان فعالین این حوزه و سازمان امور اجتماعی یکی از چالش‌های اساسی این حوزه است که یکی ازدلایل مهم آن، نبود شفافیت در ارائه تعریف و شاخص‌های مشخص برای سنجش این برنامه‌هاست.

گزارش مذکور از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی دراین زمینه تاکید می‌کند که براساس بررسی‌ها، فرایند ارائه و تصویب برنامه‌های فوق العاده توسط دستگاه‌ها و سایر بخش‌ها، در سال‌های اخیر تا حدی تضیف‌شده و از رویکرد کارشناسی اولیه فاصله گرفته‌است و همچنین فرایند پیچیده تصویب برنامه‌های فوق‌العاده که منشا آن استمرار تضاد میان سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اجتماعی براساس برنامه هفتم توسعه است، عملا کارآمدی این برنامه را با چالش جدی مواجه کرده‌است.

از منظر این گزارش، کوتاه بودن دوره‌های مدیریتی نیز سبب شده است تا به جای ارزیابی برنامه‌های پیشین و تقویت آنها، صرفا طرح‌های جدیدی با عنوان برنامه فوق العاده ارائه شود و در مجموع، می‌توان گفت که هنوز در حوزه آسیب‌های اجتماعی برنامه‌ای بنیادین و منسجم شکل نگرفته است.

عدم اقتدار و مشروعیت سازمان امور اجتماعی در تنظیم‌گری یک معضل جدی است

محمد جواد حسینی، رئیس مرکز مشارکت‌های مردمی و توسعه ظرفیت‌های اجتماعی و فرهنگی سازمان بهزیستی در گفت‌و‌گویی در حوزه خلاء تنظیم‌گری حوزه آسیب‌های اجتماعی اظهار کرده است: ((متأسفانه آسیب‌های اجتماعی در کشور متولی واحدی ندارند. برای مثال، سازمان امور اجتماعی کشور صرفاً نقش ستادی دارد و فاقد مراکز صف، نگهداری یا اجرایی است، در حالی که سازمان بهزیستی با ۱۸ هزار مرکز تحت پوشش در سراسر کشور فعالیت می‌کند.))

وی در ادامه افزوده‌است: ((ما بار‌ها تأکید کرده‌ایم که برای حل مسائل اجتماعی، ادغام صف و ستاد و تعیین متولی واحد ضروری است و این موضوع را در سطح هیئت دولت نیز مطرح کرده‌ایم. حتی ادغام سازمان بهزیستی در سازمان امور اجتماعی کشور به عنوان یک پیشنهاد جدی مطرح شده است.))

در واقع با توجه به اینکه برخی دستگاه‌ها از قدمت و تجربه و نیروی متخصص بیشتری در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی برخوردار هستند، ممکن است خود را به پاسخ گویی در قبال سازمان ملزم ندانند.

همچنین جایگاه قانونی ضعیف مصوبات شورای اجتماعی به همراه عدم پیگیری کافی از سوی دبیرخانه این شورا و عدم التزام دستگاه‌ها برای اجرای آنها به تشدید این شرایط سرعت می‌بخشد.

افزون برآن، به طور کلی قرار دادن نهاد تنظیم‌گر امور اجتماعی در بدنه دولت و نادیده گرفتن سایر بخش‌های غیر دولتی و جامعه، منجر به تضعیف توان تنظیم گری در نهاد‌های بیرون از بدنه دولت شده است.

از سوی دیگر در سطح دولت نیز هم عرض بودن وزارت کشور با سایر وزارتخانه‌های دارای مسئولیت نظیر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منجربه عدم وجود اقتدار لازم برای الزام سایر وزارتخانه‌ها به اجرای مصوبات و دستور‌های وزارت کشور می‌شود.

نظر به اینکه در حال حاضر بیش از ۲۰ دستگاه در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی فعالیت می‌کنند و وجود این تعداد دستگاه اجرایی و برنامه منجر به افزایش موازی‌کاری، اقدامات جزیره‌ای، مقطعی و کم اثر خواهد شد، لزوم وجود نهاد تنظیم‌گری که اقتدار و مشروعیت لازم را داشته باشد بیش از پیش اهمیت دارد.

بر این اساس در حال حاضر ضرورت بازنگری در آرایش نهادی این حوزه و حرکت به سمت یک الگوی حکمرانی اجتماعی منسجم با حضور یک نهاد تنظیم‌گر در سطح ملی و فرابخشی یک الزام مهم و حیاتی در پیشبرد اهداف کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به‌شمار می‌رود.