تیغ کُند هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان / حکایت چاقویی که دسته خودش را نمی‌برد!

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو- رعنا مقیسه؛ «یقین بدانید اگر بنده کوتاه بیایم، فردا نوبت شما خواهید رسید. اگر وزیر استیضاح نشود و رئیس گمرک و کارمند هتاک عزل نشوند، من همین امروز استعفایم را خواهم نوشت. گچ و تخته دانشگاه منتظر من است!» این جملات را دوسال پیش، محمدباسط درازهی نماینده سابق سراوان در حالی پشت تریبون مجلس فریاد می‌زد که روز قبل در برخورد با یک کارمند ساده اداره گمرک که به او اجازه ورود نداده بود، زبان به توهین باز کرده و او را با الفاظ رکیکی نواخته بود! موج پربسامد واکنش‌های مردمی، مجلسی‎‌ها را به جنب و جوش انداخت و حرارت جلسه غیر رسمی برای روشن شدن چند و چون ماجرا را بالا برد. نمایندگان اما تصمیم گرفتند بر خلاف مطالبات مردم، صدای اعتراضشان را برای توبیخ کارمند گمرک به گوش وزیر اقتصاد بکوبند! نزدیک به دوماه بعد، علیرضا سلیمی عضو هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان از احتمال(!) اعمال بند "الف و ب"  قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، یعنی تذکر شفاهی و کتبی به‌همراه درج در پرونده و البته کسر حقوق خبر داد! موضوعی که نشان داد هیئت نظارت احتمالا همان چاقویی است که دسته خودش را نمی‌برد.

هیئت در بسته دست و پا بسته!

قانون نظارت بر رفتار نمایندگان را مجلس هشتم، فروردین سال ۹۱ بعد از توصیه رهبر انقلاب به لزوم نظارت بر نمایندگان، به تصویب رساند اما نقاط ضعف و خلاهای فراوان این قانون، باعث شده تا هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان، عملا به نهادی دست و پا بسته، با کارکردهای محدود و محلی برای تعارض منافع تبدیل شود که نتیجه تصمیمات آن را در ماجرای نماینده سراوان یا دستگیری دو نماینده مجلس دهم به اتهام اخلال در بازار خودرو و سکه دیدیم. دو نماینده‌ای که هیئت نظارت اعمال آن‌ها را در حیطه وظایف نمایندگی تشخیص داده بود!

محمد بهادری جهرمی حقوقدان و عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس، در گفتگو با خبرگزاری دانشجو درباره این قانون می‌گوید:«قانون نظارت بر رفتار نمایندگان بسیار ناقص و ابتر است؛ این قانون بیش‌تر از اینکه ناظر بر رفتار نمایندگان باشد، تا حد زیادی دست قوه قضاییه در رسیدگی به جرایم و تخلفات نمایندگان را محدود کرده. بحث تعارض منافع و اینکه نمایندگان خودشان عهده‌دار این نظارت شدند هم وجود دارد. ما در حقوق می‌گوییم نظارت بیرونی موثرتر است اما این نظارت درونی است و افرادی از جنس نماینده می‌خواهند بر کسانی از جنس خودشان نظارت کنند و قاعدتا آسیب‌های فراوانی به دنبال دارد.»

قانونی که زورش به نمایندگان نمی‌رسد!

نهادهای نظارت پارلمانی برای نظارت بر رفتار و تکالیفی ایجاد می‌شوند که به واسطه جایگاه و صلاحیت نمایندگی برای افراد در نظر گرفته شده. بنابراین اولین موضوعی که برای اعمال یک نظارت موثر در قانون باید تعریف شود، تکالیف و قواعد رفتار حرفه‌ای نمایندگان است که قانون نظارت بر رفتار نمایندگان هیچ اشاره‌ای به این موارد ندارد.

از سوی دیگر ماجرا، میزان شدت و ضعف مجازات‌هایی که درنظر گرفته شده، تفاوت چندانی با هم ندارند. مجازات‌ها در این قانون صرفا انضباطی هستند و نبود رگه‌هایی از مجازات‌های کیفری باعث شده قانون بازدارندگی لازم را نداشته باشد. محمدجواد جمالی نوبندگانی، سخنگوی هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان در مجلس دهم، در گفت‌وگو با ایکنا درباره این موضوع معتقد بود:«در این قانون ضمانت اجرایی کمی برای هیئت نظارت در نظر گرفته شده و برخوردها در حد تذکر شفاهی و کتبی است. در واقع اگر نماینده‌ای تخلف محرزی انجام دهد که دیگر صلاح نباشد در مجلس باقی بماند هیئت نظارت قانونی ندارد که بتواند او را تعلیق کند یا دوباره اعتبارنامه او را در صحن علنی به رأی بگذارد.»

محدود شدن کارکرد هیئت نظارت به رسیدگی به شکایات و نبود فرآیندی برای ورود مستقل هیئت در برخورد با تخلفاتی که شکایتی از آن‌ها وجود ندارد، همینطور ملزم نبودن نهادهای نظارتی به ارائه مستندات تخلفات نمایندگان به این هیئت، دو عاملی هستند که اعمال نظارت موثر را کمرنگ می‌کنند.

ورود اقلیت‌ها ممنوع!

این هیئت ایرادات مهمی هم در فرآیند انتخاب اعضا دارد. قانون فعلی اضافه بر انتخاب یکی از اعضای هیئت رئیسه برای عضویت در هیئت نظارت، معرفی داوطلبان عضویت از سایر کمیسیون‌ها برای رای‌گیری در صحن را هم بر عهده هیئت رئیسه می‌گذارد. علاوه بر آن داوطلبان باید رای اکثریت مطلق نمایندگان را هم کسب کنند. همین روال جای پای اعمال نفوذ و سلیقه هیئت رئیسه و طیف سیاسی تشکیل‌دهنده اکثریت مجلس را در هیئت نظارت باز می‌کند و خودبه خود به ابزاری برای زد و بندهای حزبی تبدیل می‌شود. در واقع بر اساس این قانون برخلاف اکثر کشورهای دنیا که حزب اقلیت نقش پررنگی را در نظارت بر پارلمان ایفا می‌کند، احتمال حضور نماینده‌های طیف اقلیت در هیئت نظارت، به عنوان نماینده متخلف بیشتر است تا عضویت!

انحصار نمایندگان مجلس بر این هیئت هم یکی دیگر از دلایل اصلی ناکارآمدی و جان گرفتن تعارض منافع است. عضویت حقوقدانان، سیاست‌مدارها یا حتی یک نماینده از قوه قضاییه با انتخاب مجلس در هیئت نظارت یا ایجاد یک هیئت تجدیدنظر با ترکیبی که لزوما از نمایندگان مجلس هم تشکیل نشده باشد، می‌توانست تا حد زیادی به ثمر دادن این نظارت کمک کند.

شورای نگهبان و جنجال نظارت مستمر

تکیدگی و بی‌رمقی قانون نظارت بر رفتار نمایندگان باعث شده تا نهادهای نظارتی مثل شورای نگهبان، درباره اصلاح این قانون و جان‌گرفتن نظارت بر مجلس اظهارنظرهایی کنند که خبرساز شود.

این بخش از سخنان کدخدایی به عنوان نظر شورای نگهبان درباره مسئله نظارت بر نمایندگان و با مضمون تسری نظارت استصوابی به دوره نمایندگی در رسانه‌ها مطرح شد. سخنگوی شورای نگهبان البته در ادامه گفته بود: «اینکه مرجع این بررسی کجا باشد و چگونه انجام شود، منظور به سازوکاری است که مجلس محترم در نظر خواهد گرفت.» اما این جمله مورد توجه رسانه‌‌ها قرار نگرفت و کدخدایی در نشست خبری بعدی دوباره بر این مسئله تاکید کرد.

یک بام و دو هوای شورای نگهبان

ماه گذشته اما دوباره مواضع اعضای شورای نگهبان درباره این مسئله خبرساز شد. محمد دهقان عضو حقوقدان شورای نگهبان در برنامه گفتگوی ویژه خبری در پاسخ به پرسش مجری مبنی بر اینکه آیا تعامل شورای نگهبان با نمایندگان در طول چهارسال، جزء کارکرد شورای نگهبان است یا هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان؟ گفت:«هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان باید این کار را انجام دهد اما این منافاتی ندارد با اینکه شورای نگهبان در طول زمان با مجلس تعامل کند. همانطور که رهبر معظم انقلاب در سیاست‌های کلی فرمودند که اگر شرایط نمایندگی زایل شده یا کشف بشود که از ابتدا آن شرایط را نداشته است، باید اقدامی صورت بگیرد. لذا ما منعی نداریم که اگر جایی احساس می‌کنیم که خطایی دارد صورت می‌گیرد، در طول زمان با هم گفتگو کنیم که به جایی نرسیم که تعدادی نماینده رد صلاحیت شوند.»

آیت‌الله جنتی دبیر شورای نگهبان هم ماه گذشته در دیدار اعضای هیئت رئیسه مجلس به نوعی به این مسئله اشاره کرد و گفت:«طبق قانون، شورای نگهبان تا پیش از بررسی اعتبارنامه نمایندگان و صلاحیت آن‌ها بر اساس مستندات مراجع قانونی مختلف عمل می‌کند و مانع از تصدی مناصب توسط افراد ثروت‌اندوز و ناسالم می‌شود؛ گرچه نظارت ما بر روی نمایندگان دائمی است، اما شورا به دلیل اشکال قانونی نمی‌تواند در دوره ۴ ساله نمایندگی، فردی که دچار انحراف و فساد می‌شود را از ادامه کار منع کند که این نقیصه باید برطرف شود.»

سخنگوی شورای نگهبان البته در نشست خبری اخیر در پاسخ به خبرنگاری که درباره صحبت‌های آیت‌الله جنتی پرسیده بود، گفت:«با توجه به اینکه نظارت یک امر عقلائی است؛ چنانچه قانونی برای تشکیل هیأت نظارت بر عملکرد نمایندگان وجود دارد که ظاهراً آن هیأت کارایی لازم را نداشت؛ در چنین وضعی است که پیشنهاد می‌شود یک مکانیزم نظارتی دقیق‌تری وجود داشته باشد نه اینکه الزاماً نظارت به دست شورای نگهبان باشد، طبیعتاً در شورای نگهبان هر چهار سال یکبار این نظارت‌ها انجام می‌شود.»

 این دو گانگی نظرات که موج دیگری از واکنش‌های رسانه‌ای را هم روانه شورای نگهبان کرد، باعث شد تا از محمدبهادری درباره میزان نقش شورای نگهبان در نظارت بر نمایندگان، سوال کنیم که اینگونه پاسخ داد:«بعضی از اعضا به خصوص برخی از فقها از قدیم این نظر را داشتند، اما اجرایی شدن این مطلب نیازمند قانونی شدن است و اگر مجلس این را تصویب کند، قابلیت تایید شدنش در شورای نگهبان بالاست. البته بعضی از اعضای شورای نگهبان به خصوص برخی از حقوق‌دانان و فقها در گذشته که این مسئله با آن‌ها طرح شده، نظر مساعدی نداشتند ولی این موضوع بدون سابقه‌ی موافقت در شورای نگهبان نبوده؛ نظارتی هم که الان شورای نگهبان اعمال می‌کند، درست است که در قانون اساسی بیان شده اما چگونگی آن در قانون عادی پیاده شده، در حال حاضر هم اگر برخی از اعضای شورای نگهبان این تفسیر را دارند که نظارت بر نمایندگان محدود به پیش از انتخابات نیست، ساز و کار این موضوع بایستی در قالب قانون عادی پیش بینی شود که آن هم دست مجلس است.

 مطلب دوم در این باره این است که این صحبت ها را می‌شود نوع دیگری هم تفسیر کرد، مبنی بر اینکه شورای نگهبان نظارت می‌کند اما ضمانت اجرای نظارت در طول چهار سال نمایندگی موقع ثبت نام در دوره بعدی است؛ بحث اصلی این است که نظارت بر نمایندگان در طول دوره نمایندگی باید وجود داشته باشد. در دنیا هم وقتی از جهت تطبیقی نگاه می‌کنیم، نهادهای مشابه شورای نگهبان در بسیاری از کشورهای پیشرفته مثل کانادا، آمریکا و استرالیا و بسیاری دیگر از کشورها، در طول دوران نمایندگی هم نظارت دارند و حتی در این کشورهایی که نام برده شد امکان بالاترین مجازات یعنی سلب عضویت و اخراج نماینده از پارلمان هم وجود دارد.»

علاج چیست؟

وضع آشفته و نتایج نامطلوب هیئت نظارت در دوره‌های گذشته نشان می‌دهد که نمایندگان باید فارغ از مسائل سیاسی و صنفی، به فکر پاسخی برای این سوال باشند: الگوی مطلوب نظارت چیست؟

کشورهای دیگر دنیا از سه الگوی درون پارلمانی، برون پارلمانی و ترکیبی برای نظارت بر رفتار و تکالیف نمایندگان استفاده می‌کنند. در الگوی درون پارلمانی یک کمیسیون که با همین کارویژه تشکیل شده است، مشابه هیئت نظارت فعلی در مجلس شورای اسلامی، بر رفتار نمایندگان نظارت می‌کند.

مدل برون پارلمانی نظارت یک نهاد مستقل و خارج از پارلمان را پیشنهاد می‌کند که کار بررسی گزارشات، تحقیق و تفحص و رسیدگی به آن‌ها را بر عهده دارد.

در الگوی درون پارلمانی، ایرادات وارد به هیئت نظارت فعلی در مجلس شورای اسلامی درباره ترکیب تمام پارلمانی، تاثیر رویه‌های حزبی، سیاسی‌بازی و تعارض منافع روی تصمیمات هیئت و دوری از عدالت و... پررنگ است. در مدل برون پارلمانی هم ممکن است اصل تناسب مجازات با تخلف رعایت نشود و یا سوالاتی درباره اینکه آیا یک نهاد مستقل صلاحیت اعمال مجازات بر اعضای پارلمان را دارد یا خیر به وجود بیاید، یا از نظر برخی مغایر با اصل تفکیک قوا باشد. به نظر می‌رسد ایرادات این الگو در مقایسه با مدل درون پارلمانی تا حدی کمتر باشد، اما برخی از کشورهای دنیا برای جلوگیری از ایرادات الگوهای درون و برون پارلمانی از مدل سومی استفاده می‌کنند که ترکیبی از نظارت درونی و بیرونی است. این الگوی نظارتی از یک نهاد مستقل خارج از پارلمان و یک کمیسیون اخلاق پارلمانی تشکیل می‌شود. وظایف تحقیقی، دریافت گزارشات و شکایات و بررسی وقوع یا عدم وقوع تخلف بر عهده نهاد برون پارلمانی است و کار رسیدگی به نقض قواعد و تصمیم‌گیری درباره تعیین مجازات را کمیسیون پارلمانی انجام می‌دهد. برای مثال در آمریکا اداره اخلاق کنگره به عنوان نهاد برون پارلمانی ایجاد شده و اعضای آن را شهروندان عادی آمریکا تشکیل می‌دهند که توسط روسای احزاب مجلس نمایندگان انتخاب شده‌اند.

بهادری درباره نحوه نظارت موثر بر نمایندگان مجلس معتقد است:«ما نیازمند نظارت رسمی از سوی نهادهای رسمی کشور هستیم. به نظر می‌رسد در مورد نظارت بر اینکه آیا شرایط داوطلبان نمایندگی مجلس از ابتدا وجود داشته یا نه، همان مرجعی که آن شرایط را از روز اول تشخیص داده یعنی شورای نگهبان می‌تواند نهاد صالحی باشد؛ یعنی اگر پای این مسئله به میان بیاید که آیا اشتباهی در مورد تشخیص صلاحیت اولیه‌ نماینده در همان زمان بررسی صلاحیت‌ها صورت گرفته یا نه، بهترین نهاد برای نظارت بر این موضوع همان شورای نگهبان است که مجدد بررسی کند و اگر مدارک جدیدی به دست شورا برسد، اعلام کند که در آن زمان اشتباه صورت گرفته است. اما در مورد زمانی که شرایط نماینده در زمان ثبت نام و رای آوردن مشکلی نداشته اما بعدا تخلفاتی کرده باشد که نتیجه آن تخلفات، از دست دادن شرایط نمایندگی باشد به نظر می‌رسد دستگاه قضایی می‌تواند بهترین مرجع باشد.»

آن‌چه به وضوح از احوالات مجلس عیان است، کارگر نیفتادن تیغ هیئت نظارت در برخورد با تخلفات و لزوم تغییر در الگوی نظارت است. طرح جدید نمایندگان برای اصلاح این قانون، می‌تواند روزنه امیدی برای برداشتن قدم اول به سمت مدل مطلوب نظارت باشد اگر، مجلس یازدهم با تغییر در ترکیب هیئت نظارت و اضافه شدن افرادی از خارج مجلس به سمت کم‌رنگ کردن ایرادات و اصلاح قانون فعلی حرکت کند و شعار شفافیت و مبارزه با فساد که دروازه‌های بهارستان را به رویش گشود، به واقعیت نزدیک کند.