به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، با نزدیک شدن به نیمه دوم سال، موضوع «بودجه» و مسائل مرتبط آن همچون «اصلاح ساختار بودجه» و ... به تدریج در حال بازگشت به صدر مسائل اقتصاد کشور است. در اولین روز شهریور هم سازمان برنامه و بودجه کشور از تشکیل نخستین جلسه ستاد بودجه ۱۴۰۰ با حضور محمدباقر نوبخت رئیس این سازمان و معاونان وی خبر داد. هر ساله با شروع بودجه ریزی و به ویژه پس از ارائه لایحه بودجه به مجلس، زخم های کهنه بودجه سرباز می کند. مسائلی همچون کسری بودجه، وابستگی بودجه به درآمد نفت و سهم پایین مالیات از منابع بودجه اما از جمله پرتکرارترین محورهای بحث ها و نقد و نظرها درباره بودجه های سالانه کشور است. در باب مسئله کسری بودجه سخنان بسیاری مطرح شده اما بسیاری از این اظهارات صرفا در حد کلی گویی بوده و چندان به ریشه های پایداری کسری بودجه در ایران اشاره ای نشده است. «بی توجهی دولت به درآمدهای مالیاتی به دلیل اعتیاد دولت به درآمد نفت» یکی از پرتکرارترین گزاره ها در توضیح چرایی کسری بودجه مزمن در سالهای اخیر بوده است. با این حال تقریبا هیچ گاه علت این اعتیاد دولت به درآمد نفت و تعلل در ساماندهی نظام مالیاتی آن هم با وجود تجربه تحریم نفت طی ده سال اخیر توضیح داده نمی شود. با این حال مسئله مالیات در ایران را می توان به دو دسته مسائل فنی و مسائل غیرفنی تقسیم کرد. با این تقسیم بندی می توان دریافت که مسئله اصلی کشور در ساماندهی نظام مالیاتی و افزایش سهم مالیات از بودجه، مسائل غیرفنی است.
مهمترین مسائل فنی نظام مالیاتی کشور
سهم پایین مالیات از بودجه کشور ناشی از چند دلیل فنی است. سازوکار سنتی و ممیزمحور اخذ مالیات از مشاغل و شرکت ها، یکی از مسائل جدی نظام مالیاتی کشور است. این معضل یکی از عوامل بروز فساد و تبانی در بررسی پرونده های مالیاتی و در نهایت افزایش فرار مالیاتی شده است. تعبیر دیگر این مسئله «نبود نظارت سیستمی مالیاتی» در کشور است. به بیان دیگر با وجود فعال بودن پایگاه های اطلاعاتی مختلف در حوزه اقتصادی اعم از تراکنش ها، مالکیت ها و ... ، به دلیل متمرکز نبودن این اطلاعات در سازمان امور مالیاتی، نظارت سیستمی و بر خط بر اشخاص حقیقی و حقوقی و همچنین بر کنش های اقتصادی وجود ندارد. این مسئله دسترسی دولت به بخش زیادی از درآمد مالیاتی را ناممکن کرده است. در همین رابطه، نبود نظارت بر حساب ها و تراکنش های بانکی دو مورد از شاخص ترین نمونه های نبود نظارت سیستمی در حوزه مالیاتی در کشور است. با این حال تا کنون طرح جامعی برای حل این مسئله ارائه و اجرا نشده است.
مسئله دیگر در نظام مالیاتی کشور، «نبود چتر جامع مالیاتی» در کشور است. این مسئله خود به دو زیربخش «نبود پایه های مالیاتی» و «معافیت های مالیاتی گسترده و بی حساب» تقسیم می شود. از جمله پایه های مالیاتی مغفول در سالهای اخیر می توان به مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه اشاره کرد. مورد اول مالیاتی از جنس درآمدی است که می تواند نقش به سزایی در افزایش سهم مالیات از منابع بودجه داشته باشد. مالیات بر عایدی سرمایه هم نوعی مالیات از جنس مالیات های تنظیمی است که هدف آن جلوگیری از سوداگری اشخاص در بازارهای مختلف و کاهش حاشیه سود بازارهای رقیب تولید است. با وجود آن که سالهاست از لزوم تدوین و تصویب قوانین مربوط به این پایه های مالیاتی گفته می شود، اما هنوز هیچ اقدامی در این راستا انجام نشده است. همچنین در موضوع ساماندهی معافیت های گسترده مالیاتی هم هنوز هیچ اقدام خاصی نشده است.
مسئله دیگر در نظام مالیاتی، «جهت گیری غیرتولیدی» و نگاه صرفا درآمدی به مالیات است. نگاه تک بعدی به مالیات و خلاصه کردن کارکرد آن به «تامین منابع بودجه» باعث غفلت از ظرفیت تنظیم گری ابزارهای مالیاتی شده است. نگاهی به منابع بودجه دولت نشان می دهد مالیات بر ارزش افزوده حدود نیمی از منابع مالیاتی دولت در بودجه را شامل می شود. اجرای غلط مالیات بر عایدی سرمایه باعث شده فشار مالیاتی در این حوزه به بخش حقیقی اقتصاد وارد شود. این مسئله باعث شده در شرایط فشار اقتصادی ناشی از تحریم، دولت مجبور به جبران کسری بودجه خود از طریق فشار مضاعف به تولید باشد. همین موضوع باعث دوچندان شدن فشار اقتصادی به بخش حقیقی اقتصاد شده و معادله اقتصاد را به نفع فعالیت های غیرتولیدی و سوداگری در بازارهای رقیب تولید تغییر می دهد. این در حالی است که در شرایط دشوار اقتصادی، دولت می‌بایست از ابزار مالیاتی برای حمایت و تقویت اقتصاد بهره گیرد. کاهش ضرایب مالیاتی در دوران تحریم یا تنگناهایدیگر اقتصادی نظیر بحران شیوع کرونا و تشدید مالیات بر فعالیت های غیرتولیدی از روش های پیش پا افتاده در استفاده از مالیات به عنوان ابزاری تنظیمی در جهان است.
ریشه های غیرفنی نابسامانی نظام مالیاتی
مسائل فنی یاد شده در ساختار مالیاتی کشور از سالها پیش مطرح بوده و موضوع جدید نیست. با این حال تعلل مسئولان دولت و مجلس برای حل این مسائل، اقتصاد کشور را از ناحیه کسری بودجه مزمن به زحمت انداخته است. تعلل مسئولان در ساماندهی نظام مالیاتی کلیت مسئله غیرفنی نظام مالیاتی است. به طورکلی اما تعلل مسئولان در اصلاح امور کشور را می توان به نداشتن انگیزه در آنان تعبیر کرد. بی انگیزگی مسئولان در موضوع اصلاح نظام مالیاتی اما چند عامل اساسی دارد. اولین و البته مشهورترین عامل بی انگیزگی مسئولان در اصلاح نظام مالیاتی، «اتکا به درآمد بدون زحمت نفت» است. منابع حاصل از خام فروشی نفت بیش از نیم قرن است که اقتصاد کشور و به ویژه بودجه دولت را تحت تاثیر قرار داده است. درآمدهای نفتی همواره بخش عظیمی از بودجه کشور را به خود اختصاص می داد. موضوع حذف درآمدهای نفتی از بودجه تا پیش از تحریم فروش نفت در سال ۹۰ چندان جدی نبود. با آغاز تحریم ها و افت جدی درآمدهای نفتی، نیاز کشور به جایگزینی درآمدهای مالیاتی با درآمد نفتی کاملا احساس شد. با این حال باز هم اقدامی در این زمینه صورت نگرفت. در حالی که به نظر می رسید خلأ «انگیزشی» پروژه اصلاح نظام مالیاتی با محدود شدن درآمدهای نفتی برطرف شده، باز هم این پروژه به طور جدی آغاز نشد. این موضوع، نقش «تعارض ساختاری در نهادهای اقتصادی» را در اجرا نشدن اصلاح نظام مالیاتی آشکار کرد.
نگاهی به ساختار نهادهای سیاستگذار اقتصادی کشور، مانع نامرئی در مسیر تحول مالیاتی را آشکار می کند. در ساختار کنونی، سازمان برنامه و بودجه مسئولیت بودجه ریزی و تدوین برنامه های پنج ساله توسعه را بر عهده دارد. در مقابل وزارت اقتصاد مسئولیت مدیریت بخش هایی از اقتصاد از جمله حوزه مالیاتی را بر عهده دارد. در واقع مدیریت حوزه مالیاتی کشور بر عهده نهادی است که هیچ تعهدی نسبت به بودجه کشور ندارد و در مقابل نهاد متولی تدوین بودجه کشور، هیچ تسلطی بر نظام مالیاتی ندارد. این تعارض باعث شده که وزارت اقتصاد اساسا حساسیتی نسبت به اصلاح نظام مالیاتی نداشته باشد. تنها به عنوان مثالی از این مسئله، مجلس از دو سال پیش تا کنون مجلس منتظر ارائه لایحه «مالیات بر عایدی سرمایه» از طرف دولت و به طور خاص وزارت اقتصاد است. با وجود گذشت دو سال از وعده دولت برای ارائه این لایحه به مجلس، این مهم هنوز اجرایی نشده است. بی انگیزگی وزارت اقتصاد در پیگیری مسائل مالیاتی به اختلافات میان این نهاد با سازمان برنامه و بودجه در برهه بودجه نویسی هم می انجامد. در همین رابطه روایت های غیررسمی اما معتبری از اختلافات جدی میان مسئولان سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد (به طور خاص سازمان امور مالیاتی) در برهه بودجه نویسی در موضوع رقم مالیات قابل وصول برای سال آینده وجود دارد.
تعارض ساختاری میان وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه البته به همین جا ختم نمی شود و در حوزه پاسخگویی هم وجود دارد. هر ساله موضوع بررسی، اصلاح و تصویب بودجه کشور بخش زیادی از امور مجلس را به خود اختصاص می دهد. در همین راستا یکی کمیسیون دائم به نام «برنامه و بودجه و محاسبات» در مجلس وجود دارد و در هنگام بررسی بودجه در مجلس، کمیسیونی به نام کمیسیون تلفیق متشکل از نمایندگان منتخب کمیسیون های دائم مجلس برای اصلاح بودجه تشکیل می شود. با این حال رئیس سازمان برنامه و بودجه طبق قانون به مجلس پاسخگو نیست و نمایندگان توان برکناری رئیس این سازمان در صورت اثبات خطای مدیریتی را ندارند. در واقع به دلیل قرار گرفتن این سازمان در جایگاه معاونت ریاست جمهوری، رئیس سازمان برنامه و بودجه در حاشیه امن در حیطه پاسخگویی قرار گرفته است. این در حالی است که وزیر اقتصاد طبق قانون موظف به پاسخگویی در برابر سوالات و ابهامات نمایندگان است و در صورت ناتوانی از جلب رای اعتماد نمایندگان، مجبور به ترک مسئولیت می شود. به طور خلاصه نهاد غیرپاسخگو (سازمان برنامه و بودجه) مسئول تدوین بودجه و نهاد پاسخگو (وزارت اقتصاد) فاقد اختیار در این زمینه است. تعارض ساختاری کنونی در موضوع پاسخگویی، مسئولیت ناترازی بودجه کشور را وارد فرافکنی های مسئولان این دو نهاد دولت می کند. چرا که مسئولان وزارت اقتصاد با اشاره به اختیارات سازمان برنامه و بودجه مسئول در تدوین بودجه، از پذیرش مسئولیت ناترازی بودجه خودداری می کنند و در مقابل مسئولین سازملن برنامه و بودجه هم با اشاره به اختیارات وزارت اقتصاد در امور مالیاتی، مسئولیت کسری بودجه را به طرق مقابل واگذار می کنند.
مدیریت جزیره ای دو حوزه مهم «بودجه» و «مالیات» در حالی است که همه اعم از کارشناسان و مسئولان کشور بر لزوم اتکای حداکثری بودجه به منابع مالیاتی تاکید دارند. با این حال هیچ گاه سخنی از حل این تعارض ساختاری در بدنه دولت برای حل مسائل بودجه به میان نیامده است. از همین رو لازم است مجلس با ورود به این مسئله، ساختار نهاد اقتصادی دولت را به شکلی اصلاح کند که مسئله «اختیارات» و «پاسخگویی» به ویژه در حوزه بودجه ریزی و تدوین برنامه های توسعه در یک نهاد واحد تجمیع شود.
مهمترین مسائل فنی نظام مالیاتی کشور
سهم پایین مالیات از بودجه کشور ناشی از چند دلیل فنی است. سازوکار سنتی و ممیزمحور اخذ مالیات از مشاغل و شرکت ها، یکی از مسائل جدی نظام مالیاتی کشور است. این معضل یکی از عوامل بروز فساد و تبانی در بررسی پرونده های مالیاتی و در نهایت افزایش فرار مالیاتی شده است. تعبیر دیگر این مسئله «نبود نظارت سیستمی مالیاتی» در کشور است. به بیان دیگر با وجود فعال بودن پایگاه های اطلاعاتی مختلف در حوزه اقتصادی اعم از تراکنش ها، مالکیت ها و ... ، به دلیل متمرکز نبودن این اطلاعات در سازمان امور مالیاتی، نظارت سیستمی و بر خط بر اشخاص حقیقی و حقوقی و همچنین بر کنش های اقتصادی وجود ندارد. این مسئله دسترسی دولت به بخش زیادی از درآمد مالیاتی را ناممکن کرده است. در همین رابطه، نبود نظارت بر حساب ها و تراکنش های بانکی دو مورد از شاخص ترین نمونه های نبود نظارت سیستمی در حوزه مالیاتی در کشور است. با این حال تا کنون طرح جامعی برای حل این مسئله ارائه و اجرا نشده است.
مسئله دیگر در نظام مالیاتی کشور، «نبود چتر جامع مالیاتی» در کشور است. این مسئله خود به دو زیربخش «نبود پایه های مالیاتی» و «معافیت های مالیاتی گسترده و بی حساب» تقسیم می شود. از جمله پایه های مالیاتی مغفول در سالهای اخیر می توان به مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه اشاره کرد. مورد اول مالیاتی از جنس درآمدی است که می تواند نقش به سزایی در افزایش سهم مالیات از منابع بودجه داشته باشد. مالیات بر عایدی سرمایه هم نوعی مالیات از جنس مالیات های تنظیمی است که هدف آن جلوگیری از سوداگری اشخاص در بازارهای مختلف و کاهش حاشیه سود بازارهای رقیب تولید است. با وجود آن که سالهاست از لزوم تدوین و تصویب قوانین مربوط به این پایه های مالیاتی گفته می شود، اما هنوز هیچ اقدامی در این راستا انجام نشده است. همچنین در موضوع ساماندهی معافیت های گسترده مالیاتی هم هنوز هیچ اقدام خاصی نشده است.
مسئله دیگر در نظام مالیاتی، «جهت گیری غیرتولیدی» و نگاه صرفا درآمدی به مالیات است. نگاه تک بعدی به مالیات و خلاصه کردن کارکرد آن به «تامین منابع بودجه» باعث غفلت از ظرفیت تنظیم گری ابزارهای مالیاتی شده است. نگاهی به منابع بودجه دولت نشان می دهد مالیات بر ارزش افزوده حدود نیمی از منابع مالیاتی دولت در بودجه را شامل می شود. اجرای غلط مالیات بر عایدی سرمایه باعث شده فشار مالیاتی در این حوزه به بخش حقیقی اقتصاد وارد شود. این مسئله باعث شده در شرایط فشار اقتصادی ناشی از تحریم، دولت مجبور به جبران کسری بودجه خود از طریق فشار مضاعف به تولید باشد. همین موضوع باعث دوچندان شدن فشار اقتصادی به بخش حقیقی اقتصاد شده و معادله اقتصاد را به نفع فعالیت های غیرتولیدی و سوداگری در بازارهای رقیب تولید تغییر می دهد. این در حالی است که در شرایط دشوار اقتصادی، دولت می‌بایست از ابزار مالیاتی برای حمایت و تقویت اقتصاد بهره گیرد. کاهش ضرایب مالیاتی در دوران تحریم یا تنگناهایدیگر اقتصادی نظیر بحران شیوع کرونا و تشدید مالیات بر فعالیت های غیرتولیدی از روش های پیش پا افتاده در استفاده از مالیات به عنوان ابزاری تنظیمی در جهان است.
ریشه های غیرفنی نابسامانی نظام مالیاتی
مسائل فنی یاد شده در ساختار مالیاتی کشور از سالها پیش مطرح بوده و موضوع جدید نیست. با این حال تعلل مسئولان دولت و مجلس برای حل این مسائل، اقتصاد کشور را از ناحیه کسری بودجه مزمن به زحمت انداخته است. تعلل مسئولان در ساماندهی نظام مالیاتی کلیت مسئله غیرفنی نظام مالیاتی است. به طورکلی اما تعلل مسئولان در اصلاح امور کشور را می توان به نداشتن انگیزه در آنان تعبیر کرد. بی انگیزگی مسئولان در موضوع اصلاح نظام مالیاتی اما چند عامل اساسی دارد. اولین و البته مشهورترین عامل بی انگیزگی مسئولان در اصلاح نظام مالیاتی، «اتکا به درآمد بدون زحمت نفت» است. منابع حاصل از خام فروشی نفت بیش از نیم قرن است که اقتصاد کشور و به ویژه بودجه دولت را تحت تاثیر قرار داده است. درآمدهای نفتی همواره بخش عظیمی از بودجه کشور را به خود اختصاص می داد. موضوع حذف درآمدهای نفتی از بودجه تا پیش از تحریم فروش نفت در سال ۹۰ چندان جدی نبود. با آغاز تحریم ها و افت جدی درآمدهای نفتی، نیاز کشور به جایگزینی درآمدهای مالیاتی با درآمد نفتی کاملا احساس شد. با این حال باز هم اقدامی در این زمینه صورت نگرفت. در حالی که به نظر می رسید خلأ «انگیزشی» پروژه اصلاح نظام مالیاتی با محدود شدن درآمدهای نفتی برطرف شده، باز هم این پروژه به طور جدی آغاز نشد. این موضوع، نقش «تعارض ساختاری در نهادهای اقتصادی» را در اجرا نشدن اصلاح نظام مالیاتی آشکار کرد.
نگاهی به ساختار نهادهای سیاستگذار اقتصادی کشور، مانع نامرئی در مسیر تحول مالیاتی را آشکار می کند. در ساختار کنونی، سازمان برنامه و بودجه مسئولیت بودجه ریزی و تدوین برنامه های پنج ساله توسعه را بر عهده دارد. در مقابل وزارت اقتصاد مسئولیت مدیریت بخش هایی از اقتصاد از جمله حوزه مالیاتی را بر عهده دارد. در واقع مدیریت حوزه مالیاتی کشور بر عهده نهادی است که هیچ تعهدی نسبت به بودجه کشور ندارد و در مقابل نهاد متولی تدوین بودجه کشور، هیچ تسلطی بر نظام مالیاتی ندارد. این تعارض باعث شده که وزارت اقتصاد اساسا حساسیتی نسبت به اصلاح نظام مالیاتی نداشته باشد. تنها به عنوان مثالی از این مسئله، مجلس از دو سال پیش تا کنون مجلس منتظر ارائه لایحه «مالیات بر عایدی سرمایه» از طرف دولت و به طور خاص وزارت اقتصاد است. با وجود گذشت دو سال از وعده دولت برای ارائه این لایحه به مجلس، این مهم هنوز اجرایی نشده است. بی انگیزگی وزارت اقتصاد در پیگیری مسائل مالیاتی به اختلافات میان این نهاد با سازمان برنامه و بودجه در برهه بودجه نویسی هم می انجامد. در همین رابطه روایت های غیررسمی اما معتبری از اختلافات جدی میان مسئولان سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد (به طور خاص سازمان امور مالیاتی) در برهه بودجه نویسی در موضوع رقم مالیات قابل وصول برای سال آینده وجود دارد.
تعارض ساختاری میان وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه البته به همین جا ختم نمی شود و در حوزه پاسخگویی هم وجود دارد. هر ساله موضوع بررسی، اصلاح و تصویب بودجه کشور بخش زیادی از امور مجلس را به خود اختصاص می دهد. در همین راستا یکی کمیسیون دائم به نام «برنامه و بودجه و محاسبات» در مجلس وجود دارد و در هنگام بررسی بودجه در مجلس، کمیسیونی به نام کمیسیون تلفیق متشکل از نمایندگان منتخب کمیسیون های دائم مجلس برای اصلاح بودجه تشکیل می شود. با این حال رئیس سازمان برنامه و بودجه طبق قانون به مجلس پاسخگو نیست و نمایندگان توان برکناری رئیس این سازمان در صورت اثبات خطای مدیریتی را ندارند. در واقع به دلیل قرار گرفتن این سازمان در جایگاه معاونت ریاست جمهوری، رئیس سازمان برنامه و بودجه در حاشیه امن در حیطه پاسخگویی قرار گرفته است. این در حالی است که وزیر اقتصاد طبق قانون موظف به پاسخگویی در برابر سوالات و ابهامات نمایندگان است و در صورت ناتوانی از جلب رای اعتماد نمایندگان، مجبور به ترک مسئولیت می شود. به طور خلاصه نهاد غیرپاسخگو (سازمان برنامه و بودجه) مسئول تدوین بودجه و نهاد پاسخگو (وزارت اقتصاد) فاقد اختیار در این زمینه است. تعارض ساختاری کنونی در موضوع پاسخگویی، مسئولیت ناترازی بودجه کشور را وارد فرافکنی های مسئولان این دو نهاد دولت می کند. چرا که مسئولان وزارت اقتصاد با اشاره به اختیارات سازمان برنامه و بودجه مسئول در تدوین بودجه، از پذیرش مسئولیت ناترازی بودجه خودداری می کنند و در مقابل مسئولین سازملن برنامه و بودجه هم با اشاره به اختیارات وزارت اقتصاد در امور مالیاتی، مسئولیت کسری بودجه را به طرق مقابل واگذار می کنند.
مدیریت جزیره ای دو حوزه مهم «بودجه» و «مالیات» در حالی است که همه اعم از کارشناسان و مسئولان کشور بر لزوم اتکای حداکثری بودجه به منابع مالیاتی تاکید دارند. با این حال هیچ گاه سخنی از حل این تعارض ساختاری در بدنه دولت برای حل مسائل بودجه به میان نیامده است. از همین رو لازم است مجلس با ورود به این مسئله، ساختار نهاد اقتصادی دولت را به شکلی اصلاح کند که مسئله «اختیارات» و «پاسخگویی» به ویژه در حوزه بودجه ریزی و تدوین برنامه های توسعه در یک نهاد واحد تجمیع شود.
منبع: رادار اقتصاد
ارسال نظرات