طرح "احکام بودجه‌ای" زمینه‌ساز فساد است؛ به کلیات آن رای ندهید/ با این طرح رانتخواری تشدید می‌شود

به گزارش گروه سیاسی "خبرگزاری دانشجو" احمد توکلی نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی با انتشار نامه‌ای خطاب به وکلای ملت، خواستار رای منفی نمایندگان به کلیات طرح الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت شد.

متن این نامه به شرح زیر است:

بسمه تعالی

همکاران ارجمند، نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی

جلب توجه بیشتر نسبت به رعایت قانون و مصالح ملی

روز یکشنبه 18/08/93، روز مهمی در مجلس است. این اهمیت به خاطر دستور جلسه آن است. دستور یکشنبه بررسی گزارش کمیسیون برنامه و بودجه درباره «طرح الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» است. در این باره توجه شما را به مقدمه و نکات زیر جلب می‌کنم:

مقدمه

اطلاع دارید که هر سال در ایام بودجه‌ریزی در دولت و مجلس تعداد کثیری از قوانین دائمی کشور، بدون طی مراحل قانونی تغییر می‌کرد. این کار با قواعد فنی و علمی بودجه‌ریزی، قواعد حقوقی قانون‌گزاری و نیز مصالح اقتصاد ملی در تعارض بود، در گذشته دو بار تمام احکام داخل قانون بودجه را جداگانه تحت همین عنوان به تصویب رساندند ولی این کار مانع از ادامه قانونگزاری ضمن بررسی لایحه بودجه نشد. تا در دوره اخیر، طی دو سال پیاپی شورای محترم نگهبان تعدادی از احکام غیربودجه‌ای مصوب مجلس در قانون بودجه را حذف نمود و هشدار داد در بودجه پیش رو تمام چنین احکامی را حذف خواهدکرد. پشتیبانی رئیس، هیأت رئیسه و اکثریت نمایندگان مجلس و دولت از این فکر نیز باعث گردید تمامی احکامی که ماهیت دائمی داشتند در دو مجموعه متفاوت ولی تحت عنوان واحد سابق الذکر، یکبار به امضای نمایندگان به شکل طرح قانونی و یکبار با تصویب دولت به شکل لایحه قانونی تقدیم مجلس گردد. گر چه حذف این احکام از لایحه بودجه، در اصلاح بودجه ریزی، یک گام بلند به پیش است، اما تقدیم احکام متنوع درمورد موضوعات مختلف در یک طرح یا لایحه، چنان که ملاحظ خواهید فرمود، با قانون، علم و مصالح کشور سازگار نیست. در جلسه مورخ مجلس کلیات لایحه مزبور با دقت درخور تحسین مجلس، رد شد. چون مشابه این مواد تحت عنوان طرح نیز تقدیم مجلس گشته بود، کمیسیون بودجه لایحه رد شده مجلس را بدون هیچ تغییری تنها با افزودن حدود ده ماده الحاقی بیشتر روز 7/8/93 در قالب طرح تقدیم مجلس نمود. و در‌‌ همان روز با استفاده از آییننامه، 50 نفر از نمایندگان محترم تقاضای تغییر دستورکردند که مجلس پذیرفت. بدین ترتیب جمعی از دوستان اصرار بر تصویب طرحی دارند که سه هفته پیش عینا در مجلس رد گردید.

1. اشکالات قانونی: طبق مواد 131 و 135 قانون آیین نامه داخلی مجلس طرح یا لایحه «باید دارای موضوع و عنوان مشخص باشد... و همچنین دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان نیز باشد» درحالی که لایحه و طرح «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی ازمقررات مالی دولت» درصدد اصلاح 50 قانون دائمی کشور است؛ از اساسنامه شرکت نفت تا چگونگی مرخصی زندانیان؛ از مقررات درج طرح عمرانی در بودجه تا چگونگی ابلاغ اجراییه دادگستری؛ ازتغییرات در قانون حفاظت در برابر اشعه تا اصلاحات در قانون برگزاری مناقصات؛ از اصلاح قانون آیین دادرسی کیفری تا قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و چند ده عنوان دیگر. اولین اشکالی که پیدا می‌شود تعیین کمیسیون اصلی برای بررسی این لایحه است. در حالی که «اصل موضوع» در این طرح یا لایحه مشخص نیست، هرکدام ازکمیسیون‌ها را که اصلی فرض کنیم اعضای آن نسبت به اعضای بقیه کمیسیون‌ها که فرعی تلقی می‌شوند حق وتو پیدا می‌کنند. مثلا چه دلیلی دارد که اعضای کمیسیون برنامه و بودجه در امر اصلاح اساسنامه شرکت نفت که قطعا از موضوعات مربوط به کمیسیون انرژی است نسبت به اعضای کمیسیون انرژی در قانونگزاری حق ویژه بیابند؟ حالا که لایحه به شکل طرح درآمده مشکل جدیدی نیز سر بر می‌آورد و آن این است که مواد متعددی از طرح چون با افزایش هزینه یا کاهش درآمد دولت همراه است، بر طبق اصل 75 قانون اساسی قابل بحث نیست.

2. از این عیب قانونی، عیبی کار‌شناسی و مهم زاییده می‌شود و آن عدم امکان اعمال دقت‌های کار‌شناسی است، چرا که هر کمیسیون نسبت به یک یا چند قانون موجود در این کشکول تخصص دارد و باید در فرصت کافی با مذاکره کار‌شناسان ذیربط نسبت به اصلاحات لازم تصمیم بگیرد. بدین ترتیب موضوع متکثر طرح یا لایحه باید به چندین موضوع مشخص تفکیک شده و کمیسیون اصلی حسب مورد تعیین گردد. بی‌توجهی نسبت به این امر خطیر باعث شده است فرصت و دقت کافی در بررسی مواد لایحه مزبور وجود نداشته باشد. مسئله از این جهت اهمیت بیشتری می‌یابد که در بررسی لایحه بودجه اینگونه اصلاحات موقت بود و اگر کار به شکل غیرکار‌شناسانه و بدون طی مراحل قانونی انجام می‌شد لااقل قانون دایمی نبود و اعتباری بیش از یک سال نداشت درحالی که اکنون تصمیمات بسیار بزرگ و تعیین کننده‌ای مانند اساسنامه شرکت نفت که حدود 30 سال دولت‌ها موظف به تقدیم آن به مجلس بوده‌اند و از آن طفره رفته‌اند، با چند ساعت گفتگو بدون بررسی لازم در ابعاد گسترده آن می‌خواهد تعیین تکلیف شود.

4. گستره و عمق فساد سیاسی و اداری در حد مخرب و نگران کننده‌ای است. خواه فساد موجود را سیستماتیک بدانیم یا ندانیم بدین معنا که دستگاههای مسئول مبارزه با فساد خود به مراتبی گرفتار فساد شده‌اند؛ این امر مورد اتفاق است که بی‌انضباطی درمناسبات مالی دولت به طور قطع یکی ازعوامل گسترش فساد است. اگر ادعا می‌شود که در مبارزه با فساد تنها نباید با فاسدان برخورد کرد بلکه باید به ساختار‌ها و روش‌ها به اندازه کافی حساس بود تا از این مجرا فساد تسهیل نگردد و تعمیق نیابد (مثلا قانون و روش مناقصه‌ها و مزایده‌ها)، این لایحه اهمیت ویژه می‌یابد چرا که در حال شکل دهی به مقررات مالی دولت است، مقرراتی که همزاد فساد موجود سالهاست به حیات خویش ادامه می‌دهد.

اگر اینگونه مقررات شفابخش بود ما نمی‌بایست الان با این سطح و عمق فساد روبرو باشیم. به همین دلیل باید با فرصت و دقت کافی، نسبتِ این لایحه و مشابه آن را، با مسائل فساد در کشور سنجید. در ادامه به مواردی از احکام فسادانگیز در این لایحه اشاره خواهد شد.

5. رهبر بصیر انقلاب چند سال پیش هشدار دادند که هر طرح و توصیه‌ای که موجب افزایش ثروت ملی و گسترش عدالت اجتماعی گردد مورد قبول ماست و هر طرح و تصمیمی که این دو هدف را تأمین نکند به درد این مردم و کشور نمی‌خورد. نسبت مواد این لایحه با پیشرفت عدالت محور کجا سنجیده شده است؟ دراین باره نیز مصادیقی از این لایحه تقدیم خواهد شد.

سالهاست این احکام و مشابه آن‌ها هر سال در قانون بودجه آمده است ولی همه کار‌شناسان، از جمله کار‌شناسان دولت و مرکز پژوهش‌ها به ناکارآیی قانون بودجه و بی‌انضباطی ناشی از آنکه خود منشأ فساد است، اذعان دارند. حالا دائمی کردن چنین احکامی، در کارآیی و پیشرفت مالی دولت و یا پیشگیری از بی‌انضباطی و فساد و اجرای عدالت چه نقشی بازی می‌کند که ما درصدد آنیم تا بدون رعایت قانون و بدون دقت‌های کافی دریک لایحه کشکولی 50 قانون کشور را تغییر دهیم؟

6. ازجمله موارد بسیار نگران‌کننده‌ای که از دایمی شدن احکام این لایحه وجود دارد، تعیین عجولانه مناسبات دولت و شرکت نفت است. چند دهه است دولت‌ها از انجام وظیفه قانونی خود در تقدیم اساسنامه شرکت نفت به مجلس طفره رفته‌اند. چرا؟ بخش نفت هرساله ده‌ها میلیارد دلار و هزاران میلیارد تومان گردش مالی دارد و بیش از همه بخش‌ها از حیث سلامت گردش مالی و جنبه‌های سیاسی اقتصاد خارجی مورد ظن و تردید قرار دارد.

چرا مجلس در برابر استنکاف این دولت و دولت‌های گذشته در تقدیم اساسنامه اقدامی نکرده و به جای واداشتن دولت به اجرای قانون و تقدیم اساسنامه، مناسباتی را که نسبت به کارآیی و نقش آن در انضباط و سلامت مالی اطمینان کافی ندارد به تصویب می‌رساند؟ احتمال ندارد با چند واسطه از رانت خواران خط بگیریم؟

7. یکی از موارد بسیار با اهمیت، رانت هنگفتی است که در فرمول قیمت گذاری پیشنهادی این لایحه برای گروه خاصی در صنعت پتروشیمی با زیان کامل اقتصاد ملی و منافع مردم تأمین می‌گردد. قسمت اعظم تولیدات صنعت پتروشیمی فعلی ما، با فرآوری ناچیزی نسبت به گاز طبیعی صورت می‌گیرد.

دراین مرحله از تولید پتروشیمیایی به ازاء هر یک میلیون تن تولید فقط 500 شغل ایجاد می‌شود درحالی که درمرحله تولید محصولات میانی به ازاء هریک میلیون تن تولید 2200 شغل و در مرحله نهایی 200 هزار فرصت شغلی فراهم می‌شود.

متاسفانه لابی پرقدرتی درطول سالیان اخیر چنان سودی برای این صنعت کم خاصیت خلق کرده است که هیچ تمایلی در سهامداران و فعالان این عرصه برای توسعه سرمایه گذاری جهت تولید محصولات میانی و نهایی وجود ندارد. یازده شرکت ذیربط طی 5 سال (87 تا 91) در حالی که بیش از 11 هزار میلیارد تومان سود خالص به چنگ آوردند، تنها 470 میلیارد تومان مالیات پرداختند! سود خالص سال 91 برای شرکتهای مزبور 5/3 برابر سرمایه پرداخت شده‌شان تا این سال بود. این ویژه خواری وحشتناک به این دلیل بود که گاز خوراک این شرکت‌ها تقریبا رایگان به آن‌ها داده می‌شد. یک گزارش کار‌شناسی حاکی است که تولید 6 شرکت پتروشیمیایی در سال معینی حداکثر 9/2 میلیارد دلار می‌ارزید. در حالیکه اگر همین گاز خوراک و سوخت تحویلی به این 6 شرکت را به ترکیه صادر کنیم معادل 2/3 میلیارد دلار درآمد خواهیم داشت، اگر آن را به چاههای نفت تزریق کنیم استخراج نفت 2/4 میلیارد دلار بیشتر می‌شود و گاز هم در چاه باقی می‌ماند و در آینده قابل استحصال است و اگر آن را به جای گازوئیل مصرفی در نیروگاه‌ها به کار گیریم معادل 6/6 میلیارد دلار از هزینه‌های ما می‌کاهد! چرا باید برای حفظ منافع یک گروه پرنفوذ، گاز را با فرمول ماده 1 این قانون با حداقل سود تضمین شده 25درصدی به آنان بفروشیم و زحماتی را که مجلس در بودجه امسال برای تعیین نرخ کشیده است نادیده بگیریم؟ کدام کار تولیدی چنین تضمینی و رانتی دارد؟ آن هم حداقل 25 درصد! پرسیده‌ام و باز هم می‌پرسم، عضویت وزیر صنعت، معدن و تجارت در هیئت مدیره 18شرکت پتروشیمیایی که سازمان ثبت اسناد به طور غیرقانونی از دادن اطلاعات آن‌ها خودداری می‌کند، چه نسبتی با این سازوکارهای رانتی دارد؟ از نمایندگان محترم خاضعانه سوال می‌کنم کدامتان فرصت کردید طی بررسی مواد لایحه یا طرح مورد بحث در این امور دقت بفرمایید؟

ازوجدان بیدارتان بپرسیدکه صادرات این نوع محصولات پتروشیمی که از خام فروشی کم خاصیت تراست بلکه زیان‌های زیست محیطی و وابستگی تکنولوژیک آن زیان خالص را افزون می‌سازد، چه گلی بر سر این ملت ثروتمند ولی دردمند زده است که حال دولت را در ماده 1مکلف کنیم از گسترش تولید این محصول تا یکصد میلیون تن درسال حمایت هم بکند؟

8. نکته مهم دیگر میل افراطی نسبت به واگذاری اموراجتماعی به بخش خصوصی است. در اقتصاد بخش عمومی ثابت می‌کنیم که اگر تولید و تأمین کالای ممتاز مانند آموزش، درمان، ورزش، هنر به بخش خصوصی سپرده شود، دسته‌ای از مردم که‌‌ همان فقرا و پابرهنه‌ها باشند ازدایره مصرف کنندگان حذف می‌شوند. دراین مجموعه کشکولی موادی پیشنهاد شده است که دولت را مجاز می‌کند که تمام واحدهای فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی را در اختیار بخش خصوصی بگذارد. این به معنای آن است که از این به بعد در حوزه انتخابیه شما بچه‌های خانواده‌های مستضعف برای دویدن به دنبال توپ هم باید پول بدهند و چون قادر نیستند باید به جرم فقر، از عادی‌ترین حقوق اجتماعی هم محروم شوند.

9. در ماده 36 این طرح یا لایحه دولت اجازه خواسته تمامی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای اعم از جدید، نیمه تمام، تکمیل شده و آماده بهره برداری را واگذار کند و خریداران را تأمین مالی هم بنماید. نکته بسیار حائز اهمیت این است که به طرح‌های عمرانی دولتی در موقع شکل گیری با سخاوت زمین واگذار می‌شود. دراین بازار پرزدوبند کسانی که مشتری این طرح‌ها می‌شوند به طمع تملک زمین جلو می‌آیند. پس از چندی با تبانی برای زمین‌های طرح‌ها تغییر کاربری می‌گیرند و با فروش آن‌ها، شکاف غیرعادلانه طبقاتی موجود را با کسب ثروتهای نجومی بیشتر می‌سازند.

ازطرف دیگر در مواد متعددی (7، 36 و 46) دولت به تغییر کاربری مستغلات خود و فروش آن‌ها پس از تغییر کاربری مجاز می‌شود. با توجه به اینکه زمین یکی از عوامل کمیاب تولید است با رشد جمعیت دولت محتاج تأسیس مدرسه، درمانگاه، پاسگاه و دادگاه خواهد شد. درآن صورت وقتی همه زمین‌های خویش را حراج کرد، از چه منبعی در مراکز جمعیتی تأمین زمین می‌کند؟ کودکان خانواده‌های فقیر قادرند هزینه تحصیل و رفت و آمد به مدرسه‌ای را بپردازند که به ناچار دولت باید در حاشیه شهر‌ها بسازد؟ دراین مواد معمولا عبارت مازاد بر نیاز برای دفع اعتراض آورده شده است. مازاد بر نیاز امروز یا نیازهای فردا و پس فردا؟

اطلاعات مربوط به این احکام کجاست؟ چند طرح قابل فروش است؟ چه مقدار زمین قابل تغییر کاربری و واگذاری است؟ چه تأثیری بر عرضه و تأمین خدمات عمومی واجب از نظر قانون اساسی در آینده می‌گذارد؟ پاسخ هیچ کدام از این سوالات روشن نیست. آیا ما نمایندگان مردم حق داریم تیر در تاریکی بیندازیم؟

10. در ماده دیگری وزارت فناوری و اطلاعات ملزم شده است که برای خدمت رسانی مخابراتی به مردم روستانشین و شهرهای کوچک که در حوزه زیر پوشش قرارداد اپراتور‌ها قرار دارند از جیب ملت سرمایه گذاری کند. این بدان معناست که هرچه گوشت لخم است نصیب بخش به اصطلاح خصوصی و در واقع خاص (خصولتی!) گردد و هرچه پی و چربی و استخوان است درکاسه ملت قرارگیرد: درکجای دنیای عاقل و بی‌فساد، چنین خصوصی سازی وجود دارد؟

11. دهه‌های متمادی است که استقراض از بانک مرکزی و نظام بانکی قانونی یا غیرقانونی، آشکار یا پنهان یکی از منابع تأمین مالی بخش دولتی و این بدهی‌ها، خود یکی از عوامل مهم تورم بالای کشور بوده است. این وضعیت درشرایطی رخ داده که استقراض از بانک مرکزی ممنوع بوده است. حالا در این لایحه به تمام دانشگاه‌ها اجازه داده می‌شود برای توسعه خویش از نظام بانکی دولتی رأسا قرض بگیرند. غیر از بلایی که این اجازه بر سر مقدار بدهی دولت می‌آورد، به این پرسش پاسخ داده نشده که در حالیکه با صندلی‌های خالی از مشتری در دانشگاه‌ها روبرو هستیم و از آن طرف بانک‌ها به بهانه نبودن منابع، به تولیدکنندگان تسهیلات نمی‌پردازند و هزاران واحد تولیدی به این دلیل دچار مشکلات حاد شده‌اند،، چرا باید منابع محدود بانکی متعلق به مردم بجای هدایت بسوی تولید، به دانشگاه‌هایی داده شود که در صرف منابع محدود کشور، اقتصادی عمل نمی‌کنند؟

جمع بندی و راه حل

الف – جمع بندی: ملاحظه فرمودید که این طرح دارای موضوعات متنوع است و جمع کردن این موضوعات که به 50 قانون مربوط می‌شود در یک طرح یا لایحه، امری است برخلاف اصول و قواعد حقوقی، مغایر با اصل 75 و مواد آییننامه داخلی، متضمن رشد رانتخواری و بی‌انضباطی مالی و زمینه ساز فساد و بیعدالتی است در‌‌ همان حالی که دلایل روشنی برای ناکارآمد‌تر شدن بودجه دولت وجود دارد. یعنی هم مانع رشد ثروت ملی می‌گردد و هم بیعدالتی موجود را تشدید می‌کند.

ب - راه حل:

1. کلیات طرح در دستور یکشنبه رد شود.

2. لایحه بودجه بدون تبصره و بندی تقدیم مجلس گردد و براساس قوانین موجود بودجه تنظیم شود و بدون هیچ نوع قانونگذاری ضمن بررسی لایحه بودجه، ارقام که آینه سیاست‌ها و برنامه‌های یکساله دولت است، بررسی و به تصویب برسد. این کار علی القاعده تا پایان دی ماه به پایان می‌رسد.

3. دو ماه فرصت باقی می‌ماند که دولت برای مواردی که قانون عادی وجود ندارد یا ضرورت خاصی برای اصلاح قانون اقتضاء دارد، در 3 یا 4 لایحه یک فوریتی تقاضای اصلاح بنماید. مجلس نیز 2 ماه آخر سال را برای کمک به دولت فرصت کافی در اختیار دارد.

قابل ذکر است که بسیاری از موضوعاتی که در مواد این لایحه یا طرح آمده است، قوانین عادی موجود حکم مناسب دارند به عنوان مثال: مواد 12، 13 و 14 قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحیه آن مصوب 1390 مهم‌ترین ارکان رابطه وزارت نفت و دولت را مشخص کرده است که بودجه می‌تواند براساس آن تنظیم شود. یا مواد32، 34، 36 و 38 که به ترتیب در مواد 215، 218، 220 و 26 قانون برنامه پنجم آمده است. یا حکم مربوط به قیمت گذاری گاز به عنوان خوراک پتروشیمی در ماده 1 قانون هدفمندی تکلیفش روشن شده است ولی وزارت خانه‌ها هر کدام به دلیلی احکام مواد موجود را نمی‌پسندند. مثلا در قانون نفت تنها بخشی از درآمد حاصل از تولید گاز به شرکت گاز می‌رسد اما در این طرح یا لایحه لفظ گاز طبیعی را از فرمول حذف کرده‌اند تا همه درآمد نصیب شرکت گاز گردد. همین یک قلم چند میلیارد دلار درآمد دولت را به یک شرکت دولتی منتقل می‌کند!؟ یا در قانون هدفمند کردن روش قیمتگذاری خوراک گاز پتروشیمی برای ده سال، چنان مقرر گشته است که این مفت فروشی امکان پذیر نیست ولی چه دولت پیشین و چه دولت فعلی حاضر به اجرای قانون نیستند. بنابراین اگر به قوانین موجود پایبند باشیم اصلاحیه‌های معدودی ممکن است لازم بیاید که در دو ماده آخر سال مجلس به کمک دولت مشکل را حل می‌کند بدون آنکه رفتار غیرقانونی یا خلاف مصالح و بدون اطلاعات لازم از ما صادر شود.

احمد توکلی 16/08/1393