ابهامات پيرامون طرح استانی شدن انتخابات

گروه دانشگاه «خبرگزاری دانشجو» - یادداشت دانشجویی*  يكي از مهمترین مسائل مربوط به انتخابات، تعیین حدود حوزه‌های انتخابیه است. اهمیت این مسئله از ابعاد مختلفی است که از برجسته‌ترین آن‌ها می‌توان به آثار مستقیم اين امر بر انتخاب افراد اشاره کرد. با توجه به آنكه مجلس شوراي اسلامي طرح استاني شدن انتخاب نمايندگان را در دستور كار خود قرار داده است جا دارد برخي چالش‌هاي اين طرح مورد بررسي حقوقي قرار داده شود.

برای اولین بار در سال 1378 موضوع استانی شدن انتخابات در قالب طرحی از سوی مجلس پنجم مطرح گردید. بعدها مجالس ششم، هفتم و هشتم نیز طرح مذکور را همراه با اصلاحاتی به جریان انداختند لکن هیچ کدام در تبدیل اين طرح به قانون موفق نشدند.

حال برای پنجمین بار طرح استانی شدن انتخابات از سوی برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورد توجه واقع شده است. این دسته از نمایندگان که مدافعان طرح استانی شدن انتخاب نمایندگان مجلس شورای اسلامی به شمار می‌آیند ادله‌ای را در توجیه اقدام خود بیان نموده اند که در ادامه به مهمترین آنها توجه خواهد شد.

دیدگاه مدافعان:

• پرداختن نمايندگان به بررسي امور ملي و پرهيز از صَرف اوقات نمايندگي براي امور جزئي با حفظ ويژگي محلي و ملي بودن مسئوليت نمايندگي و جايگزين كردن «برنامه‌محوري» به جاي «شخص­محوري»،
• ارتقاي سطح كيفي و افزايش كارآيي مجلس از طريق ايجاد امكان انتخاب داوطلبان شاخص با صلاحيت­هاي برتر،
• سوق دادن رأی دهندگان و انتخاب شوندگان به سمت ايجاد نظام انتخاباتي متناسب با ساختارهاي سياسي و حقوقي ايران
• حذف رقابت­هاي شديد و اختلاف­برانگيز قومي و قبيله­اي و تقويت همبستگي ملي،
• کاهش تعداد داوطلبان و هزينه­هاي اجرايي انتخابات،
• افزايش ميزان و تسهيل امكان مشارکت عمومي شهروندان در اِعمال حق تعيين سرنوشت،
• عادلانه شدن نظام انتخاباتي و ايجاد فرصت­هاي برابر براي آحاد افراد ملت،
• كنترل تخلفاتي نظير خريد رأي،
• تقويت فرهنگ تحزب.

در مقابل، طرح مذكور مخالفانی دارد که معتقدند استاني شدن انتخابات مجلس نه تنها بخش عمده‌ای از ایرادات وارده بر نظام انتخاباتی اکثریتی (نظام کنونی انتخابات مجلس شورای اسلامی) را مرتفع نخواهد ساخت بلکه از مزایای نسبی نظام انتخاباتی مذکور نیز بی‌بهره است. در ادامه گوشه‌ای از مهمترین ادله مخالفان طرح استاني شدن انتخابات مجلس شوراي اسلامي ارائه خواهد شد.

دیدگاه مخالفان:

- وظیفه واقعی نمایندگان مجلس شورای اسلامی

اینکه گفته می شود وظیفه نمایندگی صرفا نظارت و قانونگذاری است چندان صحیح نیست چه آنکه این وظایف مطابق قانون  صلاحیت مجلس شورای اسلامی است نه نمایندگان. اگر چه مجلس شورای اسلامی خود از مجموع نمایندگان تشکیل شده است. لکن به واقع چنان که حقوق دانان اساسی نیز آگاهند شأن حقوقی مجلس از شأن حقیقی نمایندگان آن متمایز است. لذا مطابق نظر تفسیری شورای نگهبان نماینده نمی‌تواند بدون اذن مجلس شورای اسلامی به نظارت بپردازد.

از طرفی مطابق آنچه از روح کلی حاکم بر قانون بر می‌آید نماینده علاوه بر آنکه موظف به شرکت در فرآیند قانونگذاری و نظارت است، موظف به امر «نمایندگی» است. به این معنا که علاوه بر قانونگذاری و نظارت که صلاحیت‌های ملی به شمار می‌روند، رسیدگی به امور حوزه انتخابیه نیز بر عهده نماینده است. موضوعی که در اغلب کشورها نیز پذیرفته شده، حتی برخی محققان آن را بر سایر وظایف ارجحیت داده‌اند.

دیوید ام وود (ِDavid M. Wood)  از پژوهشگران برجسته ایست که در زمینه رابطه بین قانونگذاران و حوزه نمایندگی پژوهشهای متعددی انجام داده است. او معتقد است خدماتی را که نمایندگان به حوزه‌های انتخابیه خود ارائه می دهند به دو دسته تقسیم می‌شود. یکی خدمات ارائه شده به افراد و خانواده آن‌ها و دیگری خدمات ارائه شده به حوزه انتخابیه به صورت کلی. وی می نویسد:«خدمات مربوط به نمایندگی مستلزم تلاش قانونگذار در جهت توجه به مشکلات و نیازهای افراد و وابستگان آنها یا گروه‌های وسیع قومی در حوزه انتخابیه نماینده است».

لذا اگرچه در قانونگذاری و نظارت نیز مسئله نمایندگی نهفته است، لکن این استدلال که وظیفه نماینده صرفاً قانونگذاری و نظارت است و این قانونگذاری و نظارت معطوف به مسائل ملی و کلان کشور می‌باشد، تمامی مسئله نیست.

- تعمیق مردم سالاری

از حیث نظری مردم سالاریِ مستقیم نوع ایده آل مردم سالاری است که موجب می‌شود افراد بدون وجود هرگونه واسطه ای در تعیین سرنوشت خویش مداخله نمایند. لکن عدم امکان اجرای این نوع از مردم سالاری در جوامع پر جمعیت کنونی منجر شده است تا به جز در موارد نادری که از طریق همه پرسی به آراء مستقیم مردم در تصمیم گیری ها مراجعه می شود، از نهادهای واسطه‌ای با عنوان مجالس نمایندگی برای اداره حکومت و حکمرانی استفاده شود. با توجه به این مسئله در بسیاری از جوامع سعی بر آن شده است تا فاصله نمایندگان انتخابی از عامه مردم هر چه کمتر باشد. از این روی ملاک ها و معیارهای نمایندگی را متناسب با سطح عامه مردم تنظیم می نمایند.

در کنار این اقدام که به دنبال تعمیق مردم سالاری صورت می پذیرد، تعیین محدوده‌های کوچک به عنوان حوزه‌های انتخابیه نیز مورد توجه بسیاری از جوامع قرار گرفته است. چرا که از لحاظ نظری هرچه مناطق و محدوده‌های کوچک‌تر بتوانند در مورد سرنوشت سیاسی خود تصمیم بگیرند، مردم سالاری عمق بیشتری یافته و هرچه فرآیند تصمیم گیری و قانونگذاری منافع و خواست‌های لایه‌های اجتماعی بیش‌تری را پوشش دهد، به مردم سالاری آرمانی نزدیک‌تر شده ایم. موضوعی که با استانی شدن حوزه های انتخابیه کمتر همخوانی می یابد.

- عدم ارتباط منطقی میان سازوکار پیدایش نظام حزبی و طرح استانی شدن حوزه‌های انتخابیه

پیدایش نظام حزبی در جوامع سیاسی امروزه سازوکار خاصی را می طلبد که از آن جمله تقویت تعلقات صنفی، انجمنی و ... است. در غیر این صورت تا زمانی که بستر سازی مناسبی در این جهت انجام نگیرد، اقداماتی از قبیل استانی کردن انتخابات، گرایش‌های جماعتی را دامن خواهد زد. از اشکالات وارد بر طرح استانی شدن حوزه های انتخابیه از این حیث می توان همچنین به موارد دیگری اشاره نمود.

ایجاد احزاب فراگیر دستوری یا دولت ساخته و نزولی به جای احزاب صعودی و برآمده از دل مردم یکی دیگر از اشکالات وارده بر این طرح است. همچنين نتایج نشان می دهد که این نظام انتخاباتی در بسیاری از موارد می‌تواند باعث تضعیف احزاب گردد. زیرا اولا این نظام انتخاباتی یک نظام انتخاباتی کاندیدا محور است و بنابراین کاندیداها الزامی به فعالیت در قالب احزاب سیاسی ندارند.

ثانیا رای دهندگان می توانند از میان کاندیداهای وابسته به احزاب مختلف دست به انتخاب بزنند و بنابراین کاندیداهای وابسته به یک حزب واحد ممکن است به چشم رقیب به یکدیگر نگاه کنند که این خود باعث تضعیف احزاب سیاسی می‌شود و این دقیقا همان اتفاقی بود که در زمان کاربرد نظام رای دسته جمعی در تایلند و فیلیپین افتاد و در نهایت منجر به کنار گذاشته شدن این نظام انتخاباتی شد.

- قابل تأمل بودن کاهش هزینه‌ها و تعداد داوطلبان انتخابات

این که بتوان با استفاده از سازوکارهای مناسب تعداد نامزدهای انتخاباتی را به حداقل رساند امر مطلوبی است لکن معیار سنجش و شاخص مناسب ارزیابی سازوکارها باید مورد بررسی دقیق قرار گیرد. وجود شرایط سهل همچون داشتن شرایط سنی و حد خاصی از آموزش جهت نامزدی نمایندگی مانعی مهم در جلوگیری از کاهش تعداد داوطلبان نمایندگی است. لذا در راستای تحقق این مسئله می بایست تمهیدات دیگری اندیشیده شود. در این میان تجربیات برخی کشورها قابل تأمل و قابل ملاحظه است. بسیاری از کشورها به منظور کاهش تعداد داوطلبان به هنگام ثبت نام مبالغی را از آنها دریافت می‌دارند تا در صورت عدم کسب میزان معینی از نصاب آراء این مبالغ به نفع دولت ضبط گردد.

البته اگر طرح استاني شدن منجر به كاهش نامزدها شود ناشي از موضوعات ديگري است. با اين توضيح كه در اين نظام آن دسته از کاندیداها که از توان مالی بیشتری برخوردار هستند بهتر از سایرین می توانند در سطح استان تبلیغات نموده و خود را به رای دهندگان بشناسانند و در نتیجه امكانشان برای پیروزی افزایش یابد. بنابراین افرادی که از قدرت اقتصادی و مالی بیشتری برخوردارند براي نامزد شدن تمايل بیشتری خواهند داشت. 

 در مورد کاهش هزینه‌های تبلیغاتی نیز وضعیت به همین گونه است. بدین صورت که هیچ معیار و شاخصی وجود ندارد که نشان دهیم با استانی شدن حوزه‌های انتخابیه هزینه‌ها کاهش پیدا می‌کند. اين درحاليست كه براساس عقيده مقابل، اين نظام نه تنها باعث كاهش هزينه هاي انتخاباتي نخواهد شد بلكه با توجه به لزوم شناخته شدن نامزدها براي كل حوزه استان، مستلزم افزايش هزينه‌هاي تبليغاتي نيز خواهد بود.

نکته مهم دیگری که در این زمینه باید یادآور شد آن است که در قوانین انتخاباتی کشور ما برخلاف بسیاری از دیگر کشورها، محدودیتی در زمینه هزینه انتخاباتی وجود ندارد و راه صحیح کاهش هزینه‌های انتخاباتی اصلاح قانون انتخابات و ایجاد محدودیت‌هایی در این زمینه است.

- لزوم دفاع از حقوق رأی دهندگان

گسترش حوزه انتخابیه در سطح استان منجر خواهد شد تا توجه نمایندگان بیشتر به مراکز استان و مناطق پر جمعیت متمرکز شده تا در دوره های بعد بتوانند اقبال عمومی را برای انتخاب مجدد حاصل نمایند. از سوی دیگر مردم مناطق کم جمعیت هم به واسطه فقدان امکانات، دور بودن از مرکز و فقدان نفوذ و قدرت نمی‌توانند نماینده را برای پاسخگویی به بخشی از خواسته‌های قابل دفاع خود تحت فشار بگذارند. بنابراین عملا توانایی این مناطق برای شرکت در تصمیم گیری و قانونگذاری به حداقل ممکن می رسد و این مناطق همچنان به عنوان مناطق حاشیه‌ای سیر قهقرایی خود را طی خواهند نمود.

- عدم توانایی شوراها در تأمین نیازهای محلی

موافقان این طرح معتقدند بسیاری از خواست‌ها و توقعاتی را که مردم از نماینده دارند شوراهاي شهر و روستا می توانند برآورده کنند. به نظر می‌رسد در شرایط فعلی این امر امکان پذیر نیست. بدین علت که:

1. از بعد حقوقی، متأسفانه شوراها به غیر از اختیارات خاص و ویژه‌ای که در رابطه با انتخاب شهردار و شهرداری دارند، وظایف و اختیارات چندانی ندارند. این که شوراها بتوانند عملا در برخی زمینه‌ها به صورت مستقل تصمیم گیری کنند و مسئولان اجرایی ملزم باشند بدان عمل کنند، صورت تحقق به خود نگرفته است.
2.  
3.  به لحاظ عملی، تحقق بسیاری از خواستهای مردم نیازمند نفوذ و قدرت خاصی برای پیگیری است. بی‌تردید حتی اگر قانون شوراها هم اصلاح شود، شوراها  باز هم توانایی عملی برای تأثیر گذاری در تصمیم گیری سیاسی به منظور دفاع از حقوق و برآوردن خواست‌های مردم را ندارند. در این میان این پرسش مطرح می شود که چه سازوکارهای جایگزیني، برای دفاع از حقوق مردم و پیگیری بسیاری از خواست‌های غالبا محلی آنها که رفاه آن مناطق را نیز شامل می‌شود تدبیر شده است.
4.  

- کاهش مشارکت سیاسی مردم

علاوه بر اشکالات فوق، استانی شدن می‌تواند منجر به کاهش انگیزه مردم برای مشارکت در انتخابات در شهرهایی که از حیث جمعیت سطح پایین‌تری از مراکز استان داشته باشند، شود. آن چه بسیاری از مردم مناطق و شهرستان‌ها را به سمت مشارکت می کشاند شناخت چهره به چهره، تعلقات صنفی محلی ملموس و .... است.

- افزایش شکاف بین مراکز استان و شهرستان

شکاف سیاسی – اقتصادی مراکز استان و شهرستان‌ها از نتایج دیگری است که مترتب بر این طرح می‌باشد. زیرا نماینده در بسیاری از مواقع ناچار است به خواست مراکز استان‌ها – به واسطه حساسیت این مراکز- توجه کند و این امر توزیع عادلانه امکانات، بودجه و فرصت‌ها در سایر مناطق استان را با تهدید روبرو می‌کند.

- حذف داوطلبان مستقل، اقلیت‌ها و ...

در این نوع از انتخابات که سطح وسیعتری از تبلیغات را ایجاب می‌نماید کسانی می‌توانند موفق شوند که بتوانند امکانات بیش‌تری را تجمیع و بسیج کنند. امکاناتی که دست‌یابی به آنها اغلب در گرو وابسته بودن به مراکز قدرت، پول و... است. با این وصف تردیدی نمی‌ماند که افراد بی‌بضاعت که توانایی مالی و گروهي ندارند در این میان بازنده خواهند بود. با این وصف افراد مستقل، نمایندگان اقلیت‌های سیاسی و ... و چهره‌های نامشهور عملاً امکان انتخاب شدن را از دست می دهند. از طرفی افرادی که در سطح استان یا کشور افراد سرشناس‌تری هستند، شانس بیشتری برای انتخاب شدن خواهند داشت. 

 بنابراين يكي از آسيب هاي مهم اين روش، به حاشيه رفتن هرچه بيشتر نمايندگان شهرستان‌ها و حذف نخبگاني است که تمکن مالي يا پشتيباني سياسي کمتري دارند. مجلس شکل گرفته از نمايندگانِ وام‌دار حاميان مالي و سياسي، نخواهد توانست به درستي از عنوان نمايندگي مجلس شوراي اسلامي حراست و پاسداري کند، ضمن اينکه جاي خالي نمايندگان برخاسته از سطوح پايين جامعه، دغدغه‌هاي بخش عمده‌اي از رأي دهندگان را به فراموشي خواهد سپرد.

- واگرايي ميان مردم و حاكميت

درحالي که نمايندگان مجلس شوراي اسلامي بايد عصاره کليت ملت باشند و همه اقوام و مناطق جغرافيايي و طبقات مختلف اجتماعي را نمايندگي کنند نمایندگانی که بر اساس طرح استانی شدن انتخاب می‌شوند بیشتر به امکانات شخصی و احتمالا حزبی و سیاسی خود متکی هستند تا مردم شهرستان‌ها. لذا آسیب مهم دیگری که به این طرح وارد است افزایش فاصله میان مردم به خصوص در شهرستان‌ها با نمایندگان مجلس خواهد بود.  بر این اساس به نظر مي‌رسد شکل فعلي انتخاب نمايندگان خانه ملت با وجود برخي اشکالات قابل رفع شيوه مناسب‌تري باشد و احتمال ورود نمايندگان واقعي مردم به خانه ملت را افزايش مي‌دهد.

- نظام سیاسی و حقوقی استانی شدن حوزه‌های انتخابیه

محلي بودن و ملی بودن دو ویژگی مهم نمایندگی است که در نظام‌های دو مجلسی، مجلس اول ایفا کننده ویژگی محلی بودن و مجلس دوم ترسیم کننده ویژگی ملی بودن است. جمهوری اسلامی به جهت آنکه از این حیث جزء نظام‌های بسیط به شمار می‌رود دارای نظامی تک مجلسی است که هر دو ویژگی ملی و محلی را نمایندگان آن برعهده دارند. استانی شدن انتخابات به نحوی وصف محلی بودن نماینده را تهدید و جنبه ملی بودن آن را تقویت می‌کند و بدین گونه مجلس شورای اسلامی را به مجالس دوم در دیگر کشورها نزدیک‌تر می‌سازد بی‌آنکه سازوکارهای لازم را برای این کار داشته باشد و یا نظام بسیط کشور اجازه این کار را بدهد.

برآيندي كه از مطالعه ديدگاه‌هاي موافقان و مخالفان طرح مذكور بدست مي‌آيد آنست كه با وجود برخي مزاياي نسبي مترتب بر اين طرح، ابهامات و ضعف‌ها و همچنين چالش‌هايي كه از حيث حقوقي و عملي طرح استاني شدن با آنها مواجه است بر مزاياي آن غالب است. لذا به نظر مي‌رسد تصويب آن مشكلاتي را در روند انتخابات مجلس شوراي اسلامي نيز ايجاد نمايد. از طرفي بايد دانست كه طرح مذكور در برخي استانها به جهت وجود مذاهب و يا قوميت‌هاي متعدد امكان اجرايي شدن نخواهد داشت. چه آنكه اجراي اين طرح در اين استانها منجر به نزاع‌هاي بي‌حاصل و تفرقه انگيز ميان مذاهب و قوميت‌ها شده و در برخي موارد موجبات حذف نمايندگاني از اين اقوام و مذاهب را در اين نقاط باعث خواهد شد.

 از سوي ديگر فارغ از اشكالات متعدد مذكور در اين نوشتار اجراي اين طرح شناخت دقيق و مناسب مردم از افراد و داوطلبان نمايندگي را نيز با مشكل مواجه خواهد ساخت و تا حد بسياري ناممكن مي‌نمايد. چرا كه مردم تمام نقاط يك استان مي‌بايست به داوطلبان تمام استان و مناطق مختلف آن رأي دهند. در اين صورت كسي كه در يك محل بيشترين رأي را توسط ساكنان آن بدست آورده است ممكن است به جهت آنكه رأي كلي او در استان از افراد ديگر كمتر باشد امكان نماينده شدن نداشته باشد و افرادي كه حائز كمترين رأي در شهر خود شده‌اند به دليل كسب آراء بيشتري در استان به عنوان نماينده مردم شناخته شوند.

آنچه در نهايت توصيه مي‌شود پرهيز از شتابزدگي در تصويب اين طرح و انجام مطالعات دقيق كارشناسي پيرامون چالش‌ها و آسيب‌هاي مترتب بر آن است.

ناگفته نماند طرح مذكور پيشتر توسط مجالس سابق به تصويب رسيده لكن به دلايل متعدد قانوني و شرعي با مخالفت شوراي نگهبان مواجه گرديده است. همچنين مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز در بررسي‌هاي اخير خود پيرامون تصويب سياست‌هاي كلي انتخابات با شيوه استاني شدن انتخابات مجلس شوراي اسلامي مخالفت نموده است.

مهدی نورایی-دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران

انتشار یادداشت‌های دانشجویی به معنای تایید تمامی محتوای آن توسط «خبرگزاری دانشجو» نیست و صرفاً منعکس کننده نظرات گروه‌ها و فعالین دانشجویی است.