تعارض منافع ساختاری مانع تحقق شفافیت است/ علت تحقق شفافیت شهرداری تهران، پیگیری شورای شهر بود

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو؛ فاطمه امان‌گاه؛ مسئله شفافیت مفهومی آشنا در ادبیات امروز کشور است. علی‌رغم اینکه این مسئله در بیشتر موارد ناظر به مجلس مطرح می‌شود اما مسئله‌ای است مربوط به تمام نهادهای کشور. شورای شهر تهران از جمله نهادهایی است که در پنجمین دوره خود با تمام ضعف‌ها و قوت‌ها مسیر شفافیت را آغاز کرد. اما این روزها شاهد ضعف اجرای آن در شورای ششم هستیم. در همین راستا با دکتر بهاره آروین؛ رئیس سابق کمیته شفافیت شورای پنجم تهران به گفت‌وگو نشستیم.

خبرگزاری دانشجو: در شفافیت شورا با یک دوگانه شفافیت شهرداری و شورای شهر مواجهه هستیم، اساسا چرا این دوگانه وجود دارد؟ چرا بعضا کفه شفافیت شهرداری سنگین‌تر است؟

آروین: شفافیت، یکی از مهمترین راه‌حل‌های مسائل کشور ما در حوزه‌های مختلف است. شفافیت مسئله‌ای است که که معمولا می‌گویند بماند برای بعد، در حالی که اگر ما در همه ارکان، عملکردها و فرایندهای کشورمان در نهاد دولت و در نهاد پارلمانی شفافیت را پیگیری و محقق کنیم، خیلی از مسائل حل می‌شود. بسیاری از هدررفت منابعی که باعث می‌شود مسائل ما حل نشود به واسطه عدم شفافیت است.

شفافیت شورا و شهرداری دو وجه دارد؛ در شورا اصلی‌ترین کاری که انجام می‌شود بحث سیاست‌گذاری و رای نمایندگان است. در شورای پنجم اصلی‌ترین شفافیتی که در حوزه شورا پیگیری کردیم، شفافیت آراء بود. چون مهم‌ترین کار نماینده در دوره چهار ساله تصویب یا عدم تصویب مصوبات است. شفافیت آراء در میان مدت و بلند مدت به مسئولیت پذیری بیشتر نماینده نسبت به آرای خودش منجر می‌شود. در حوزه مجلس هم اصلی‌ترین بحثی که پیگیری می‌شود؛ شفافیت آراء است. چون یک نهاد پارلمانی به لحاظ گردش مالی خیلی کوچکتر از آن است که بخواهیم مهمترین رکن را بُعد مالی در نظر بگیریم. در مجلس یا شورا به لحاظ فردی ارقام ممکن است جدی باشد؛ ولی بودجه 50 هزار میلیاردی شهرداری در مقایسه با بودجه چند ده میلیاردی شورای شهر نشان می‌دهد بعد مالی مسئله چقدر متفاوت است. هر چه قدر قراردادهایی که بسته می‌شود یا هزینه‌ای که می‌شود باعث عدم شفافیت باشد، قابل مقایسه با گردش مالی که در مجموعه نهادهای اجرایی هست، نیست.

در دولت نیز همین‌طور است؛ در نهادهای پارلمانی اصلی‌ترین بحث در شفافیت، شفافیت آراء است. اعمال نفوذ نکته مهم این ماجرا به شمار می‌آید. به این معنا که اگر اعضای شورا در قراردادهای چند ‌ده میلیاردی شهرداری اعمال نفوذ کردند، در آن صورت فساد دامن گیر نهاد ناظر و نهاد سیاست‌گذار هم خواهد شد. این را چه طور باید پیگیری کنیم؟ بحث تعارض منافع اصلی ترین مانع برای این شفافیت است. وقتی اعضای شورای شهر یا نمایندگان مجلس اعمال نفوذ می‌کنند که نزدیکان یا حامیان سیاسی شان سمت بگیرند، یا شرکت‌هایی که در واقع به نوعی با این اعضا مرتبط هستند قراردادهای شهرداری را منعقد کنند، چنین چیزی مصداق واضح تعارض منافع است.

خبرگزاری دانشجو: با توجه به پیوستگی تعارض منافع و شفافیت، راه‌حل اجرای شفافیت چیست؟

آروین: بخشی مربوط به شهرداری است، برای مثال اعمال نفوذ می‌شود تا مدیری بر مسند اجرا بنشیند یا قراردادی بسته شود. بخش دیگر احتمالا در اعضای پارلمان و اعضای شورای شهر یا مجلس باشد. این ارتباطات نیاز به شفافیت دارد. باید شهرداری را شفاف کنیم. اطلاعات مدیران شهر و اطلاعات قراردادها باید شفاف شود. به واسطه اینکه معمولا اعضای شورای‌ شهر افراد مشهوری در شهر هستند، می‌شود بحث سوت‌زنی و مطالبه‌گری را برای پیدا کردن اینکه کدام شرکت‌ها را بستگان نسبی یا سببی اعضای شورا تاسیس کردند، کشف کرد؛ همچنین قراردادهایی را که با مجموعه شهرداری منعقد می‌کنند. هر چه قدر شفافیت شهرداری از این منظر بالا برود و از مکانیزم‌های سوت‌زنی استفاده شود راحت‌تر می‌توان موارد فسادزا را کشف کرد.

خبرگزاری دانشجو: ایجاد شفافیتِ استاندارد مولفه‌هایی دارد که وقتی عملکرد شفافیت شورای پنجم را بررسی می‌کنیم، می‌بینیم بخشی از آن اجرا شده و بخشی خیر، آیا این مسئله خود خواسته بوده؟ یا عدم اجرای برخی مولفه‌ها حاصل سنگ‌اندازی افراد یا ساختارها بوده است؟ مشخصا این مسئله را در خصوص تعارض منافع هم که به آن پرداخته شد، بفرمایید.

آروین: بحث تعارض منافع بحث جدیدی در کشور است. قوانین بالادستی مربوط به آن هم هنوز تصویب نشده. در سطح شورای شهر وقتی می‌خواهند مقررات‌گذاری کنند  بعضا با موانع و ابهاماتی به خصوص در حوزه حقوقی مواجه می‌شوند. اما با همه این‌ها شورای شهر بالاخره موفق شد شفافیت آراء را اجرا‌ کند. اما در مدیریت تعارض منافع چالش‌های زیادی داشتیم. برای بحث تعارض ‌منافع اعضای شورا، تا مرحله‌ای پیش رفتیم که اگر  یک عضو شورا شغلی دارد که مربوط به مصوبه مورد بحث است، در جایگاه تعارض منافع قرار می‌گیرد و باید جلسه را ترک کند. اما این مورد به اسناد بالادستی نیاز داشت که هنوز وجود ندارند تا بتوانیم ممنوعیت‌ها را اعمال کنیم. اگر بخواهید یک نماینده‌ای که نماینده مردم است و در نص صریح قانون می‌تواند در همه جلسات صحن حضور داشته باشد، از رای دادن که وظیفه قانونیش است، محروم کنید، به قانون نیاز دارید. اگر این مورد قانونی را حل کنیم، بعد می‌توانیم در لایه فشار افکار عمومی از فساد نمایندگان جلوگیری کنیم. که این از مراحل بعدی برای جلوگیری از تعارض منافع است.

یک نکته مهم‌ تعارض منافع ساختاری است که حتی از تعارض منافع فردی اهمیت بیشتری دارد و مانع بزرگ‌تری بر سر راه تحقق شفافیت بوده. 

خبرگزاری دانشجو: چون اعضا به واسطه رای مردم وارد شورا می‌شوند وجهِ مشارکتی و مردم‌سالاری شورا با شهرداری بسیار متفاوت است، برای همین روی وجه تمایز شفافیت شورا و شهرداری تاکید می‌کنیم. اما سوال این است که آیا برای اجرایی شدن شفافیت، تعارض منافع در لایه قانون‌گذاری هم پیگیری شد؟

آروین: چرا ممکن است شفافیت در مجموعه شورا و شهرداری اجرایی نشود؟ مسئله مهمی که بسیار مهجور مانده‌، بحث مطالبه‌گری اجتماعی است.

علت تحقق شفافیت شهرداری، پیگیری شورای شهر بود. برای تحقق شفافیت شورا هم باید یک نهاد دیگری پیگیر باشد. من که عضو شورا بودم برای شفافیت در شهرداری به همراهی همکارانم نیاز داشتم. بنابراین باید افراد را همراه می‌کردم. یادم هست وقتی از شهرداری انتظار شفافیت طرح‌ها می‌رفت، ناخوداگاه اول باید شورا خودش برادری‌اش را ثابت می‌کرد. اینکه شفافیت آراء نمایندگان اجرایی شد از همین‌جا نشات می‌گیرد. سوال این‌جا است با اینکه که بحث شفافیت تا این حد پیش رفته وگفتمانش فراگیر شده، چرا طرح در مجلس مصوب نمی‌شود؟ مهم‌ترین استدلالی ‌که مطرح می‌شود این است که نماینده نباید تحت فشار رای بدهد. وقتی رای را آشکار می‌کنید تحت فشار افکار عمومی ممکن است به آنچه صلاح می‌داند رای ندهد. پوپولیستی و عوام فریبانه رای بدهد به هر حال این استدلال قابل تاملی است. اما پاسخ ما این بود که، این زیان بالقوه وجود دارد ولی در مقایسه با مزایایی که این شفافیت آراء می‌تواند به همراه داشته باشد و زیان هایی که پنهان بودن آراء به همراه دارد، زیان بالقوه قابل صرف نظر کردن است.

خبرگزاری دانشجو: شفافیت چطور در شورای‌ پنجم اجرایی شد؟

آروین: دو تسهیل‌گر باعث اجرایی شدن شفافیت در شورا شد. اول اینکه، شورای عالی استان‌ها آئین‌نامه خوبی داشت که اگر نبود به همین راحتی نمی‌شد شفافیت آراء را محقق کرد، این آیین نامه می گفت؛ آرای اعضای شورای شهر علنی است وصراحتا مطرح شده بود که رای‌گیری باید با بالا بردن دست یا به صورت الکترونیکی انجام شود و آرای مخالف و موافق هم شفاف باشد و ثبت شود. این مصوبه شورای عالی استان‌ها در مورد آئین نامه نحوه اداره جلسات شوراهای شهر بود که در سال ۹۲ به تصویب رسیده بود ولی اجرا نمی‌شد. ممکن است قانون باشد ولی اجرا نشود. مطالبه گری می‌خواهد. شورای پنجم چون وعده شفافیت شهرداری را داده بود، نمی‌توانست شفافیت خودش را عقب بیاندازد. ممکن است شفافیت شورای شهر وجوه خیلی دیگری هم داشته باشد که باید محقق شود اما این پیگیر و مطالبه‌گر می‌خواهد. مطالبه‌گر شفافیت شهرداری شورا است. مطالبه‌گر شفافیت شورا جامعه مدنی و مردم هستند. اگر شفافیقت وجود داشته‌باشد، این اطمینان برای مردم هست که نماینده وقتش را صرف چه چیزی می‌کند و درکمیسیون‌ها در مورد چه چیزی صحبت می‌کند؟ چه قدر گزارش‌هایی که تهیه می‌کند یا رایی که در صحن می‌دهد برمبنای گزارش کارشناسی است؟ این را مردم باید مطالبه کنند.

خبرگزاری دانشجو: اقدام شورای پنجم برای این مسئله چه بود؟

آروین: ما صفحه‌ای برای هر یک از اعضای شورای شهر تهران قرار دادیم که هر بند دستور جلسه و آرایی که نماینده داشته، مشخص باشد. در خیلی از مواقع به همراه آن صوت و تصویر نماینده بارگذاری می‌شد. تهیه کردن مشروح مذاکرات کار سختی بود چون یک گفتگو وقتی متن می‌شود برای اینکه سوتفاهم ایجاد نکند باید بازببینی شود. صحبت‌های اعضای شورای شهر پیامد حقوقی دارد و این کار را حساس‌تر می‌کرد. با تمام این‌ها هیچ کس پیگیر نبود. شاید غیر از من کسی متوجه نشد مشروح مذاکرات تا جلسه صد و هفتادم تهیه شده ولی بعد از آن تهیه نشده. ما برای شفافیت شورا تشکل یافتگی می‌خواهیم. نمایندگانی که در شورای شهر و مجلس می‌فرستیم چه کار می‌کنند؟ خیلی اوقات شهروندان عادی با وضعیت مترو و اتوبوس و خدمات شهری  نماینده شان را ارزیابی می‌کنند. اما آن تعدادی که فکر می‌کنند شفافیت راه حل است، باید با همدیگر متحد و سازمان یافته ‌شوند.

خبرگزاری دانشجو: بازخود افکار عمومی از شفافیت شورا چگونه بود؟

آروین: قبل از جلسه دستور جلسات روی سایت شورا بارگذاری می‌شد. که مردم و رسانه‌ها مطلع باشند و بدانند دستور جلسه شورای شهر چیست؟ اما این‌کار نگرفت! در4 سالی که در شورا بودیم با اینکه منظم بارگذاری می شد هیچ کس بررسی تخصصی نکرد. دقیقا چون پیگیری نمی‌شد، در ابتدای شورای ششم متوقف شد و امیدوارم مجددا بارگذاری شود. وقتی مطالبه‌گری نباشد این کارهایی که انجام شده دیگر انجام نمی‌شود چون برای کسی مهم نیست.

خبرگزاری دانشجو: کدام یک از ارکان شفافیت را ارجح می‌دانید؟

آروین: به نظرم شفافیت مالی رکن مهم‌تری است. یک رکن دیگری که در شورا می‌تواند باعث شفاف شدن عملکرد نمایندگان شود، شفافیت دارایی‌هاست. یک راه این است که دارایی‌های نماینده قبل و بعد از مسولیتش مورد بررسی قرار گیرد. دیگر اینکه اموال بستگان و آشنایان نماینده مورد توجه قرار بگیرد. این شفافیت اموال و دارایی‌ها اواخر شورای پنجم از سمت نهادهای نظارتی پیگیری می‌شد. اما معنای شفافیت صرف ارسال اطلاعات برای نهادها نیست بلکه شفافیت به معنای انتشار عمومی است.  اگر اطلاعاتبرای این نهادها ارسال هم می‌شد آسیب‌هایی داشت، اولا؛ اجرا نمی شد. ثانیا؛ هر چه قدر فکرکنیم می‌توانیم با نظارت متمرکز فساد را کاهش دهیم، فقط حلقه فساد اضافه می‌کنیم و همان نهاد خودش پایش در ماجرای فساد کشیده می‌شود.

 چه کسی می‌گوید کشورما نباید شفافیت دارایی را انجام دهد؟ اتفاقا دین و مذهب ما این را تشویق کرده دولتمردان باید آنقدر زیر ذره‌بین باشند که خطایی از آن‌ها سر نزند. همه این شفافیت‌ها ابزارهایی است برای اینکه پتانسیل سیستماتیک خطا را کاهش بدهیم. مراودات پنهانی که ممکن است رخ دهد کجا معلوم می‌شود؟ در دارایی ها و دستاوردهایی که برای آن فرد محقق شده. به نظرم مردم هم محرم هستند هم کارامدترین چشم ناظر. هیچ نهاد نظارتی به اندازه چشمان تیزبین شهروندان نمی‌تواند اثرگذارباشد. ما قانون بالادستی می‌خواهیم. و این چیزی نیست که در سطح شوراها امکان مقررات‌گذاری‌ اش وجود داشته‌باشد.

خبرگزاری دانشجو: بخش مهمی از نکات شما ناظر بر مطالبه‌گری بود. اما ما درباره مدیریت کلان یک نهاد صحبت می‌کنیم که صرف اینکه توپ در زمین مردم باشد مسئله را حل نمی‌کند. مسئله جایی حل می‌شود که قانون‌گذاری انجام شود و ضمانت اجرایی برای آن قانون وجود داشته باشد، سوال این است که شورای پنجم برای این مورد چه اقدامی انجام داده‌است؟ آیا ضمانت اجرا تاریخ انقضاء دارد؟ این نکته تاریخ انقضاء به این دلیل مطرح می‌شود که روال شفافیت در این دوره بسیار کند است.

آروین: بهتر است بگوییم پیگیری قانونی را چه کسی اجرا کند؟ شفافیت شهرداری توسط شورای شهر که نهاد ناظر بر  آن است پیگیری می‌شود.

در سطح دولت یکی از بهترین قوانین حوزه شفافیت مبارزه با فساد، قانون سلامت اداری ۹۵ است. آنجا این بحث الکترونیکی شدن، فرایند و شفاف شدن معاملات قرارداد‌ها آمده. وقتی مصوبه الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و انتشار عمومی معاملات را تصویب کردیم به این قانون استناد شد. اگر شورای شهر  یا مجلس پیگیر اجرای قوانینی که مصوب می کنند، نشود قوانین اجرا نمی‌شوند. متاسفانه!

ما در حوزه شفافیت مبارزه با فساد انتشار عمومی اطلاعات قوانین خیلی خوبی داریم که اجرا نمی‌شوند. ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه مربوط به انتشار عمومی حقوق مسئولین است. ما هم در شهرداری تهران می خواستیم این را پیگیری کنیم. اما شهرداری استناد می‌کرد که دولت باید این بند را اجرا کند. هر وقت دولت اجرا کند من اجرا می کنم. بعد در سطح دولت کار پیش نرفت هر چه قدر سامانه راه انداختند ولی بالاخره انتشار عمومیش اتفاق نیفتاد.

دانشجو: در مصوبه کدام نهاد باید این موارد را پیگیری کند؟

آروین: باید پیگیری شود که اگر این قانون اجرا نشد به قوه قضاییه معرفی شود. یک مثال ساده انتصابات فامیلی است که متاسفانه اخیرا خیلی پررنگ شده. اما با استناد به ماده ۱۰خوشبختانه یک انتصابی که خلاف این مصوبه بود لغو شد. این مصوبه می‌گوید که در واقع انتصاب بستگان سببی و نسبی در سمت‌های مدیریتی در زمان حضور مدیران شهرداری و اعضای شورای شهر ممنوع است. ارتقایشان هم باید به اطلاع شورا برسد.

چه‌ کسی باید پیگیری کند که فلان انتصابی که انجام شده آیا خلاف این مصوبه هست یا خیر؟ در ماده ۱۵ یا ۱۷ مصوبه دقیقا ضمانت اجرا پیش بینی شده و گفته متخلفین باید به هیئت تخلف اداری معرفی شوند؛ ضمن آنکه این موضوع نافی شکایت از آن‌ها در مراجع قضایی نخواهد بود. در حیطه سیاستگذاری و قانون‌گذاری تا جایی که می‌شده ضمانت اجرا وجود دارد اما چه‌ کسی باید این کار را انجام دهد؟ کشف، معرفی و پیگیری کند؟ نهاد ناظری که وظیفه قانونیش این شمرده شده. از آن نهاد ناظر چه‌کسی پیگیری کند؟ سوال ما این است. چون شورای شهر از شهرداری باید پیگیری کند اما نه از شهرداری پیگیری می‌کند نه خودش در مورد خودش لزوما قوانین را رعایت می‌کند. باز اخیرا خبری آمد که یکی از بستگان شورای شهر الان به یکی از سمت های مدیریتی شهرداری منصوب شده خب الان چه‌ کسی باید پیگیری باشد؟ روی کاغذ طبق قانون، خود شورای شهر.

همیشه گفتم ذی نفع اصلی شفافیت مردم هستند و مسئله اینجاست مردم سازمان یافته نیستند. در حالی که آن‌هایی که از عدم شفافیت سود می‌برند خیلی سازمان یافته هستند. کافی است مصوبه ای خلاف منافع‌شان تصویب شود سریع همه نیروها و منابع‌شان را بسیج می‌کنند. برای اینکه آن مصوبه به ثمر ننشیند ولی این سمت ذی‌نفعان اصلی چون سازمان یافته نیستند نمی‌توانند منافعشان را پیگیری‌ کنند. بر همین اساس به تشکل‌یابی مدنی نیاز داریم از نمایندگانیکه ۴سال یک بار قرار است رای ما را گیرند، باید مطالبه‌گری شود. کسانی که مستقیم به مردم پاسخگو هستند نمایندگان هستند. نهاد پارلمانی مزیت‌هایی در پیشبرد بحث شفافیت دارد که سازمان‌های اجرایی، ندارند. وقتی مدیر انتصابی هستید می‌خواهید شفافیت را پیش ببرید به عنوان یک مدیر به حاشیه رانده می‌شوید. زمان می‌گذرد، عزل می‌شوید. چون انتصابی است. اما نمایندگان مردم امنیت دارند. نمایندگان می‌توانند شفافیت را پیگیری کنند ولی چه کنیم پیگیری کنند؟ مسئله این است نمایندگان ما ممکن است شفافیت دغدغه و اولویت‌شان نباشد. آنجاست که تشکل یابی مدنی و مطالبه‌گری مدنی از کسانی که می‌خواهیم به آن‌ها رای بدهیم یا رای دادیم اثرگذار باشد. یک نماینده هم داشته‌ باشیم کافی است. لازمنیست ۲۱نفر نماینده شورای شهر بگویند؛ شفافیت. یک نماینده هم این مسئله را پیگیری کند کافی است.