عاقبت «برجام بازی»/ «برجام بانکی» با یک «برنامه‌ اقدام» جدید در راه است

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو - افشین میرزایی و سیدحسین صاحب فصول*؛ روند پیوستن ایران به نظام بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم چند ماهی است که در سکوت رسانه‌ای به صورت جدی و البته مرموزانه‌، هم در داخل و هم در خارج از کشور در حال پیگیری است. مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در واقع پوششی برای هدف اصلی آمریکا یعنی مسلط شدن به هندسه تعاملات بانکی داخل ایران به صورت دائم و آنی و همچنین قطع کمک‌های مالی به گروه‌های آزادیخواه و جبهه مقاومت است. برجسته‌ترین اقدام داخلی در این روند، تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در مجلس در اسفندماه سال 94 گذشته است که این قانون در اردیبهشت ماه 95 از طرف رئیس جمهور برای اجرا ابلاغ شد. 

به موازات این روند داخلی، در خارج از کشور هم مذاکرات با نهادهای رسمی و غیررسمی مختلف در این خصوص در جریان بوده و اکنون نیز ادامه دارد. برای نمونه در نتیجه این مذاکرات، دو هفته پیش ایران به عنوان عضو ناظر گروه اوراسیایی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم (EAG) پذیرفته شد (+). 

EAG یکی از اعضای سازمان “FATF” (The Financial Action Task Force) یا «گروه ویژه اقدام مالی» است. این سازمان در سایت رسمی‌اش خود را اینگونه معرفی کرده است: «FATF یک سازمان بین دولتی است که در سال 1989 تاسیس شده و هدف اصلی آن تنظیم استانداردها و ترویج اجرای موثر اقدامات حقوقی، نظارتی و عملیایی به منظور مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و دیگر تهدیداتی است که یکپارچگی سیستم مالی بین‌المللی را تهدید می‌کند.»‌ (+)

اهمیت FATF آنجاست که نهادهای مالی و بانکی بزرگ دنیا و حتی موسسات کوچک مالی که در اتحادیه اروپا و آمریکا قرار دارند در انجام تراکنش‌ها و مراوادت مالی، مواضع و اعلامیه‌های این گروه را به عنوان معیار ریسک همکاری با طرف تجاری‌شان در نظر می‌گیرند. این سازمان در بررسی‌های خود که سه بار در سال صورت می‌گیرد، قلمروهایی را به عنوان مصادیق کشورهای پرخطر و غیرهمکار (High-risk and non-cooperative) اعلام می‌کند.

در بیانیه مربوط به نشست اول 2016 این سازمان که بعد از اجرای برجام برگزار شد، ایران در کنار کره شمالی در لیست کشورهای غیرهمکار باقی ماند (+). این در حالیست که مقامات آمریکایی در چند ماه اخیر باقی ماندن در این لیست را به عنوان یکی از علل عدم گشایش در تحریم‌های بانکی ذکر می‌کردند. برای نمونه «زارات»، معاون سابق وزارت خزانه داری آمریکا در امور تروریسم و جرائم مالی چند روز پیش در جلسه استماع سنا می‌گوید (+):

«ريسک تعامل با ايران در دوره پسا برجام تغييري نکرده است. بانک مرکزي و بانک‌هاي ايران همچنان در ليست منطقه پولشويي ماده ۳۱۱ قانون پاتريوت آمريکا هستند. ايران همچنان به همراه کره شمالي در ليست پرريسک ترين کشورهاي فتف (FATF) قرار دارند. بيانيه ۱۹ فوريه فتف تصريح مي کند که ايران داراي ريسک تامين مالي تروريسم است و نظام مالي کشورها را تهديد مي کند.»

 با توجه به رایزنی‌ها و پذیرش تعهدات ایران _که به نظر می‌رسد تنها در مورد گوشه‌ای از آن‌ها به صورت اجمالی خبرهایی منتشر شده (مانند پیوستن به EAG)_ عده‌ای انتظار داشتند که FATF موضع خود را در مورد ایران اصلاح کند.

ولی الله سیف، رئیس بانک مرکزی، 28 فروردین 95 در جلسه شورای روابط خارجی آمریکا می‌گوید (+):

هفته گذشته، همکاران من در بانک مرکزی و وزارت دارایی در جلسه FATF  در پاریس گزارشی ارائه کردند و حاضران بسیار از اینکه ما اقدامات زیادی به عمل آورده ایم، شگفت زده شدند.

 اما FATF در نشست دوم سال 2016 این سازمان که 4 تیرماه (24 ژوئن) بیانیه عمومی آن منتشر شد عملاً تغییری در وضعیت ایران نداده است.  در بیانیه عمومی جدید FATF در مورد وضعیت ایران می‌خوانیم:

The FATF welcomes Iran’s adoption of, and high-level political commitment to, an Action Plan to address its strategic AML/CFT deficiencies, and its decision to seek technical assistance in the implementation of the Action Plan. The FATF therefore has suspended counter-measures for twelve months in order to monitor Iran’s progress in implementing the Action Plan. If the FATF determines that Iran has not demonstrated sufficient progress in implementing the Action Plan at the end of that period, FATF’s call for counter-measures will be reimposed. If Iran meets its commitments under the Action Plan in that time period, the FATF will consider next steps in this regard.

Iran will remain on the FATF Public Statement until the full Action Plan has been completed. Until Iran implements the measures required to address the deficiencies identified in the Action Plan, the FATF will remain concerned with the terrorist financing risk emanating from Iran and the threat this poses to the international financial system. The FATF, therefore, calls on its members and urges all jurisdictions to continue to advise their financial institutions to apply enhanced due diligence to business relationships and transactions with natural and legal persons from Iran, consistent with FATF Recommendation 19. The FATF urges Iran to fully address its AML/CFT deficiencies, in particular those related to terrorist financing.

The FATF will continue to engage with Iran and closely monitor its progress.

«کارگروه اقدام مالی از تصویب و تعهد سیاسی سطح بالای ایران به یک برنامه اقدام برای رفع کمبودهای راهبردی مربوط به مقابله با تامین مالی تروریسم/ مبارزه با پولشویی و همچنین تصمیم این کشور برای دریافت کمک‌هی فنی برای اجرای این برنامه اقدام، استقبال می‌کند. به همین جهت کارگروه اقدام مالی اقدامات متقابل را برای دوازده ماه به حالت تعلیق درآورده تا بر روند اجرای برنامه اقدام نظارت کند. در صورتی که در پایان این دوره، کارگروه اقدام مالی به این جمع‌بندی برسد که ایران پیشرفت لازم را در اجرای برنامه اقدام نداشته، اقدامات تقابلی کارگروه اقدام مالی بار دیگر اعمال خواهند شد. اگر ایران در این دوره به تعهدات خود ذیل برنامه اقدام عمل کرده باشد، گروه ویژه اقدام مالی گام‌های بعدی در این ارتباط را در نظر خواهد گرفت.

ایران تا زمان تکمیل کامل برنامه اقدام، همچنان در بیانیه عمومی گروه ویژه اقدام مالی باقی خواهد ماند. تا زمانی که ایران اقدامات لازم برای رفع کمبود‌های شناسایی شده در برنامه اقدام را انجام نداده، گروه ویژه اقدام مالی نسبت به ریسک ناشی از حمایت مالی از تروریسم از داخل ایران و تهدیدی که برای سیستم مالی بین‌المللی ایجاد می‌کند، نگران خواهد بود. به همین جهت، گروه ویژه اقدام مالی، از اعضای خود می‌خواهد و به تمام دیگر کشورها توصیه می‌کند که همچنان به موسسات مالی خود پیشنهاد کنند که در رابطه و مبادله با افراد حقیقی و حقوقی در ایران، بر اساس توصیه شماره 19 گروه ویژه اقدام مالی، هوشیاری لازم را به خرج دهند. گروه ویژه اقدام مالی از ایران می‌خواهد که به طور کامل نواقص مربوط به مبارزه با پولشویی و مقابله با حمایت از تروریسم را برطرف کند، به خصوص موارد مربوط به حمایت مالی از تروریسم را. گروه ویژه اقدام مالی به تعامل با ایران و نظارت دقیق بر پیشرفت این کشور ادامه خواهد داد.»

با توجه به بیانیه فوق چند نکته قابل توجه وجود دارد:

۱- ما با یک «برنامه اقدام» جدید مواجه هستیم که در بیانیه FATF تصریح شده، این برنامه اقدام همراه با تعهد سطح بالای سیاسی بوده است. در مورد جزئیات تعهدات ایران در این برنامه‌ اقدام، هیچ اطلاع رسانی‌ای توسط دولت یا بانک مرکزی صورت نگرفته است.

۲- علی رغم اقداماتی که ایران تاکنون در زمینه آنچه اصطلاحاً مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نامیده می‌شود انجام داده (که به برخی از آنها در این متن اشاره شد)، تنها تغییری که FATF در وضعیت ایران بیان کرده «تعلیق اقدامات متقابل» است و هیچ تعهد روشن دیگری وجود ندارد.

۳- اما آیا تعلیق اقدامات متقابل مابه ازای عینی برای کشور و تاثیری در گشایش تحریم بانکی دارد؟ به هیچ وجه به نظر نمی‌رسد که اینطور باشد. چرا که مانند بیانیه قبلی، ایران به همراه کره‌شمالی در بیانیه عمومی (Public Statement) این سازمان قرار گرفته است. گفتنی است طبق روال FATF کشورهایی در بیانیه عمومی این سازمان قرار می‌گیرند که وضعیت غیرعادی دارند.

۴- از طرف دیگر در این بیانیه تصریح شده که موسسات مالی با اشخاص حقیقی و حقوقی ایران طبق توصیه شماره 19 از توصیه‌نامه FATF (آخرین به روزرسانی این توصیه نامه) با ایران برخورد کنند. توصیه شماره 19 با عنوان «کشورهای دارای ریسک بیشتر» می‌گوید:

«موسسات مالی باید ملزم شوند در روابط کاری و معامله با اشخاص حقیقی و حقوقی و موسسات مالی کشورهایی که توسط گروه ویژه مشخص شده اند، تدابیر مربوط به شناسایی کافی مشتریان را به نحو شدیدتری اعمال کنند. تدابیر مذکور، باید موثر و متناسب با ریسک های موجود باشند.

در صورت درخواست گروه ویژه، کشورها باید بتوانند اقدامات متقابل متناسبی را به اجرا گذارند. همچنین، کشورها باید بتوانند جدا از هر گونه درخواست گروه ویژه، اقدامات متقابل را به عمل آورند. این گونه اقدامات باید موثر و متناسب با ریسک های موجود باشند.»

همان طور که ملاحظه می‌شود طبق این توصیه، کشورها باید به صورت مستقل در مقابل ایران اقدامات متقابل  را اجرا کنند و این دقیقاً خلاف تعلیق اقدامات متقابلی است که در صدر بیانیه به آن اشاره شده. در واقع تعلیق مطرح شده در بیانیه هیچ تاثیر عملی نخواهد داشت، چرا که در عمل کشورها ملزم به اجرای توصیه شماره 19 شده‌اند.

۵- از سوی دیگر اکنون و پس از صدور آخرین بیانیه FATF، در بخش مربوط به «قلمروهای پرخطر و غیرهمکار» در سایت رسمی FATF نام ایران به همراه 11 کشور دیگر مشاهده می‌شود. جالب است که از بین این 12 کشور هم فقط ایران و کره‌شمالی وضعیت قرمز دارند.

همچنین در جدول مربوط به «قلمروهای پرخطر و غیرهمکار» در مقابل نام ایران و کره‌شمالی «درخواست برای اقدام» یا Call For Action  مشاهده می‌شود و ده کشور دیگر تنها تحت نظارت قرار دارند.

۶- طبق این بیانیه، اگر FATF به این جمع بندی برسد که ایران پیشرفت لازم (sufficient progress) را در اجرای برنامه اقدام نداشته، همین تعلیق هم دوباره اعمال خواهد شد. جالب اینجاست که باز هم شاهد راستی‌آزمایی‌هایی کیفی برای تعهدات ایران هستیم، در واقع در اینجا نیز مانند توافقات هسته‌ای معیار مشخصی برای نقطه پایان انجام تعهدات ایران وجود ندارد و مرجع ارزیابی نیز طرف مقابل یعنی گروه ویژه اقدام مالی است.

۷- نکته عجیب دیگر این است که طبق این بیانیه بعد از انجام کامل تعهدات ایران طبق برنامه اقدام در یکسال آینده (که البته هیچ اطلاعی در مورد آن وجود ندارد)، قرار نیست که FATF اقدام خاصی بکند بلکه گروه ویژه اقدام مالی گام‌های بعدی را در این ارتباط (برای اجرا توسط ایران) در نظر خواهد گرفت! یعنی انجام گام به گام خواسته‌های طرف مقابل بدون دریافت هیچ مابه‌ازای مشخصی.

۸- در انتهای بیانیه از ایران خواسته شده که «نواقص راهبردی» مربوط به مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را برطرف کند و تکرار کرده «به خصوص موارد مربوط به حمایت مالی از تروریسم»!

این اتفاقات در حالیست که روند طبیعی و حداقل مورد انتظار این بود که خروج ایران از لیست کشورهای غیرهمکار FATF به عنوان یکی از تعهدات طرف مقابل در برجام درج شود. کمااینکه سیف، رئیس بانک مرکزی، خردادماه در برنامه نگاه یک گفته بود:

«واقعیت این است که ورود ایران در فهرست کشورهای غیرهمکار به دلایل کاملا سیاسی و به صورت ضرب الاجل صورت گرفته بنابراین به صورت سیاسی هم باید از این لیست خارج شود به عبارت دیگر نمی توان گفت تا زمانی که ایران تمامی استانداردهای این سازمان را به صورت صد درصدی رعایت نکند امکان خروج از لیست سیاه وجود ندارد.»

اما نه تنها اتفاق مزبور در برجام نیفتاد بلکه بعد از برجام، با یک «برنامه اقدام» جدید و البته محرمانه و در واقع «برجام بانکی» مواجه هستیم که این بار بهانه‌ی آن گشایش در تحریم بانکی و خروج ایران از لیست کشورهای غیرهمکار FATF عنوان می‌شود اما به نظر می‌رسد این برنامه اقدام را نیز باید در پازل کلان‌تر یعنی شروع اجرای برجام منطقه‌ای و انجام تعهدات ایران تحلیل کرد. هرچند که اجرای این برنامه اقدام، به خودی خود نیز برای کشور مخاطره آمیز خواهد بود و کاملاً طبیعی است که با اجرای رویه‌ها و استاندارهای موردنظر FATF و سازمان‌های زیرمجموعه‌ آن، بسیاری از اطلاعات ارزشمند کشور در اختیار دشمنان و به خصوص آمریکا قرار گیرد.

جالب است که برخی کارشناسان سیاسی در آمریکا مذاکره بر سر مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را موضوع مناسبی برای ادامه گفتگوها بین ایران و آمریکا می‌دانند و به اوباما توصیه کرده‌اند که از این بهانه استفاده کند.

تایلر کولیس عضو رسمی «نایاک» در تحلیلی با اشاره موفقیت آمیز بودن مذاکرات هسته‌ای و تلاش‌ها برای یافتن حوزه‌های مذاکراتی دیگر بین ایران و آمریکا می‌نویسد:

«مقدار زیادی از توجهات اکنون معطوف به یک مذاکره گسترده‌تر منطقه‌ای است که ایران و آمریکا می‌توانند در آن برای حل چالش‌های جدید در سوریه و عراق همکاری کنند. اما دالان‌های جایگزینی برای ایران و آمریکا به منظور ادامه مذاکرات وجود دارد. یک حوزه خاص که دولت اوباما باید در آن به دنبال تعامل با ایران باشد مربوط به تلاش‌های ایران برای بازسازی بخش مالی‌اش و انطباق با استانداردهای جهانی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم است.»

* از نویسندگان کتاب «گزارش ناخوانده از سرانجام یک مسیر»