چالش‌های اصلاح قوانین سیاست‌های اصل ۴۴ در گفتگو با مشاور وزیر اقتصاد/ قانونی که شورای نگهبان رد و مجمع تشخیص تصویب کرد!/ شرکت‌ها بدون نظارت، جایگزین بخش خصوصی شدند +فیلم
گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، ابوالفضل لطفی؛ یکی از مشکلاتی که مدیران و مسولین طی سال‌های اخیر همواره در طول دوران مسئولیت خود با آن مواجه هستند، نحوه پیاده سازی اصل ۴۴ قانون اساسی است که بحث‌ها و چالش‌های زیادی برروی آن وجود داشته و دارد. در سال ۸۷ بود که مجلس شورای اسلامی، قوانین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را تدوین و برای تأیید به شورای نگهبان ارسال کرد. اما شورای نگهبان آن را مغایر با سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تشخیص داد و بعد از چندبار رفت و برگشت این قانون به مجلس، در نهایت این طرح به مجمع تشخیص مصلحت نظام برده شده و طی اقدامی عجیب، این قوانین تأیید شد.
بعد از این ماجرا و تصویب قوانین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در مجمع تشخیص مصلحت نظام، این طرح به دولت وقت جهت اجرا ابلاغ شد و فرآیند‌های تدوین و نوشتن قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی توسط نهاد‌های مربوطه از جمله وزارت اقتصاد، سازمان خصوصی سازی و امثالهم شروع شد. البته تا قبل از تصویب این قانون نیز شرکت‌های زیادی بودند که واگذار شده و چالش‌هایی را نیز به همراه داشتند، اما دیگر باید طیق قانون مصوب، شرکت‌ها واگذار می‌شدند.
حال بعد از گذشت حدود ۱۳ سال از تصویب این قانون و ماجرا‌های متفاوتی که بر روی این مسئله و انوع واگذاری‌ها وجود داشته، باید به سراغ اصل این قانون یعنی قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ رفت و دید آیا این قانون با ۹۲ ماده و هزاران تبصره دارای چه اشکالات و ایراداتی بوده و بعد از آن قوانین اجرایی این طرح، دارای چه مشکلات کلانی می‌باشد. مسئله‌ای که وزیر اقتصاد دولت سیزدهم، سیداحسان خاندوزی نیز بار‌ها به آن تأکید کرده و آن را از برنامه‌های اولویت‌دار در وزارتخانه خود می‌داند.
در این رابطه و متناسب با اصلاح قوانین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و فرآیند واگذاری‌ها در کشور طبق این طرح به گفتگو با حمیدرضا فولادگر، رئیس اسبق کمیسیون اصل ۴۴ قانون اساسی در مجلس شورای اسلامی و مشاور فعلی وزیر اقتصاد پرداختیم که گزارش این گفتگو در دو بخش تهیه شده است که بخش اول آن به شرح زیر است:
آسیب شناسی شما بصورت کلان از مسئله قوانین اصل ۴۴ قانون اساسی و چالش‌های مختلفی که بر روی آن وجود دارد، چیست؟
بعد از شروع انقلاب اسلامی اکثر شرکت‌ها دولتی شدند و در ادامه آن سازمان صنایع ملی ایجاد شد و در همان زمان برخی از آان‌ها به صنایع ملی واگذار شدند. در دولت هفتم و هشتم، حجم واگذاری‌ها زیاد نبود و در همان دوره در اوایل دهه هشتاد سازمان خصوصی سازی تازه تشکیل شده بود. بعد از چند سال، مقام معظم رهبری این موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام، تحت عنوان بررسی اصل ۴۴ قانون اساسی، ارجاع دادند. طبق احکامی که در صدر احکام اصل ۴۴ قرار داشت، خیلی از بنگاه‌ها می‌بایست دولتی اداره میشد و از طرف دیگر هم دولت هم مجلس، لایحه و طرح‌هایی داشتند که باید بخش خصوصی به میدان بیاید و واگذاری‌هایی انجام شود.
قانونی که توسط شورای نگهبان رد و توسط مجمع تشخیص تصویب شد
در نهایت بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ توسط رهبری، قوانین مربوط به این اصل توسط مجلس نوشته و به در سال ۸۷ به شورای نگهبان ارسال شد. اما شورای نگهبان به این طرح اشکالات زیادی و مغایر با سیاست‌های کلی اصل ۴۴ میگرفت.
مردمی‌سازی اقتصاد با اصل ۴۴ مغایرت ندارد
در کمیسیون ویژه مجلس هفتم با همکاری مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خرداد سال ۸۷ و طی کش و قوس‌هایی که اتفاق افتاد، ادامه اجرای طرح اصل ۴۴ به مجلس بعدی موکول شد و پس از دو سال تعدادی از واگذاری‌ها انجام شد. ما اگر به مذاکرات مجمع تشخیص مصلحت نظام و نهایتا ابلاغیه مقام معطم رهبری و آن هشت بندی که در مقدمه اصل ۴۴ عرض میکنند، بر‌گردیم، می‌بینیم که در آن مقدمه، رهبری به سران قوا دستور می‌دهند که این بند‌ها را در برنامه خود قرار بدهند و در این خصوص دولت باید برنامه‌های خود را بر اساس این سیاست‌ها جلو ببرد. کل نظام و رهبر معظم انقلاب که مسئله سیاست‌گذاری‌های کلان در دست آن است و مجمع تشخیص که بازوی مشورتی نظام می‌باشد، به یک رویکردی رسیدند که تصدی‌گری دولت کم شود و نقش نهاد نظارتی و سیاست‌گذاری داشته باشد و بخش خصوصی به معنای عام در اقتصاد نقش‌آفرینی کند. در واقع برخی امروزه مردمی سازی را بجای اصل ۴۴ مطرح میکنند. در صورتی‌که ما بررسی دقیقی از صحبت‌های امامین انقلاب داشتیم و دیدیم مردمی کردن اقتصاد با اصل ۴۴ مغایرت ندارد و البته منظور از مردمی بودن اقتصاد، مسئله خصوصی‌سازی‌ها، تعاونی‌ها، بورس و اصناف است.
نگاه دولت‌ها به واگذاری‌ها نگاه درآمدزایی بوده است
زمانی‌که اجرای قوانین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ شروع شد، اجرای آن با آن چیزی که ما فکر می‌کردیم، کمی متفاوت بود و اولویت‌ها رعایت نشد. یعنی اجرایی نبود که دولت تصدی‌گری خود را کم کند و بخش خصوصی سرمایه‌اش را در چرخه اقتصادی کشور وارد کند و این سرمایه در بخش خصوصی به منابع دولت اضافه شود و زمینه‌ساز سرمایه‌گذاری جدید شده و در نتیجه کشور برمبنای عدالت توسعه پیدا کند. متاسفانه نگاه دولت به سمت درآمدی و رد دیونی رفت. تا بودجه امسال یعنی در سال ۱۴۰۰ نیز دولت با همین دیدگاه درآمدزایی به واگذاری‌ها جلو رفت. در مجلس یازدهم نیز که انتظار تحول از آن داشتیم، همین نگاه درآمدزایی وجود داشت و بودجه سال ۱۴۰۰ را در این مورد اصلاح نکرد. این نگاه درآمدی به واگذاری‌ها یک مقدار آن را از مسیر و اهداف اصلی منحرف کرد و مشکلی که وجود داشت، این بود که مسیر به این شکل معرفی شد. در همین اواخر نیز برای چندین بنگاه واگذار شده، مشکلاتی پیش آمد و تخلفاتی رخ داد و قوه قضائیه ورود پیدا کرد و برخی ابطال شد و برخی هنوز در حال بررسی است. زمانی‌که نگاه درآمدزایی در واگذاری‌ها حاکم شد، بدون در نظر گرفتن اینکه بهره‌وری بالا می‌رود و خریدار چقدر اهمیت دارد و نتیجه چه خواهد شد، این نگاه کسری بودجه و درآمد برای دولت‌ها جایگزین شد.
آیا با این مسیر طی شده و اشکالات اساسی و دور شدن از اهداف اولیه در سیاست‌های کلی، می‌توان گفت که در این مسیر شکست خوردیم؟
در این خصوص ما آسیب‌ها و نقطه قوت‌های زیادی را داشتیم. ما در این مورد ابتدا سیاست‌گذاری‌هایی تدوین شد و سپس به مرحله قانونی رسید و بدنبالش ساختار‌ها اصلاح شد و در مرحله بعد پالایشگاه راه انداختند و در ادامه سرمایه‌گذار آمد و در نهایت بحث بازار سرمایه و بورس در اصل ۴۴ قانون اساسی رشد زیادی پیدا کرد و همچنین بدنبال آن مسائلی مانند سهام عدالت شروع خوبی پیدا کرد، اما متاسفانه کامل به اهدافش نرسید. ما در این مورد آسیب‌شناسی‌ای کردیم و بعد از نظارت گزارشی تحویل مجلس دادیم. ما تقریبا هرسال با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داشتیم و خود دستگاه‌های نظارتی و خود وزارت اقتصاد، شش ماه یکبار طبق قانون گزارش می‌دادند. تقریباً به طور متوسط در هر دوره مجلس چهار بار گزارش سالیانه دادند. این گزارشات مبنای کار ما بود، اما یک مشکلی که وجود داشت، دیدگاه صرفاً درآمدی و مادی نسبت به واگذاری‌ها بود و همین علت باعث شد رویه خصوصی‌سازی‌ها به انحراف کشیده شود. 
قوانین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ تا چه حد دست مجریان آن را باز گذاشته است و دستگاه‌های نظارتی مخصوصا کمیسیون ویژه مجلس در این تخلقات کجا بوده‌اند؟
اولین گزارشی که ما دادیم در آبان ماه سال ۸۸ بود و یک ماه از ابلاغ قانون و سه سال از ابلاغ سیاست‌ها گذشته بود. مسائل زیادی از جمله بحث رد دیون دولت را در همان موقع هشدارهایش را دادیم. به دنبال آن دیوان محاسبات هم گزارش می‌داد و گزارش‌هایی هم رسانه‌ای میشد و بخشی از آن در مجلس به رأی گذاشته شد. در سال ۸۹ به همین گزارش، مجلس رأی داد و یک بخشی از آن به قوه قضائیه رفت. از همین شیوه ماده ۲۳۴ که الان وجود دارد، یعنی در مجلس این امکان پیش آمده است و ده نفر از نمایندگان یک کمیسیون می‌توانند خارج از نوبت به قوه قضائیه بروند.
گزارشات مجلس می‌توانست جلوی انحرافات واگذاری‌ها را بگیرد
مشکلی که وجود دارد این است که حربه‌های نظارتی قوی در جای خودش نیست و به تدریج مجلس در طول دوره‌های گذشته روش نظارتی خود را بهینه کرده است و حرف شما درست است. گزارشات مجلس در زمان خودش می‌توانست جلوی یکسری از انحرافات را بگیرد که اینگونه نشد.
الان مشاهده می‌کنیم که نهاد‌های نظارتی با قوه قضائیه زمانی به مسائل ورود پیدا میکنند که شرکت‌ها یا به ورشکستگی کشیده شده و یا مجلس ۵ سال بعد از واگذاری شرکتی ورود پیدا میکند. چه می‌شود که مجلس و دستگاه‌های نظارتی بسیار دیر اقدام میکنند؟
در این خصوص دو موردی را که در مورد مجمع تشخیص و مجلس در جریان هستم را به شما عرض می‌کنم. در حوزه اجرا، بار‌ها از وزیر اسبق اقتصاد یعنی آقای دکتر حسینی که الان رئیس کمیسیون ویژه تولید ملی و جهش تولید اصل ۴۴ مجلس یازدهم هستند، سوال می‌کردیم که چرا نگاه رد دیونی وجود دارد یا چرا واگذاری‌ها را از شرکت‌های بزرگ شروع کردید؟ وقتی که حرف از شرکت‌های بزرگ می‌شود همان نگاه رد دیونی مطرح است. زمانی که بحث واگذاری مالکیت را شروع کردند، گروه یک و گروه دو و گروه سه وجود داشت. ابتدا دولت می‌بایست به گروه یک ورود پیدا می‌کرد، اما ورود نکرد. درصورتی که این موارد واگذاری‌هایش اولویت داشت و شرکت‌های کوچکتر که باید تا پایان برنامه چهارم واگذار میشد و گروه سوم که اصلا نباید واگذار میشد. اما از گروه دو و شرکت‌های بزرگ شروع کردیم، در حالیکه این‌ها بزرگ بود و بخش خصوصی توانمندی نبود که بیاید فولاد مبارکه چند هزار میلیارد تومانی و یا مس چند هزار میلیارد تومانی یا مخابرات ۱۶ هزار میلیاردی را بخرد.
بنابراین نگاه واگذاری‌ها به سمت نگاه رد دیونی رفت. خصوصاً نهاد‌های عمومی و شرکت‌های وابسته به نهاد‌های عمومی که اصطلاحاً به آن خصولتی یا شبه‌دولتی می‌گویند. در خود مجلس، ما این مسئله را داشتیم که مثلاً یک حجمی از منابع دولتی در واگذاری دیده شده بود و چند سال این اتفاق افتاد که همکار‌های ما در مجلس در بودجه یک مقدار هم اضافه می‌کردند. مجمع تشخیص هم یک کار نظارتی خوب در زمان آقای مرحوم رفسنجانی انجام داد و در تهیه این گزارش مجمع ما هم همکاری کردیم و یک گزارش خوبی تهیه و در سال ۹۳ و ۹۴ خدمت مقام معظم رهبری ارسال کردیم.
شرکت‌های وابسته بدون مراحل رقابت‌پذیری و نظارت، جایگزین بخش خصوصی شدند
یک زمانی ما در شرایط تحریم و مشکلات اقتصادی خاصی هستیم و مجبور هستیم نهاد‌های عمومی و غیردولتی را به میدان بیاوریم که ما این‌ها را چند بخش کردیم. یکسری صندوق‌های بازنشستگی و نهاد‌های انقلاب اسلامی هستند و گروهی هم بنیاد‌های وابسته به نیرو‌های نظام، وقفی‌ها و بقاء متبرکه و شهرداری‌ها هستند. این‌ها را به شش گروه اصلی تقسیم کردیم و برخی از این‌ها به دلیل اقتضائاتی که در مسائل اقتصادی دولت پیش آمد، زمین ماند. در این کار‌ها نه دولت و نه بخش خصوصی توانش کافی بود. به همبن علت ما در مجلس ظرفیت این نهاد‌ها را برای سرمایه‌گذاری به میدان آوردیم و برخی از آن‌ها به کمک کار‌های زمین مانده دولت آمدند. بالاخره این یک مشکل اقتصادی در کشور است که پذیرفته شده پس اصل سرمایه‌گذاری صندوق‌ها و شرکت‌های وابسته پذیرفته شده بود، اما در نهایت بدین نحو شد که یکسری شرکت‌های وابسته بدون مراحل رقابت‌پذیری جایگزین بخش خصوصی شدند و به دلیل غیردولتی بودن، اکثر آنان مثل دولت نظارت‌پذیر نبودند. یعنی نه نظارت‌پذیری دولت و نه رقابت‌پذیری بخش خصوصی بر روی آنان بود و این یک ایرادی بود که وارد است.
همچنان بار مدیریتی اقتصاد بخش خصوصی، برخلاف اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴، دست دولت است
آسیب بعدی این است که نتیجه واگذاری‌ها قرار بود بار مالی و مدیریتی دولت را کاهش دهد. یعنی هم بار مالی بودجه این شرکت‌ها از دوش دولت برداشته شود و هم بار مدیریتی در مسئله تصدی‌گری کاهش پیدا کند. اما عملاً خیلی از این‌ها به سمت شرکت‌های شبه‌دولتی رفت و همچنان مشکلاتش برای دولت باقی مانده است. به عنوان مثال چند سال است مالکیت دو تا از شرکت‌های مهم خودروسازی، غیردولتی شده است و حدود ده الی دوازده درصد یعنی کمتر از ۲۰ درصد، دولت در آن‌ها سهام دارد، اما همچنان هم هیئت مدیره و اکثر اعضای آن توسط دولت تعیین می‌شود. پس همچنان بار مدیریتی دست دولت است و دولت باید تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری کند و اگرجایی لازم بود، قیمت‌گذاری کند. بر اساس مصوبات شورای رقابت، مدیریت آنجایی که انحصار وجود دارد، کار دولت است، اما در حال حاضر دولت تصدی‌گری میکند و وزیر صنعت، معدن و تجارت کشور باید بتواند اهداف و زمانش را روی مسائل اصلی صنعت و نه بنگاه‌داری بگذارد.
چرا به میزانی که به بحث شرکت‌های خصوصی پرداخت شده، به فضای تعاونی‌ها که خود رهبری بار‌ها فرمودند که به تعاونی‌ها اعتقاد زیادی دارم، پرداخته نشده است و آیا نسبت به این قضیه اهمال کاری شده است؟
در اصل ۴۴ قانون اساسی، بخش دولتی، خصوصی و تعاونی ذکر شده است و حتی در بخش دولتی، می‌گوید که بخش تعاونی و خصوصی مکمل این‌ها هستند و در سیاست‌ها همه جا با لفظ خصوصی ذکر شده است. یعنی تعاونی را به شکلی بخش غیردولتی میدانیم. در بند ب این سیاست‌ها آمده است که تعاونی‌ها سهم ۲۵ درصد در اقتصاد ملی هستند. براساس آن در قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ از ماده ۹ تا۱۲ آمده است که تأسیس شرکت‌های بزرگ تعاونی، غیرمتعارف محسوب می‌شود. مثل تعاونی سهامی عام یا شرکت‌های فراگیر ملی. همچنین الزام دولت به تدوین صنعت توسعه و تعاون و تقویت بخش تعاون و ورود به بورس بود. بخش تعاونی در قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در حد همین چند ماده می‌باشد، ولی ما یک قانونی داریم به اسم بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی و یک وزارت تعاون بر اساس این قانون تأسیس شد و بعد هم نوع ادبیات حاکم در این قانون، به شرکت‌های تعاونی نیز یک نگاه دولتی داشت. در وزارت تعاون، باید حتماً نمایندگان برای هرکاری حضور داشته باشند و بدنبال آن ۴ درصد سود هم باید به دولت پرداخت کنند که به آن‌ها آموزش بدهند. چون آموزش جزء اصول تعاونی است و یک وزارتخانه هم داشت. نهایتاً ما قانون تعاونی را بررسی کردیم و بعد از بررسی، اولین قدم مهم بعد از این سیاست، این است که خود قانون را هم با سیاست‌ها همسو کنیم و در اواخر مجلس هشتم این کار را شروع کردیم که البته کار به مجلس نهم کشید و ۱۶ بند قانون آن اصلاح شد که چند دستاورد مهم داشت. اولاً اتاق تعاونی را استانی و اختیارات آن را تقویت کرده و انتخاباتش را اصلاح کردیم و با اتاق تعاونی هم‌ردیف کردیم. در این قانون هرجا رئیس اتاق بازرگانی باشد، هیئت رئیسه تعاون هم باید باشد.
در ۲۵ دقیقه یک وزارتخانه‌ای به نام تعاون منحل شد
یک اتفاقی که افتاد در اواخر مجلس دهم، وزارت تعاون منحل شد و لایجه دولت، ادغام وزارت کار و رفاه بود. یکی از همکاران پیشنهاد داد که وزارت تعاون هم با این‌ها ادغام شود. معاون پارلمانی آن موقع دولت که الان نماینده مجلس هست، در صحن علنی مجلس به عنوان موافق این کار صحبت کرد و با اینکه لایحه دولت ادغام دو وزارتخانه بود، اما مخالفت جدی نکرد. یعنی در ۲۵ دقیقه یک وزارتخانه به نام تعاون منحل شد. به شخصه اعتقاد دارم که تقویت بخش تعاون در گرو داشتن یک وزارت تعاون نیست اگر وزارت تعاون با یک وزارت موثر و کارآمد و قوی کار کرده بود، هیچ وقت این اتفاق نمی‌افتاد که با ۲۰ دقیقه در مجلس، این وزارتخانه منحل شود. همچنین در همین دولت در روز‌های آخر می‌خواستند وزارت ارتباطات را منحل کنند و با وزارت راه ادغام کنند که ما با یک طرح دو فوریتی مانع آن شدیم.
بعد از این قضیه انحلال و فضایی که برای تعاونی‌ها وجود داشت، چرا برای بخش تعاونی در قوانین اصلاحیه‌ای در نظر گرفته نشد؟
ما برای قضایای مختلف قانون کم نداریم؛ بلکه سیاست مشخص قانونی نداریم و این در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ یا قانون تعاون مشهود است. به عبارتی خلاء قانونی بجز دستورالعمل‌های اجرایی و همان سند تعاونی که مشخص کرده بودند، نداریم. تهیه این سند زمان برد و بالاخره سال ۹۱ در روز‌های آخر دولت دهم، این سند در مجلس تدوین و تصویب شود و اجرای آن به دولت یازدهم رسید. برخی از مفاد این سند اجرا شد و البته بیشتر آن‌ها اجرا نشد؛ بنابراین بیشتر بحث‌ها در حوزه اجراست. یعنی دولت‌ها اولویتی به تقویت تعاونی‌ها ندادند. در خود دولت باید تعاونی‌ها تقویت شده و شرکت‌های بزرگ تعاونی و اتحادیه‌های تعاونی شکل بگیرد و بدنبال آن تعاونی‌های فراگیر داشته باشیم. به عنوان مثال یکی از شرکت‌های در حال توسعه در کشور هند است که بزرگترین شرکت محصولات کشاورزی آن یک تعاونی است و در برزیل هم شبیه همین مسئله را داریم. این بخش را ما در سیاست‌ها پیشنهاد دادیم و در مجمع تشخیص در دو جلسه اخیر نیز در قانون ورود نکردیم. چون معقدیم که قانون داریم، اما باید الزام کنیم که دولت آن را اجرا و مجلس نیز بر آن نظارت کند.
یکی از بهترین راه‌های دور زدن تحریم‌ها همین کار است که اقتصاد بخش خصوصی را تقویت کنیم و شبکه توزیع را روی دوش تعاونی‌ها و اصناف بیشتر بگذاریم. این مسئله دو نتیجه دارد؛ یکی اینکه در خنثی‌کردن تحریم‌ها به ما کمک میکند و دوم اینکه بار دولت سبک می‌شود. اگر بخواهیم تعاونی را تقویت کنیم، باید به آن اعتماد کنیم و یکسری کار‌هایی که در دست دولت می‌باشد را به خود تعاونی‌ها بدهیم و آنان صنف و اتحادیه دارند و قابل نظارت توسط دولت هستند.