کنوانسیون دریای خزر؛ سندی پر از، اما و اگر و نگران‌کننده!

گروه بین‌الملل خبرگزاری دانشجو_ ارسال لایحه الحاق ایران به «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» به مجلس، پس از نزدیک به هشت سال بار دیگر یکی از حساس‌ترین پرونده‌های حقوقی و ژئوپلیتیکی کشور را به صدر اخبار بازگردانده است؛ پرونده‌ای که فقط درباره یک سند حقوقی یا نحوه تقسیم آب‌های خزر نیست، بلکه مستقیماً با امنیت مرز‌های شمالی ایران، منابع نفت و گاز، مسیر‌های ترانزیتی و موازنه قدرت میان پنج کشور ساحلی گره خورده است.

کنوانسیون موسوم به «کنوانسیون آکتائو» در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ در شهر آکتائو قزاقستان و پس از حدود دو دهه مذاکره میان ایران، روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان به امضای سران پنج کشور رسید. این سند شامل یک مقدمه، ۲۴ ماده و نقشه‌های پیوست است و چارچوبی کلی برای موضوعاتی همچون امنیت، کشتیرانی، ماهیگیری و همکاری میان کشور‌های ساحلی تعیین می‌کند.

چهار کشور دیگر ساحلی در سال‌های گذشته این کنوانسیون را تصویب کرده‌اند و ایران آخرین کشوری است که هنوز فرآیند تصویب آن را تکمیل نکرده است.

اما همین تأخیر طولانی، یک پرسش اساسی را دوباره مطرح کرده است: چرا اکنون و در این مقطع زمانی، پرونده‌ای با چنین ابعاد راهبردی دوباره با سرعت در دستور کار قرار گرفته است؟

کنوانسیونی که سهم ایران را مشخص نمی‌کند

یکی از مهم‌ترین نکاتی که در بررسی کنوانسیون باید مورد توجه قرار گیرد، تفاوت میان «رژیم حقوقی خزر» و «تعیین مرز و سهم کشور‌ها از بستر و زیربستر» است.

این کنوانسیون، خزر را در قالب یک رژیم حقوقی ویژه یا Sui Generis تعریف می‌کند؛ به این معنا که خزر نه دریا و نه دریاچه تلقی می‌شود و در نتیجه، رژیم عمومی کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریا‌ها نیز به شکل مستقیم بر آن اعمال نمی‌شود.

از سوی دیگر، کنوانسیون برای نخستین بار مناطق مشخصی را برای اعمال حقوق حاکمیتی و صلاحیت کشور‌های ساحلی تعیین می‌کند: آب‌های داخلی، ۱۵ مایل دریای سرزمینی و ۱۰ مایل منطقه انحصاری ماهیگیری.

اما مسئله اصلی در جای دیگری است.

این سند به‌تنهایی مرز نهایی بستر و زیربستر خزر را تعیین نمی‌کند.

تعیین حدود بستر و زیربستر همچنان نیازمند توافق‌های جداگانه میان کشور‌های ساحلی است. همین مسئله باعث شده است که بحث درباره کنوانسیون آکتائو به یکی از پیچیده‌ترین موضوعات سیاست خارجی ایران تبدیل شود.

بنابراین، مسئله را نمی‌توان صرفاً با این گزاره ساده کرد که «ایران ۵۰ درصد خزر را از دست می‌دهد» یا برعکس، گفت که «کنوانسیون هیچ تأثیری بر سهم ایران ندارد».

مسئله واقعی این است که ایران با تصویب این سند، چه میزان از قدرت حقوقی و سیاسی خود برای تعیین حدود آینده بستر و زیربستر خزر را حفظ خواهد کرد؟

این پرسش زمانی مهم‌تر می‌شود که به توافق‌های دوجانبه پیشین میان روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان نگاه کنیم؛ توافق‌هایی که در تعیین مرز‌های بخش‌هایی از بستر خزر میان این کشور‌ها نقش داشته‌اند. نگرانی منتقدان این است که تثبیت وضعیت موجود، در عمل فضای چانه‌زنی ایران در مذاکرات آینده را محدودتر کند.

از همین رو، تصویب کنوانسیون بدون روشن شدن دقیق پیوست‌ها، توافق‌های مرتبط و نحوه تعیین حدود بستر و زیربستر، می‌تواند پرسش‌های جدی ایجاد کند.

خط لوله؛ نگرانی دیگری که نباید ساده از کنار آن گذشت

ماده ۱۴ کنوانسیون نیز یکی از بحث‌برانگیزترین بخش‌های سند است.

بر اساس این ماده، کشور‌های ساحلی می‌توانند در بستر خزر خطوط لوله و کابل‌های ارتباطی احداث کنند؛ مشروط بر اینکه پروژه‌ها استاندارد‌های زیست‌محیطی مقرر را رعایت کنند و ارزیابی‌های زیست‌محیطی مربوطه ارائه شود.

در نگاه نخست، این ماده حتی می‌تواند به‌عنوان فرصتی برای ایران دیده شود؛ زیرا ایران نیز در فرآیند بررسی پروژه‌های خط لوله و ملاحظات زیست‌محیطی می‌تواند نقش داشته باشد.

اما منتقدان هشدار می‌دهند که این سازوکار می‌تواند مسیر اجرای پروژه‌هایی مانند خط لوله ترانس‌خزر میان ترکمنستان و جمهوری آذربایجان را هموارتر کند؛ خط لوله‌ای که هدف آن انتقال گاز ترکمنستان از مسیر آذربایجان به بازار‌های اروپایی است.

در صورت توسعه چنین مسیرهایی، رقابت بر سر مسیر‌های انتقال انرژی در منطقه وارد مرحله تازه‌ای خواهد شد.

موضوع فقط احداث یک خط لوله نیست. پای یک رقابت ژئوپلیتیکی بزرگ‌تر در میان است؛ رقابتی که در آن جمهوری آذربایجان، ترکیه و کشور‌های آسیای مرکزی تلاش می‌کنند پیوند‌های اقتصادی و ترانزیتی خود را افزایش دهند و شبکه‌ای از ارتباطات منطقه‌ای را شکل دهند که در ادبیات سیاسی از آن با عناوینی مانند «جهان ترک» یاد می‌شود.

در چنین شرایطی، ایران باید از خود بپرسد آیا تصویب کنوانسیون، بدون تعیین دقیق منافع اقتصادی و ترانزیتی کشور، موقعیت ایران را تقویت می‌کند یا به تدریج از نقش آن به‌عنوان مسیر طبیعی اتصال انرژی آسیای مرکزی به بازار‌های جهانی می‌کاهد؟

مسئله اصلی؛ چرا اکنون؟

اما شاید مهم‌تر از همه جزئیات حقوقی کنوانسیون، زمان طرح دوباره آن در ایران باشد.

این سند در سال ۱۳۹۷ امضا شد و نزدیک به هشت سال در انتظار تعیین تکلیف در ایران باقی ماند. اکنون در شرایطی که منطقه درگیر بحران‌های امنیتی و جنگی است و فضای ژئوپلیتیکی پیرامون ایران نیز به‌شدت متلاطم شده، بحث تصویب آن دوباره مطرح شده است.

طبیعی است که همین زمان‌بندی، پرسش‌هایی جدی ایجاد کند.

چرا سندی که سال‌ها در انتظار بررسی و تصمیم‌گیری بوده، اکنون باید با چنین سرعتی در دستور کار قرار گیرد؟

آیا در این فاصله، شرایط ژئوپلیتیکی خزر تغییر نکرده است؟

آیا مناسبات ایران با روسیه، جمهوری آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان همان مناسبات سال ۱۳۹۷ است؟

و مهم‌تر از همه، آیا پیش از تصویب کنوانسیون، وضعیت دقیق مرز‌های بستر و زیربستر خزر و حقوق ایران در این مناطق به اندازه کافی روشن شده است؟

این پرسش‌ها زمانی جدی‌تر می‌شوند که حتی در داخل کشور نیز درباره وضعیت ارسال رسمی لایحه اظهارات متفاوتی مطرح شده است.

گودرزی، سخنگوی هیئت‌رئیسه مجلس شورای اسلامی، در نشست خبری اعلام کرده است که کنوانسیون خزر «معاهده‌ای پرچالش» است و باید در مجلس درباره آن تصمیم‌گیری شود. او همچنین گفته است که بر اساس اطلاعات موجود، چهار پیمان پیوست برای این توافق پیش‌بینی شده که در آنها بر رعایت حقوق و تأمین منافع ایران تأکید شده است.

او در عین حال تأکید کرده است که اگر این الزامات در فرآیند بررسی مورد توجه قرار نگیرد، «مسائل و مشکلاتی» به وجود خواهد آمد.

این اظهارات خود نشان می‌دهد که هنوز درباره جزئیات اسناد پیوست و نحوه تضمین منافع ایران، پرسش‌هایی وجود دارد.

از سوی دیگر، در حالی که برخی مقام‌های دولتی از ارسال لایحه به مجلس خبر داده‌اند، درباره زمان و وضعیت رسمی ارسال آن نیز اظهارات متفاوتی مطرح شده است.

برای پرونده‌ای با این سطح از اهمیت، چنین ابهامی چندان قابل قبول نیست.

امنیت؛ تضمین روی کاغذ یا واقعیت میدانی؟

یکی از مهم‌ترین استدلال‌های موافقان کنوانسیون، موضوع امنیت خزر است.

بر اساس این سند، تنها پنج کشور ساحلی حق حضور و فعالیت نظامی در خزر را دارند و حضور نیرو‌های نظامی کشور‌های غیرساحلی ممنوع است. همچنین کشور‌های ساحلی متعهد می‌شوند قلمرو خود را برای اقدام یا تجاوز علیه دیگر کشور‌های ساحلی در اختیار بیگانگان قرار ندهند.

از این منظر، کنوانسیون می‌تواند یک دستاورد مهم برای ایران داشته باشد: جلوگیری از ورود بازیگران فرامنطقه‌ای مانند آمریکا، ناتو و دیگر قدرت‌های نظامی خارجی به دریای خزر.

این موضوع به‌خصوص برای امنیت مرز‌های شمالی ایران اهمیت دارد.

اما در کنار این مزیت، یک سؤال اساسی وجود دارد: در شرایطی که تجربه منطقه نشان داده است ضمانت اجرای بسیاری از توافق‌های بین‌المللی تا حد زیادی به اراده سیاسی طرف‌های امضاکننده وابسته است، ایران تا چه اندازه می‌تواند صرفاً بر روی متن یک معاهده برای تضمین امنیت خود حساب کند؟

این پرسش به‌ویژه پس از تحولات اخیر منطقه اهمیت بیشتری پیدا کرده است.

ایران پیش از این نیز عضو معاهدات بین‌المللی بوده است؛ اما تجربه حمله به تأسیسات هسته‌ای و زیرساخت‌های ایران نشان داد که عضویت در یک چارچوب حقوقی بین‌المللی، لزوماً به معنای مصونیت عملی در برابر تهدیدات نظامی نیست؛ و عضو ان‌پی‌تی بودن هیچ امنیتی برای ما ایجاد نکرد.

بنابراین، اگر قرار است ممنوعیت حضور نیرو‌های بیگانه در خزر به‌عنوان یک دستاورد امنیتی مهم معرفی شود، باید همزمان درباره سازوکار اجرای این ممنوعیت، ضمانت‌های آن و واکنش احتمالی کشور‌های ساحلی در برابر نقض آن نیز شفاف‌سازی شود.

اول مرز، بعد امضا؟

در این میان، شاید اساسی‌ترین نقد به روند تصویب کنوانسیون این باشد که تعیین حدود بستر و زیربستر باید به اندازه خود رژیم حقوقی خزر جدی گرفته شود.

وقتی هنوز تعیین دقیق خطوط مرزی در برخی مناطق به توافق‌های آینده موکول شده، تصویب یک چارچوب کلی بدون روشن شدن تمام ابعاد حقوقی آن می‌تواند دست ایران را در مذاکرات آینده محدود کند.

به بیان ساده‌تر، منتقدان نمی‌گویند که ایران نباید هیچ‌گاه کنوانسیون را تصویب کند؛ پرسش این است که آیا قبل از تصویب باید تمام اسناد، پیوست‌ها، نقشه‌ها، توافق‌های مرتبط و آثار حقوقی آنها برای ایران به‌صورت شفاف بررسی و تضمین‌های لازم اخذ شود یا خیر.

این تفاوت بسیار مهم است.

در چنین پرونده‌ای، عجله می‌تواند هزینه‌زا باشد. مجلس باید بداند دقیقاً چه چیزی را تصویب می‌کند و هر ماده چه اثری بر حقوق آینده ایران خواهد داشت.

فرصت‌هایی که نباید نادیده گرفت

با وجود تمام نگرانی‌ها، نمی‌توان منافع احتمالی کنوانسیون را نیز نادیده گرفت.

تثبیت یک رژیم حقوقی ویژه برای خزر می‌تواند همکاری میان پنج کشور را در حوزه‌هایی مانند کشتیرانی، ماهیگیری، تجارت و حمل‌ونقل تقویت کند. همچنین توسعه کریدور‌های شمال ـ جنوب و شرق ـ غرب می‌تواند فرصت‌هایی برای اقتصاد ایران ایجاد کند.

از سوی دیگر، تأکید بر انحصار حضور نظامی کشور‌های ساحلی، از منظر امنیتی برای ایران اهمیت دارد و می‌تواند مانعی در برابر تبدیل خزر به عرصه رقابت قدرت‌های فرامنطقه‌ای باشد.

اما استفاده از این فرصت‌ها زمانی امکان‌پذیر است که ایران بتواند همزمان از منافع اقتصادی، حقوقی و امنیتی خود دفاع کند.

یک تصمیم فراتر از یک لایحه

کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را نمی‌توان صرفاً یک معاهده درباره آب‌های شمال ایران دانست. این سند با آینده منابع انرژی، مسیر‌های ترانزیتی، مرز‌های دریایی، امنیت شمال کشور و موازنه قدرت در آسیای مرکزی ارتباط مستقیم دارد.

به همین دلیل، تصویب آن نیازمند بررسی دقیق و غیرشتاب‌زده است.

پرسش اصلی نیز دیگر این نیست که آیا ایران «۵۰ درصد خزر» را دارد یا نه. این گزاره اساساً نمی‌تواند پیچیدگی پرونده را توضیح دهد.

پرسش مهم‌تر این است که آیا ایران پیش از تصویب کنوانسیون، از حقوق خود در بستر و زیربستر خزر، منافع انرژی و ترانزیتی و امنیت مرز‌های شمالی اطمینان کافی حاصل کرده است یا خیر؟

اگر پاسخ روشن و مستند به این پرسش وجود دارد، باید در اختیار افکار عمومی و نمایندگان مجلس قرار گیرد.

اما اگر هنوز درباره حدود، نقشه‌ها، پیوست‌ها، توافق‌های دوجانبه کشور‌های دیگر و آثار آنها بر حقوق ایران ابهام وجود دارد، طبیعی است که جامعه نسبت به تصویب شتاب‌زده چنین سندی حساس باشد.

خزر فقط یک پهنه آبی نیست؛ بخشی از ژئوپلیتیک ایران است.

به همین دلیل، نه می‌توان تمام کنوانسیون را به‌عنوان «از دست رفتن سهم ایران» معرفی کرد و نه می‌توان تمام نگرانی‌های موجود را با چند بند درباره امنیت و همکاری منطقه‌ای کنار گذاشت.

آنچه امروز بیش از هر چیز ضرورت دارد، شفافیت است: شفافیت درباره حدود، پیوست‌ها، نقشه‌ها، منافع اقتصادی، خطوط لوله، توافق‌های قبلی و ضمانت‌های امنیتی.

در پرونده‌ای که نزدیک به هشت سال در انتظار تعیین تکلیف مانده است، چند ماه بررسی دقیق و کارشناسی نمی‌تواند هزینه زیادی باشد؛ اما یک تصمیم حقوقی شتاب‌زده درباره آینده خزر ممکن است پیامد‌هایی داشته باشد که جبران آنها سال‌ها زمان ببرد.

اکنون نوبت مجلس است که پیش از هر تصمیمی، یک سؤال ساده، اما حیاتی را پاسخ دهد: دقیقاً چه چیزی را قرار است تصویب کنیم و در مقابل آن، چه تضمین‌هایی برای منافع بلندمدت ایران در خزر گرفته‌ایم؟