طرح ملی جلوگیری از «زمین‌خواری» در آستانه‌ ۵ سال بی‌حاصلی! / چرا «کاداستر» به مقصد نمی‌رسد؟

گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، در قسمت‌های قبلی پرونده‌ی «زمین بی‌صاحب»، به کارکرد‌های مختلف «کاداستر» پرداخته و ساختار و انواع آن را در قالب مثال‌هایی که چالش‌های روز کشور هستند، بیان نمودیم و به مفهوم «نقشه مالیکت» به‌عنوان کامل‌ترین تعریف آن، رسیدیم. دراین قسمت، اوضاع و احوال این طرح در کشور بررسی می‌شود و می‌خواهیم ببینیم اصلا با وجود مزایای فراوان کاداستر، تاکنون اقدامی جهت اجرا و تکمیل آن توسط قوای سه‌گانه و دیگر نهاد‌های حکومتی، انجام گرفته‌است یا خیر؛ و اگر انجام شده، حاصل آن چه بوده و وضع کنونی چگونه است.

---

کاداستر در ایران؛ قبل و بعد از انقلاب اسلامی
با توجه به یک تغییر اساسی و مهم در سرنوشت کشور یعنی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷، بررسی تاریخچه‌ی کاداستر به دو بخش تقسیم می‌شود. پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و پس از آن. بنابر آنچه که در منابع یافت می‌شود، اولین بخشنامه‌های کاداستر، مربوط به سال ۱۳۳۴ می‌شود که صدور سند مالکیت، منوط به تهیه‌ی نقشه‌ی ثبتی کاداستری بود؛ اما، به‌طور جدی دنبال نشد. سپس در سال ۱۳۵۱، قانون ثبت املاک در قالب کاداستر تصویب و براساس آن مقررشد برمبنای نقشه‌های ۱:۵۰۰ برای نواحی مرکزی و ۱:۱۰۰۰ برای حاشیه شهر‌ها که توسط سازمان نقشه برداری تهیه می‌شد، نقشه‌های کاداستری تهیه شود. این طرح باوجود موفقیت‌هایی که در تهیه‌ی نقشه‌ی کاداستری برخی شهر‌ها داشت، در نهایت ناقص و ناکام ماند.

طرح‌های بی‌فرجام بیست ساله!
پس از انقلاب و در سال ۱۳۶۸، با تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اداره کل کاداستر به‌عنوان زیرمجموعه‌ی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تأسیس‌شد. شاید این شروع، یک تحول اساسی در نگاه به کاداستر در کشور بود. در ادامه، مطالعات لازم و مبنایی برای ارائه‌ی یک طرح اجرایی صحیح و مناسب برای کاداستر کشور، آغازشد و بنا بود که طرح کاداستر در یک دوره‌ی بیست ساله- چهار دوره‌ی پنج ساله- اجراشود.

مراحل اجرایی طرح با تأخیر پنج ساله، از سال ۱۳۷۴ شروع شد. به‌دلیل نبود نیروی انسانی متخصص و عدم تأمین منابع مالی مناسب، اجرای طرح، پیشرفت مطلوبی نداشته‌است. طبق آمار‌های رسمی، میانگین پیشرفت این طرح در اواخر سال ۱۳۸۵، کم‌تر از ۱۸ درصد بوده‌است. طبق پیش‌بینی‌های صورت‌گرفته، باید اجرای طرح تا سال ۱۳۸۹ به اتمام می‌رسید.

سرانجام و پس از فراز و نشیب‌های فراوان، در ۱۲ بهمن ماه ۱۳۹۳ و مطابق با اصل ۱۲۳ قانون اساسی، قانون جامع حدنگار با عنوان «طرح جامع کاداستر» توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و در همان سال به تأیید شورای نگهبان رسید. این قانون دارای ۲۰ ماده و ۱۱ تبصره است و برمبنای آن، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور می‌بایست ظرف مدت پنج سال پس از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون؛ یعنی، ۱/۱/۱۳۹۴ تا ۱/۱/۱۳۹۹، طرح کاداستر کشور را تکمیل و به پایان برساند. لازم به توضیح است که مسئول این طرح، اداره کل کاداستر، زیرمجموعه‌ی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و زیرمجموعه‌ی قوه‌ی قضاییه است.

---

کاداستر، نهادی فراقوه‌ای
در بند‌های ۸ و ۱۱ قانون جامع حدنگار «کاداستر»، نام سازمان نقشه برداری کشور و سازمان جغرافیایی نیرو‌های مسلح آمده که موظف شده‌اند با همکاری جدی خود، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را در اجرای صحیح و به‌موقع این طرح، یاری کنند. از آن‌جا که بخش مهم کاداستر- همان‌طور که در قسمت‌های قبلی بیان شد- عملیات نقشه برداری و تهیه‌ی نقشه‌های کاداستری می‌باشد، لازم است استاندارد‌های مخصوص و متناسب در این زمینه تعیین گردد و از جهت دیگر، زیرساخت لازم برای تهیه‌ی آن‌ها نیز فراهم شود.

شمای کلی از متولیان کاداستر در کشور، به روایت زیر است:
آشفته وضعیت فعلی کاداستر
نخستین موردی که برای پایش و بررسی طرحی ارائه می‌شود، میزان عملکرد و پیشرفت طرح است. حال پیشرفت طرح کاداستر، آمار ضدونقیضی دارد و همیشه در حد مصاحبه‌های مسئولان امر بوده‌است. در خبر‌ها می‌خوانیم که رئیس سابق می‌گوید بیش از ۹۰ درصد طرح انجام شده؛ نمایندگان مجلس و مسئولان فعلی می‌گویند حدود ۲۰ درصد! مسئولان استانی، منابع طبیعی و جهاد کشاورزی هم هرکدام برمبنای تشخیص خودشان، عملیاتی انجام داده و نقشه‌هایی تهیه کرده، سازمان ثبت را تنها برای صدور سند املاک و اراضی می‌شناسند و آمار خودشان را می‌دهند؛ بماند که نقشه‌های تهیه‌شده‌شان اصلا استاندارد کاداستر را ندارد!

ساختار غلط، ریشه‌ی تمام مشکلات
دلیل آن، ساختار اشتباه اداره یا مجموعه‌ی کاداستر کشور است؛ جایگاهش در حکومت، نقص در قانون و ضعف در مدیریت. بزرگ‌ترین ایراد نیز همین‌جاست؛ چرا که کاداستر، یک کار اجرایی بوده و نمی‌دانیم با چه دلیل و منطقی در ذیل دستگاهی با رویکرد و ماهیت حقوقی قرار گرفته‌است! همین عامل، موجب موازی‌کاری و سردرگمی دستگاه‌های اجرایی شده‌است؛ یعنی، هر اداره و سازمانی که با زمین و ملک سروکار دارد و برای اجرای طرح‌ها و برنامه‌هایش به نقشه‌ی موقعیت تأسیسات و اماکن نیاز دارد، نوعی کاداستر برای خود تهیه‌کرده است.

 

 

بی توجهی نهادها به قانون
مورد دیگر، بی‌توجهی دستگاه‌ها و سازمان‌ها به مفاد قانون است. مطابق با ماده ۹ قانون جامع حدنگار، کلیه‌ی دستگاه‌ها موظف شده‌اند تا تمام مستندات و اطلاعات توصیفی املاک متعلق یا تحت اداره‌ی خود، از جمله مشخصات ثبتی، کاربری و... را ظرف مدت حداکثر دوسال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون، تهیه و برای صدور سند مالکیت حدنگار، در اختیار سازمان ثبت اسناد و املاک قرار می‌دادند. درغیر این‌صورت، اگر تعرضی به املاکشان صورت گیرد، دلیلش کوتاهی و عدم‌همکاری اداره‌ی مورد نظر است.

 

کاداستر قربانی کسری بودجه
عدم تأمین بودجه‌ی مناسب برای تکمیل طرح کاداستر، از مواردی است که نمی‌توان آن را نادیده‌گرفت. از یک سو، مسئولان طرح درخواست بودجه و تأمین اعتبار دارند؛ از سوی دیگر، نمایندگان مجلس و مسئولان برنامه و بودجه، به هیچ وجه ضرورت و جایگاه کاداستر را درک نکرده و آن را مانند آزادراه تهران- شمال یا مصلی تهران می‌دانند! البته نقش دولت و مجلس نیز در این آشفتگی، کم‌تر از عوامل اجرایی طرح نیست؛ آن‌جا که برخلاف قانون و برای جبران کسری بودجه، درآمد طرح را که قرار بود برای تکمیلش هزینه شود، به نهاد‌های دیگر می‌بخشیدند.

زمین‌خواری قانونی!
اگر قرار بود همه چیز طبق برنامه پیش برود، اکنون شاهد این نبودیم که همچنان یک سوم پرونده‌های ورودی به مراجع قضایی، برای دعاوی ملکی باشد و یا این که عکسی از ساخت و ساز در دامنه کوه منتشر بشود و مدیرکل منابع طبیعی و آبخیزداری استان تهران درگفتگو با خبرگزاری تسنیم اظهار ¬کند که:شخص مالک برای یک ساختمان ۴ هزار و خرده‌ای متر سند دارد و بر اساس آن سند، ساخت‌وساز انجام داده است، اما بر اساس بررسی‌های همکاران منابع طبیعی و طبق نقشه‌های ما، حدود ۳ هزار متر از این زمین جزو منابع طبیعی است. اما منابع طبیعی سند رسمی از زمین ندارد و تنها برگه تشخیص دارد.

 

حال به‌راحتی می‌توان وضعیت پیشرفت طرح کاداستر کشور را با نگاه به کارکرد و میزان کارآیی آن، تشخیص داد. اساساَ وجود کاداستر برای آن است تا مفاهیمی مانند عدالت، امنیت و... را تحقق بخشد؛ یعنی، شهروندان نگران تعرض به اراضی و املاک خود نباشند؛ اراضی دولتی مورد سوءاستفاده و زمین خواری واقع نشود؛ اسناد مالکیت، ایمن‌تر و قابل اعتمادتر شوند؛ روند‌های ثبتی، الکترونیکی و ایمن شوند؛ امکان جعل اسناد کاهش یابد و در نهایت، روند ورود پرونده‌های ملکی به مراجع قضایی کاهش یابد تا دستگاه قضا پویایی خود را برای حل مسئله‌ی مهم مبارزه با فساد، به کار گیرد.

امید بود با تصویب قانون جامع، افقی روشن در تحول وضعیت تثبیت مالکیت‌ها و کاداستر کشور، حاصل شود؛ اما، با وجود مواردی که گفته‌شد، در حالی به پایان مهلت پنج ساله می‌رسیم که وضعیت خوبی برای طرح کاداستر مشاهده نمی‌شود و به سختی ادامه‌ی حیات می‌دهد؛ و ده‌ها دلیل و معضل اساسی که مدت‌هاست دلسوزان و کارشناسان برای رفع آن‌ها، طرح و برنامه‌ی مدون و حساب‌شده دارند، ولی باز هم گوش مسئولان بدهکار نیست! در قسمت بعدی پرونده‌ی «زمین بی‌صاحب» همراه ما باشید، تا با اصلی‌ترین مشکلات پیش روی اجرای کاداستر و راه‌حل‌های تکمیل آن، آشنا شوید.