بودجه ۱۴۰۰ با تشدید کسری بودجه ارائه شد/ ضرورت اصلاح لایحه دولت

مأخذ: محاسبات تحقیق

همانگونه که مشخص است، متعاقب نامه مقام معظم رهبری و براساس توضیحات عنوان شده، منابع قابل استفاده دولت در لایحه بودجه از محل صادرات نفت خام، گاز و میعانات گازی (یعنی مجموع سهم دولت و استقراض از صندوق توسعه ملی) مجموعاً ۱۲۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. بر این اساس لازم است بیش‌برآوردی انجام شده در رابطه با منابع حاصل از صادرات نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ به میزان ۱۵۵ هزارمیلیارد تومان اصلاح گردد.

این اقدام رهبر معظم انقلاب به این معنا است که ایشان نگران بودجه غیرواقعی، کسری جدی و تورم‌زا بودن بودجه فعلی هستند و تلاش کردند آن را تا حدودی که به مجوز ایشان برمی‌گردد، کنترل کنند.

پیش‌بینی منابع قابل توجه از محل پیش‌فروش نفت و ایجاد بدهی تعدیل‌شونده با نرخ ارز:

هرچند جزئیات شیوه استفاده از این روش در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مشخص نشده، اما به زبان ساده (و با توجه به طرحی که پیشتر توسط دولت در شورای هماهنگی اقتصادی قوا مطرح شده بود) می‌توان گفت که پیش‌فروش نفت به‌معنای ارائه مجوز انتشار اوراقی با سررسید ۲ سال است که نرخ سودی معادل افزایش نرخ ارز و افزایش قیمت نفت خواهد داشت و حداقل سود سپرده بلندمدت نیز برای خریداران این اوراق تضمین می‌شود. در صورت گشایش در صادرات نفت یا افزایش ظرفیت پالایشگاهی کشور در دو سال آتی این اوراق با تحویل نفت تسویه خواهد شد و در غیر این صورت دولت متعهد خواهد بود معادل ریالی ارزش روز نفت را به دارندگان اوراق پرداخت کند.

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که اوراق پیش‌فروش نفت نه تنها هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی که توسط دولت در حال انتشار است نخواهد داشت، بلکه آثار مخرب متعددی نیز به‌همراه دارد. زیرا انتشار اوراق پیش‌فروش نفت به‌دلیل وابستگی به نرخ ارز و قیمت نفت در تاریخ سررسید (در صورت تداوم نوسانات نرخ ارز و روند افزایشی قیمت نفت) بازدهی بسیار بالایی خواهد داشت که این امر از یک‌سو تعهدات دولت را افزایش داده (موجب ناپایداری بسیار زیاد بدهی‌های دولت می‌شود) و ازسوی دیگر موجب افزایش نرخ بهره در اقتصاد خواهد شد. افزایش نرخ بهره هزینه تأمین مالی دولت را افزایش داده و بار مالی زیادی را در ابتدای دوره به دولت آتی تحمیل خواهد کرد.

در جداول کلان لایحه بودجه در زیرمجموعه واگذاری دارایی‌های مالی، منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی به ارزش ۱۲۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. این درحالی است که مجموع اوراق ریالی مجوز داده شده به دولت (با سررسید بیش از یک سال) در تبصره «۵» ارزشی برابر ۵۷ هزار میلیارد تومان دارد. درواقع بخشی منابع پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ از محل انتشار اوراق مالی اسلامی، مربوط به اوراق پیش‌فروش نفت (معادل ۷۰ هزار میلیارد تومان) است که مجوز آن در جزء «۲» بند «ب» تبصره «۱» آمده است. اوراق انتشاریافته از محل این مجوز می‌تواند تا میزان عدم تحقق منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز افزایش یابد.

با توجه به اینکه الزامات قانونی برنامه ششم توسعه در خصوص درج اموال غیر منقول (سامانه سادا) به عنوان پشتوانه و مولدسازی دارائی‌ها تا کنون بصورت کامل محقق نگردیده است لذا دولت نتوانسته است در امر مولدسازی گامی اساسی بردارد شایان ذکر است که عملکرد دو ردیف منابع حاصل از مولدسازی دارائی‌های دولت و فروش اموال و دارائی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت موضوع تبصره ۱۲ در سال ۱۳۹۸ صفر و در ۸ ماهه اول سال ۹۹ بالغ بر ۱۴۰ میلیارد تومان بوده است که این امر منجر به کاهش پیش‌بینی دولت در لایحه ۱۴۰۰ گردیده است.

همچنین در بند «د» تبصره «۱۲» به وزارت اقتصاد و امور دارایی مجوز انتشار ۲۰ هزار میلیارد ریال اوراق صکوک اجاره بر پایه دارایی‌های غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی با هدف مولدسازی دارایی‌های دولت داده شده است. منابع این بند در جدول ۵ ذیل درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای آورده شده است؛ لذا معادل ۲۰ هزار میلیارد ریال از منابع حاصل از اوراق این بند در بودجه دولت استفاده شده است که در واقع ماهیت استقراض دارند.

با احتساب تمامی مجوز‌های دریافت شده برای واگذاری اوراق مالی، دولت می‌تواند تا سقف ۱۲۷ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی در مصارف بودجه استفاده نماید. این در حالی است که در قانون برنامه ششم توسعه تنها مجوز استفاده از ۵۵ هزار میلیارد تومان از درآمد حاصل از واگذاری اوراق بدهی در سال ۱۴۰۰ به دولت داده شده است.

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که اوراق پیش‌فروش نفت نه تنها هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی که توسط دولت در حال انتشار است نخواهد داشت بلکه آثار مخرب متعددی نیز به همراه دارد. زیرا انتشار اوراق پیش‌فروش نفت به‌دلیل وابستگی به نرخ ارز و قیمت نفت در تاریخ سررسید (در صورت تداوم نوسانات نرخ ارز و روند افزایشی قیمت نفت) بازدهی بسیار بالایی خواهد داشت که این امر از یک سو تعهدات دولت را افزایش داده (موجب ناپایداری بسیار زیاد بدهی‌های دولت می‌شود) و ازسوی دیگر موجب کاهش جذابیت اوراق ریالی دولت و سپرده‌های بانکی خواهد شد که افزایش هزینه‌های استقراض برای دولت و نیز افزایش هزینه تأمین مالی برای بخش خصوصی را به دنبال خواهد داشت. ضمن اینکه بار مالی زیادی را در ابتدای دوره به دولت آتی تحمیل خواهد کرد. انتشار این اوراق همچنین می‌تواند موجب کاهش نسبت سپرده‌های بلندمدت به کوتاه‌مدت در شبکه بانکی کشور و در نتیجه آن افزایش سیالیت نقدینگی شود. همچنین تأمین مالی بودجه از این محل، وابستگی بودجه به منابع نفتی و نوسانات آن را نیز افزایش خواهد داد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی ابعاد مختلف انتشار اوراق پیش‌فروش نفت پرداخته است.

نکته بسیار مهم آنکه در فرایند اجرای بودجه این ابهام قانونی وجود دارد که آیا ارقام ذکرشده در جداول برای مجوز‌های دریافت شده در این قانون به عنوان سقف محسوب می‌شوند یا صرفاً به عنوان پیش‌بینی منابع مورد ذکر شده‌اند و تحقق بیش از صددرصدی این ردیف‌ها با ممانعت قانونی همراه نخواهد بود؛ بنابراین عدم ذکر سقف مشخص در متن قانون می‌تواند به مجوز بدون قید پیش‌فروش نفت (تا زمانی که مجموع منابع از سقف کل منابع عمومی عبور نکند) تفسیر شود.

حرکت برخلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه و کاهش وابستگی بودجه به نفت:

پیرو بیانات مقام معظم رهبری پس از خروج ایالات متحده آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ مقرر شد دولت نقشه راه و برنامه اصلاح ساختار بودجه و کاهش کسری بودجه را تدوین کرده و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در این چارچوب تنظیم شود. متأسفانه هیچ‌یک از لوایح بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ مطابق با برنامه اصلاح ساختار بودجه و کاهش کسری بودجه تنظیم نگردید و در مجلس شورای اسلامی نیز اصلاحات قابل توجهی در آن انجام نشد.

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که لایحه بودجه ۱۴۰۰ نه تنها بدون هیچ‌گونه اصلاح ساختار قابل توجه تدوین شده است، بلکه در اغلب شاخص‌های کلان (ازجمله کسری تراز عملیاتی، نسبت درآمد‌های مالیاتی به کل منابع، میزان وابستگی به نفت، سهم مخارج سرمایه‌ای و...) به‌مراتب بدتر از بودجه سال‌های گذشته است.

در این لایحه هیچ درآمد پایدار جدیدی تعریف نشده است و حتی پایه‌های مالیاتی نظیر مالیات بر مسکن و خودرو‌های لوکس که در قانون بودجه ۱۳۹۹ وجود داشت نیز از آن حذف شده است. (در ایران علاوه بر نسبت پایین مالیات‌های مبتنی بر ثروت، معافیت‌های مالیاتی زیادی وجود دارد که ازجمله آن‌ها می‌توان به درآمد‌های فعالان اقتصادی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی، سود سپرده‌های کلان بانکی، صادرات برخی از مواد خام و نهاده‌های تولید اشاره کرد. این فهرست بلندبالای معافیت‌های مالیاتی در کشور که اکثراً غیرهدفمند، غیرمشروط و دائمی است، ضمن آنکه موجب کاهش شدید درآمد‌های مالیاتی شده است، باعث شده در عمل نظام مالیاتی یکی از کارکرد‌های اصلی خود یعنی بازتوزیع درآمد را به‌درستی انجام ندهد.) لذا در کنار تعلل‌های صورت گرفته در ارائه لوایح مالیاتی، در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز تمهید مشخصی برای جلوگیری از فرار مالیاتی و اخذ مالیات از فعالیت‌های اخلال‌زا و... دیده نشده که این امر منجر به ارائه لایحه با ترکیب منابع معیوب شده است.

در زمینه مدیریت و کنترل هزینه‌ها نیز در لایحه بودجه ۱۴۰۰ اقدامی صورت نگرفته، بلکه رشد هزینه‌های جاری دولت در این سال حکایت از اتخاذ سیاست‌های هزینه‌زا به‌جای اتخاذ رویکرد مدیریت هزینه دارد.

منابع و مصارف بودجه با کسر بودجه شرکت‌های دولتی و درآمد‌های اختصاصی دستگاه‌ها عملا ۸۴۱ هزار میلیارد تومان است که افزایش ۵۹ درصدی نسبت به قانون بودجه سال قبل داشته و با سقف تعیین شده در برنامه ششم توسعه (۶۴۱ هزار میلیارد تومان) نیز فاصله زیادی دارد. علاوه بر این، منابعی در حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان مانند هدفمندی یارانه ها، متناسب سازی حقوق بازنشستگان و معلمان و برداشت از صندوق توسعه ملی برای برخی مصارف خارج از بودجه در نظر گرفته شده است.

کسری بودجه گسترده و تبعات اقتصادی نامناسب ناشی از آن:

کسری منابع واقعی با مصارف لایحه بودجه ۱۴۰۰ طبق نظر نهاد‌های کارشناسی بیش از ۳۰۰ هزار میلیارد تومان عنوان می‌شود که این کسری نشان‌دهنده ضعف اساسی لایحه بوده و می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد و آثار تورمی سنگینی برای کشور به‌دنبال داشته باشد.

کسری بودجه ساختاری که کاهش آن اساسی‌ترین هدف اصلاح ساختار بودجه است، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و سال ۱۳۹۸ افزایش قابل توجهی داشته است این افزایش حکایت از حرکت در خلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه در لایحه ۱۴۰۰ دارد.

با توجه به اینکه کنترل هزینه‌های جاری در اثر افزایش کارایی و چابک‌سازی دولت جزء اهداف قوانین برنامه بوده، می‌بایست هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه (براساس قانون برنامه ششم توسعه) کنترل شده و منابع موجود در جهت محرومیت‌زدایی، تضمین معیشت عمومی و سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی صرف می‌شد.

ضعف در نظام بودجه ریزی کشور:

یکی از مشکلات اساسی فعلی نظام بودجه‌ریزی کشور آن است که در حال حاضر دولت اعتبارات دستگاه‌ها را به‌صورت سرجمع به آن‌ها تخصیص داده و دستگاه‌ها در مورد نحوه پرداخت آن به ذی‌نفع نهایی تصمیم‌گیری می‌کنند. ماحصل این سیاست آن است که:

· اولاً دولت از نحوه و ترکیب دقیق هزینه‌های خود اطلاعی ندارد. برای مثال مشخص نیست دولت دقیقاً چقدر حقوق و مزایا به چه افرادی پرداخت می‌کند یا چقدر اضافه‌کار پرداخت می‌کند و چقدر از خرید خدمات در فصل دوم هزینه‌ای مربوط به کارکنان قراردادی یا شرکتی است.

· ثانیاً به‌دلیل شفاف نبودن هزینه‌های دولت، امکان مدیریت هزینه‌ها برای دولت وجود ندارد. برای مثال از آنجا که در حال حاضر نمی‌توان هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر را به دقت احصا نمود، نمی‌توان در شرایط خاص، هزینه‌های اجتناب‌پذیر را با دقت قابل قبولی حذف نمود.

· به‌دلیل در دسترس نبودن ریز اطلاعات پرداختی‌های دستگاه‌ها نزد دولت، حتی اجرای قانون مالیات بر حقوق کارکنان نیز دچار انحرافات قابل توجهی است.

جمع بندی:

به‌رغم گذشت حدود سه سال از اعمال محدودیت بر صادرات نفت کشور، لایحه بودجه همچنان بدون اجرای اصلاحات اساسی و با تشدید کسری بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. با توجه به پیامد‌های تورمی لایحه بودجه تقدیم شده، پیشنهاد می‌شود کلیات لایحه رد شده و جهت اصلاح به دولت بازگردانده شود.

با توجه به موارد فوق عملکرد وزرات اقتصاد و دستگاه‌های زیرمجموعه در تأمین منابع پایدار مبتنی بر عدالت اقتصادی و سازمان برنامه و بودجه در مدیریت هزینه‌های جاری و افزایش کارآمدی مصارف دولت در سه سال اخیر بسیار غیرمسئولانه ارزیابی می‌شود و لایحه بودجه ۱۴۰۰ به عنوان تبلور عملکرد دولت در بخش مالیه عمومی به علت تبعات نامناسبی که به اقتصاد کشور وارد می‌کند قابل پذیرش نخواهد بود.

با توجه به مرقومه مقام معظم رهبری درخصوص شیوه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، الزام دولت به بازپرداخت بدهی‌های سررسیدشده صندوق توسعه ملی و انتقال مصارف در نظر گرفته شده در تبصره ۴ این قانون به مصارف عمومی، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ از حیث منابع و مصارف دچار تغییراتی شده است که لازم است این موضوع در متن لایحه در نظر گرفته شده و توسط دولت اصلاحات لازم در لایحه بودجه اعمال شود؛ لذا بر این اساس، به دلیل تغییر در سقف منابع و مصارف بودجه، به دولت پیشنهاد می‌شود که این اصلاحات را طی یک جدول منابع و مصارف یا به صورت اصلاح کلی‌تر انجام داده و این بخش را برای مجلس شورای اسلامی ارسال کند، زیرا اگر بودجه واقعی تنظیم نشود، تبعات ناگواری برای معیشت مردم به همراه دارد.

کلیات لایحه در صورت عدم انجام اصلاحات مورد نظر قابلیت اجرایی شدن ندارد.

نصراله پژمان فر

رئیس کمیسیون اصل نود