تراز اقتصادی هدفمندی ۳۰درصد مثبت است/ کسری بودجه دولت ناشی از کاهش فروش نفت بود نه هدفمندی

به گزارش گروه اقتصادی «خبرگزاری دانشجو»، محمد رضا فرزین دبیر سابق ستاد هدفمندی یارانه‌ها در واکنش به نامه دوم دکتر هاشم پسران و دکتر علیرضا صالحی متنی را خطاب به این دو استاد اقتصاد ایرانی مقیم آمریکا منتشر کرد.

در نامه فرزین خطاب به این دو استاد اقتصاد آمده است:

جناب آقایان دکتر هاشم پسران و دکتر هادی صالحی اصفهانی

با سلام، پیرو ارائه پیشنهادات تکمیلی در خصوص هدفمندسازی یارانه ها و پاسخ به نظرات و دیدگاه‌های اینجانب در روزنامه‌های دنیای اقتصاد شماره 3158 مورخ 21/12/1392، ضمن تشکر از ورود آن جنابان به این موضوع بسیار با اهمیت برای اقتصاد ایران نکاتی را جهت استحضار و اطلاع خبرگان و محققین در علم اقتصاد که به دنبال یافتن راه حل‌های بهینه برای اجرای این طرح در کشور با کمترین هزینه می باشند ایفاد می نماید:

همانطور که در تحلیل ارائه شده فرموده اید، هدفمندسازی یارانه ها در گام اول سبب کاهش مصرف انرژی در ایران و منفی شدن نرخ رشد آن برای اولین مرتبه در تاریخ اخیر شد. به عبارتی بهره وری انرژی افزایش یافت و از طرف دیگر با نظر اینجانب که این طرح به بهبود درآمد نسبی خانوارهای کم‌درآمد کمک کرده است نیز موافقت فرموده‌اید، بنابراین گام اول هدفمندسازی یارانه‌ها دو هدف عمده اقتصاد یعنی کارایی و عدالت را بهبود بخشیده است.

البته همانطور که اشاره فرموده‌اید سالها خبرگان اقتصادی کشور خواهان اصلاح قیمت حاملهای انرژی بوده‌اند، اما مستحضرید که اجرایی شدن آن تنها در سال 1389 اتفاق افتاد و یکی از دلایل مهم آن اجماعی بود که دولت توانست در بین سیاستگذاران و جامعه بوجود آورد. این اجماع محصول بیش از 2 سال مذاکره، جلسات کارشناسی و اطلاع رسانی مستمر از طریق رسانه های گروهی کشور بود.

چرا که طراحان طرح معتقد به اهمیت پذیرش اجتماعی در کنار کارشناسی های فنی و تکنیکی بودند. اجماع‌سازی طرح تنها در محافل سیاسی اتفاق نیافتاد بلکه آنچه که باعث حداقل چالش و تنش سیاسی و اجتماعی شد پذیرش مردم بود که ضرورت اجرایی طرح را صحه گذاشته بودند نکته ای که غفلت از آن هر طرح اقتصادی را حتی با ابعاد کوچکتر دچار مشکل خواهد نمود.

اما پیشنهادات اساتید محترم معطوف به نحوه قیمت گذاری حاملهای انرژی در کشور می باشد و معتقدید که با شاخص بندی قیمت انرژی نسبت به تورم داخلی، قیمت جهانی انرژی (برحسب دلار) و اضافه نمودن یک عدد ثابت رشد می توان در مسیر زمان با هزینه کمتری، قیمت انرژی در داخل کشور را با قیمت انرژی جهانی هماهنگ نمود و این روش تدریجی هزینه کمتری را به اقتصاد کشور تحمیل خواهد نمود. درخصوص این پیشنهاد نکات ذیل قابل توجه می باشد.

1. همانطورکه در نوشتار قبلی نیز بیان داشتم آنچه که باعث توقف اصلاح قیمت انرژی در گامهای بعدی در کشور شد، عدم پذیرش مجلس در قالب قانون بودجه بود. به عبارت دیگر دولت معتقد بود که قانون هدفمندسازی یارانه ها نباید هر ساله در قالب قانون بودجه مجدداً مورد بررسی و دچار تغییرات شود و همچنین منابع و مصارف آن در قانون بودجه سالانه گنجانده شود. اما متأسفانه این تفاهم صورت نپذیرفت. خلاصه کلام آنکه کارشناسان در گام اول نیز با این دیدگاه قصد اصلاح قیمت داشتند ولی تفاهم سیاسی حاصل نشد. درحال حاضر نیز توافق بین دولت و مجلس برای سال 1393در قالب بودجه سال 1393 صورت پذیرفته و توافقات مربوط به سال 1394 در قالب بودجه سال 1394 صورت خواهد پذیرفت در حالی که روش پیشنهادی شما نیاز به یک توافق 5 ساله یا بیشتر از 5 سال بین دولت و مجلس دارد که معمولاً در ساختار سیاسی کشور امکان پذیر نیست.

2. اساساً اصلاح قیمت انرژی در کشور در یک دوره 5 ساله تدریجی نخواهد بود. چگونه می‌توان به تدریج آن هم در یک دوره حداکثر 5 ساله قیمت گازوئیل 1500 ریال را به 20000 ریال رساند (در شروع طرح قیمت آن 165 ریال بود). البته با فرمول پیشنهادی شما ممکن است این عدد به بیش از 30000 ریال نیز برسد (بدلیل تغییرات نرخ ارز).

3. بنده با این دیدگاه که درنهایت قیمت 5 حامل (بنزین، گازوئیل، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع و CNG) پس از رسیدن به قیمت FOB شناور شود و مانند بسیاری از محصولات اساسی کنونی کشور (فولاد، مس) در بازار بورس بصورت عمده فروشی عرضه و قیمت‌گذاری شود موافقم و حتی پیشنهاد قبلی دولت این بود که دولت نفت خام را به قیمت FOB به شرکت پخش و پالایش فراورده های نفتی بفروشد و تسویه حساب دولت (بعنوان مالک نفت) و شرکت پخش و پالایش و حتی کلیه شرکتهای خصوصی که در آینده تأسیس خواهند شد در همان ابتدا در فروش بشکه نفت صورت پذیرد و بخش خصوصی و سایر شرکتهای پخش در کشور این نهاده را در یک فضای رقابتی در داخل کشور بفروش برسانند و رابطه دولت با این شرکت به یک سطح بالاتر برود. اما آنچه که مهم است چگونگی پیمودن این مسیر است. پیشنهاد آن جنابان آن است که از همان ابتدا قیمت را شناور بگذاریم و در هر ماه نیز با یک معیار مشخص قیمت را افزایش دهیم. البته شما در مثال پیشنهادی، افزایش 5/2 درصدی ماهانه در قیمت بنزین را داده اید اما اگر همین مثال را درمورد نفت گاز که فاصله قیمتی آن بسیار بیشتر است داشته باشید این افزایش پیشنهادی نیز بسیار بیشتر خواهد شد و در این صورت در هر سال مصرف کنندگان و تولیدکنندگان کشور با قیمتهایی برای حاملهای انرژی که دائماً در حال افزایش است و حتی در یک ماه نیز ثبات ندارد روبرو خواهند شد. آیا معتقدید که هزینه این کار کمتر از هزینه تعیین قیمت سالانه و تعدیل قیمت در هر سال براساس قیمت ارز و قیمت FOB حامل مربوطه (روش گام اول) خواهد بود؟

نکته حائز اهمیت نحوه اجرای این پیشنهاد است. اگر مصرف کنندگان انرژی (برای مثال بنزین) از پیش بدانند که در هر ماه قیمت آن 5/2 درصد رشد می کند در این صورت چگونه رفتار خواهند نمود؟ ذخیره سازی های غیر استاندارد، صف های طولانی در هفته های پایانی هر ماه و پیش‌خریدهای افراطی از آثار آن خواهد بود که مدیریت آن را غیرممکن خواهد ساخت.

4. در پاسخ به نقد اینجانب از مقاله اشاره فرموده اید که در گام اول هدفمندی، قیمت انرژی برای بعضی مصارف نه تنها ثابت، بلکه در حد قبل از اجرای طرح پایین نگه داشته شد و این موجب شد که مصرف برق در صنعت و کشاورزی با درصدهای چشمگیر بالا برود.

برای اطلاع آن جنابان جدول ذیل که نشانگر قیمت حاملهای انرژی قبل و بعد از اجرای گام اول هدفمندی یارانه ها است را ارائه می نمایم. همانطور که ملاحظه می فرمایید قیمت هیچ یک از مصارف نه نسبت به قبل از اجرای طرح پایین نگه داشته شده و نه ثابت بوده است. همچنین مصرف برق در صنعت و کشاورزی نیز با درصدهای چشمگیری افزایش نیافته اند.

جدول 1. بردار قیمتی در گام اول اصلاح قیمت حامل های انرژی:

5. در بخش دیگری از پاسخ با اشاره به جدول منابع و مصارف ارائه شده توسط اینجانب فرموده اید که "ارقام ذکر شده توسط خود دکتر فرزین نشان می دهد که فقط یارانه نقدی پرداختی به خانوارها در سال 1389 دو برابر کل دریافتی های حاصل از افزایش قیمت ها و منابع بودجه ای بوده است و در سالهای بعد هم بیش از کل این منابع بوده، درحالی که مطابق ماده (7) قانون هدفمندی یارانه ها دولت مجاز بوده حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون را برای یارانه نقدی و اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی هزینه کند. منظور داشتن موارد ماده (8) کل هزینه را در سال 1389 به290 درصد منابع می رساند، در سال های بعد هم این نسبت بسیار بیشتر از 120 درصد منابع بوده است. البته قرار بود بخشی از منابع حاصل از طرح هم صرف سرمایه گذاری و توسعه کند که امکانپذیر نشد و عملاً بسیار از طرح های عمرانی موجود هم به علت کسری بودجه متوقف شد". درخصوص نکات فوق الذکر توجه جنابعالی را به موارد ذیل معطوف می دارم. البته جهت اطلاع خوانندگان جدول ارائه شده در نامه قبلی را مجدداً به شرح ذیل ارائه می نمایم.

جدول 2. منابع و مصارف سازمان هدفمندسازی یارانه ها تا پایان سال 1392 (میلیارد ریال)

(1) با احتساب یارانه فروردین سال 1390.

(2) با احتساب حدود 20.141 میلیارد ریال بابت پرداخت یارانه نان در ابتدای سال 1391.

(3) مبلغ 19.600 میلیارد ریال براساس مصوبه دولت ازطریق معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور از محل ردیف‌های بودجه سال 1389 تخصیص یافته است.

(4) بدون احتساب مبلغ حدود 20.000 میلیارد ریال مانده علی الحساب دریافتی از خزانه در اسفندماه 1390.

(5) با احتساب یارانه های مندرج در قانون بودجه سال های 1390 و 1391 جهت حمایت از تولید.

 مانده تنخواه بانک مرکزی که به عنوان منابع هدفمندی محسوب می گردد معادل 57.000 میلیارد ریال می باشد.

* مأخذ اطلاعات دریافتی از خزانه داری کل کشور، سازمان هدفمندسازی یارانه ها، وزارت نفت.

اول: درخصوص سال 1389 مستحضرید که طرح تنها در سه ماهه پایانی همان سال اجرا شد و منابع حاصل از قیمت ها و ردیف های بودجه (مجموع درآمد سه ماهه طرح) برای 3 ماه است درحالی‌که مجموع پرداختی که در جدول ذکر شده است برای 4 ماه بوده است. در زیرنویس شماره (1) جدول نیز اشاره شده بود که رقم 114003 میلیارد ریال سال 1389 با احتساب فروردین ماه سال 1390 می باشد (دلیل آن نیز این بود که ما در شروع اجرای طرح بصورت 2 ماهه یارانه مردم را می‌پرداختیم و بنابراین در ابتدای اسفند ماه سال 1389 مجبور به پرداخت یارانه فروردین ماه سال  1390 نیز شدیم). از طرف دیگر درخصوص درآمد این ماه نیز لازم است به این نکته توجه داشته باشیم که درآمدهای هدفمندی یارانه ها در همان ابتدا بصورت نقد قابل حصول نیست. به عبارت دیگر درآمد گاز، برق و آب بصورت قبض 2 ماه پس از افزایش قیمت قابل حصول بود (که ما در ابتدای طرح اجازه دادیم تا این پرداخت با زمان بیشتری صورت پذیرد) و ازطرف دیگر بخشهایی از درآمد بنزین و نفت گاز نیز به صنایع بزرگ، هواپیماها و ... فروخته شده بود در سال 1390 پرداخته شد. بنابراین در مجموع بررسی تراز نقدینگی طرح در یک دوره 3 ماهه صحیح نیست و اعداد منابع و مصارف حداقل در یک دوره یکساله قابل تحلیل است.

دوم: مناسبترین دوره تحلیل منابع و مصارف دوره 39 ماهه ابتدای دی ماه 1389 تا پایان سال 1392 است که در جدول ذیل آمده است.

تراز نقدینگی – تراز مالی و تراز اقتصادی طرح برای 39 ماه (ارقام به میلیارد ریال)

در تراز نقدینگی مشاهده می شود که سهم کل کسری نقدینگی در طول 39 ماه اجرای طرح برابر 6 درصد از کل پرداختهای طرح بوده است.

تراز مالی مجموع منابع و مصارف طرح می باشد و از آنجا که طرح پس از 39 ماه مطالبات و بدهی نیز داشته لذا تراز مالی از نقدینگی متفاوت می شود. همانطور که مشاهده می شود مجموع کسری مالی طرح برابر با 8/3 درصد بوده است.

تراز سوم را تراز اقتصادی نامیده ام و تفاوت آن با تراز مالی در احتساب مجموع صرفه‌جویی‌هایی است که در مصرف حاملها حاصل شده است و مشاهده می شود که این تراز بسیار مثبت و حدود 30% از مجموع پرداختهای طرح بوده است. البته مفهوم تراز اقتصادی از آنچه که در این محاسبه استفاده کرده ام فراتر است و می توان منافع ناشی از کاهش سرمایه گذاری برای تولید انرژی (مانند برق) و کاهش آلودگی ناشی از مصرف سوخت فسیلی را نیز محاسبه نمود که بدلیل عدم محاسبه در این تحلیل وارد ننموده ایم.

سوم: فرموده اید که طبق قانون هدفمندسازی یارانه ها باید 50 درصد منابع به خانوارها پرداخت می شد. متأسفانه این اشتباه رایجی است که بسیاری از منتقدان بارها آن را تکرار فرموده اند. اما توجه فرمایید که اگرچه در قانون قاعده 20- 30- 50 آمده است اما از آنجا که این قاعده در بودجه هر ساله تجدید نظر می‌شد لذا در هیچ سالی این قاعده مبنای پرداخت قرار نگرفت. برای مثال در بودجه سال 1390 (3 ماه پس از اجرای طرح) این قاعده به 20 – 80 یعنی 80 درصد خانوار و 20 درصد تولید تغییر کرد و در سالهای بعد نیز قاعده ذکر شده در قانون مبنای بودجه نبود. برای مثال در بودجه سال 1393 که پیشنهادی دولت جدید بوده و در مجلس نیز به تصویب رسیده است مقرر شد که از مجموع 580 هزار میلیارد ریال درآمد طرح معادل 480 هزار میلیارد ریال به ماده (7) (یعنی حدود 82 %) و10 هزار میلیارد ریال به ماده (8) (یعنی حدود 18%) اختصاص یابد.

چهارم: فرموده اید که دولت با کسری بودجه و عدم توان برای طرحهای عمرانی روبرو شده است. در این خصوص به استحضار می رساند که کسری بودجه دولت در سال 1391 و عدم توان اجرای طرحهای عمرانی ناشی از کاهش فروش یک میلیون بشکه نفت بود نه هدفمندی و منابع آن. طی سال 1390 و 1391 دولت حتی یک ریال نیز خارج از مصوبات قانونی بابت یارانه ها نپرداخت.

در پایان لازم به ذکر می دانم که هدفمندسازی یارانه ها شامل دو بخش تفکیک ناپذیر است: اول اصلاح قیمت و دوم بازتوزیع مجدد منابع حاصله بگونه ای که یارانه ها هدفمند شود نه حذف. عدم توجه به بخش دوم ممکن است موجب اعمال سیاستهایی شود که نهایتاً به حذف یارانه ها و واریز درآمدهای آن به جیب دولت شود. آنچه که در سالهای اخیر مورد وفاق بین دولت، مجلس و مردم قرار گرفته است، موضوع هدفمندسازی یارانه ها بوده است و موضوع حذف یارانه ها ادامه همان سیاستهای تعدیل می‌باشد که تجربه آن در دهه 70 در کشورمان موجود است و در حال حاضر طرفداران کمتری دارد و حتی نهادهای بین المللی نیز از سیاستهای پیشنهادی گذشته خویش عدول نموده اند. بخشی از آثار مثبت اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ها در ایران در بازتوزیع صحیح منابع در چارچوب یک منطق صحیح است. اصلاح قیمت انرژی در کوتاه مدت فشار زیادی بر تعادل درآمدی طبقات متوسط و فقیر جامعه وارد می کند و باید در این دوره تحت حمایت قرار گیرند. بنابراین، محور اصلی حمایت باید مردم باشند بالاخص طبقات متوسط و فقیر جامعه.

 دکتر محمدرضا فرزین -دانشیار دانشگاه علامه طباطبایی و دبیر سابق ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها

به گزارش «خبرگزاری دانشجو»، محمد هاشم پسران (کاندیدای جایزه نوبل اقتصاد، صاحب کرسی عالی اقتصاد جان الیوت در دانشگاه کالیفرنیای جنوبی و عضو پژوهشی پیوسته کالج ترینیتی کمبریج ) و هادی صالحی اصفهانی (استاد دانشگاه ایلینوی آمریکا) تحلیل خود را در خصوص به کار گرفتن مکانیزم بازار برای بهره برداری بهینه از منابع انرژی و رشد شتابان اقتصادی و اصلاح قیمتهای انرژی و هدفمندی یارانه ها نوشته بودند:

یارانه‌های انرژی در ایران سهم عمده هزینه‌های دولت را به خود اختصاص داده و با  پایین نگه‌داشتن قیمت انرژی و ترغیب مصرف بیش ازحد آن در کشور، وجود این یارانه‌ها باعث ترافیک سنگین، اتلاف وقت مردم، آلودگی شدید محیط زیست، و انواع بیماری‌های ریوی و قلبی و سرطان شده است. یارانه‌های انرژی در ضمن به قاچاق بنزین و بعضی مواد سوختی دیگر هم دامن زده که هزینه های مالی و اجتماعی بزرگی دارد. همچنین تولید داخلی را به سوی صنایع و تکنیک‌های انرژی‌بَر که اشتغال‌زایی کمتری نیز دارند سوق داده است و به بیکاری دامن زده است. ادامه این سیاست در طول چند دهه اخیر ساختار تولید و مصرف را به این صورت غیربهینه در میان مردم جا انداخته است و اصلاح ساختار اقتصادی را فوق‌العاده مشکل و پر هزینه کرده است. مضافا بر مشکلات ناشی از قاچاق و مصرف بی رویه و تولید فوق‌العاده انرژی‌بر، طرح‌های مهم سرمایه گذاری در زیربناها و آموزش و بهداشت که برای رشد اقتصادی و بالا بردن بهره‌وری کار و به طور کلی بهبود زندگی عموم مردم ضروری است، به دلیل کمبود منابع مالی با کندی پیش رفته اند و در بسیاری موارد این طرح‌ها متوقف شده‌اند. این روند که از هر نظر به رشد اقتصادی و سلامت جامعه ضرر زده، سال‌هاست در رسانه‌ها و محافل پژوهشی و سیاست‌گذاری مورد بحث قرار داشته است. تا چندسال پیش، به بهانه نگرانی از شدت‌گرفتن تورم و کاهش تولید و پیامدهای سیاسی ناشی-ازآن، سیاست‌گذاران از پیاده کردن برنامه‌ای برای اصلاح قیمت‌های انرژی و بهینه کردن استفاده از منابع احتراز کرده بودند تا بالاخره با  تصویب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در 1388 قدم مهمی در این جهت برداشته شد.

• دو اشتباه کلیدی در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها و عواقب آن‌ها

قانون هدفمندی در آذر 1389 با تعبیر خاصی که دولت دهم از آن داشت به اجرا گذاشته شد و در ابتدا تحول مهمی در قیمت‌های نسبی انرژی به وجود آورد. ولی دو اشتباه کلیدی باعث شد که اجرای این قانون در رسیدن به اهدافش با شکست مواجه شود.

اشتباه اول: تثبیت قیمت انرژی به ریال

اشتباه اول ثابت نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی به ریال بعد از جهش اولیه آن در فاز اول طرح بود. هرچند قرار بود بعدا در فازهای دیگر طرح قیمت انرژی افزایش بیشتری پیدا کند، اما از همان آغاز قابل پیش بینی بود جهش‌های آتی قیمت انرژی با مقاومت روبرو خواهد شد. طبیعی بود که با رشد قیمت‌ دیگر کالاها و خدمات در ایران و در بازارهای جهانی، به خصوص افزایش قیمت بین‌المللی نفت و بالا رفتن نرخ دلار به ریال، نگرانی از دامن زدن به تورم مانعی در برابر جهش مجدد قیمت حامل‌های انرژی شود. در عمل این مقاومت تا حدی بود که قیمت‌ انرژی  نسبت به سایر کالاها به وضع قبل از اجرای طرح بازگشت. چنان که در نمودار 1 نشان داده شده است، قیمت عمدهء بنزین فروخته شده در داخل در سال 1389 معادل 16 درصد قیمت بین‌المللی آن بود که بلافاصله پس از اجرای قانون به 47 درصد افزایش پیدا کرد، ولی پس از گذشتن اندک مدتی (فقط سه سال) در حال ماه‌های اخیر به همان 16 درصد قبلی نزول کرد. این افت در مورد قیمت بنزین غیر سهمیه‌ای حتی بیشتر هم بود و از 65 درصد قیمت بین‌المللی در سال 1389 به 29 درصد آن در سال جاری رسید.

نمودار 1

روی دیگر سکه قیمت داخلی انرژی میزان یارانه‌ای است که به مصرف کننده پرداخت می‌شود. مثلا وقتی قیمت بنزین 16 درصد قیمت بین‌المللی است، دولت عملا باید متحمل 84 درصد باقی مانده هزینه بنزین بشود، که یارانه کالایی فوق‌العاده بزرگی را تشکیل می‌دهد. ثابت نگه‌داشتن قیمت اسمی حامل‌های انرژی به ریال با توجه به متغییر بودن قیمت‌های جهانی و نرخ دلار به ریال، دولت را متعهد به پرداخت هرگونه مابه التفاوت می‌کند، که به با توجه به تورم بالا در ایران، این تعهد هزینه بی حد و حصری را بر گردن دولت می‌اندازد. مثلا اصلاح قیمت‌ها در سال 1389 یارانه بنزین را به 53 درصد قیمت‌های جهانی کاهش داده بود. ولی با ثابت ماندن قیمت اسمی بنزین داخلی به ریال، میزان یارانه بنزین سهمیه‌ای درسال جاری به 84 درصد بازگشت، یعنی همان نسبتی که قبل از شروع اجرای طرح بود!

اشتباه دوم: پرداخت‌های جبرانی بیش از حد لزوم

اشتباه کلیدی دوم در اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مربوط به محاسبات دریافت‌ها و پرداخت‌های آن است. مطابق قانون، یارانه نقدی قرار بود اضافه هزینه انرژی را برای گروه‌های درآمدی پایین جبران کند و میزان کل آن از 50 درصد دریافت‌های حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی تجاوز نکند. ولی در عمل، دولت یارانه نقدی را به صورت فراگیر و در حد خیلی بالایی تعیین کرد به طوری که پرداخت‌های یارانه نقدی به حدود دو برابر کل دریافت‌های طرح بالغ گردید. در نتیجه، پرداخت‌های طرح  با دریافت‌های آن همخوان نبود و دولت را متعهد به پرداخت‌های کمر شکنی کرد که به تورم کم سابقه دوسال گذشته دامن زد.

ترکیب این دو اشتباه کلیدی مساله را پیچیده تر کرده است چون اضافه پرداخت یارانه‌های نقدی، به همراه عوامل دیگر کسری بودجه، باعث تورم انباشته شد و نهایتا به جهش نرخ دلار انجامید. در این روند معادل ریالی قیمت بین‌المللی انرژی به شکل چشمگیری افزایش پیداکرد و به خاطر ثابت بودن نرخ اسمی ریالی قیمت های انرژی درصد یارانه ضمنی به شدت فزونی گرفت. اگر دولت جلو اضافه هزینه ها را گرفته بود و تورم را کنترل می‌کرد، شدت افت قیمت‌های نسبی انرژی کمتر می‌بود و حل مساله فعلی آسان‌تر می‌بود.  و اگر از آغاز اجرای این طرح دولت به جای این که نرخ اسمی را ثابت نگه‌دارد، درصد یارانه انرژی نسبت به قیمت جهانی را ثابت گرفته بود، طبیعتا کسر بودجه کنونی مشکل کوچک‌تری می‌شد.

مثلا در مورد قیمت بنزین سهمیه‌ای اگر یارانه در حد 53 درصد قیمت جهانی مقرر شده بود، الان دولت با همین مقدار یارانه لیتری حدود 22.5 سنت از فروش بنزین اضافه¬درآمد داشت که سالانه میلیاردها دلار برای خزانه درآمد ایجاد می‌کرد. ولی با تثبیت قیمت اسمی ریالی انرژی، آن چه در عمل اتفاق افتاده این است که قیمت های نسبی انرژی به سطوح قبل از اجرای قانون افول کرده، مضاف به این که حالا دولت یارانه نقدی قابل ملاحظه‌ای هم در کنار یارانه کالایی پرداخت می‌کند و با کسر بودجه سنگین‌تری روبرو شد که باعث تشدید تورم و بی ثباتی اقتصادی گردیده است.

• اصلاً، آیا افزایش قیمت بنزین تورم زاست؟

لازم به توضیح است که تورم کم سابقه اخیر عوامل متعددی داشته است. برخلاف تصور معمول، بالا رفتن قیمت نسبی انرژی به خودی خود اثر کم و کوتاه مدتی بر تورم دارد چون اگر تقاضای کل ثابت باشد، افزایش قیمت اسمی انرژی با کاهش قیمت کالاهای  دیگر همراه خواهد شد و اثر تورمی نخواهد داشت. ولی در ایران تقاضای کل ثابت نبود. یک علت آن اعطای یارانه‌های نقدی فوق‌العاده بالایی در فاز اول قانون بود که با میزان پیش بینی شده در متن قانون هم‌خوانی نداشت. علت دیگر مخارج فوق‌العاده چشم گیر مسکن مهر بود که دولت برای اجرای آن از بانک مرکزی خواست وام بی سابقه‌ای در اختیار بانک مسکن بگذارد و نهایتا حجم پایه پولی را با درصد بزرگی بالا ببرد. عامل مهم سوم شتاب تورم در سال گذشته جهش نرخ دلار به ریال بود. تشدید تحریم‌های بین‌المللی نیز در بروز این جهش نقش داشت، ولی احتمالا بیشتر به عنوان یک عامل برانگیزاننده. جهش نرخ دلار بیشتر در نتیجه ثابت نگه‌داشتن تقریبی نرخ دلار به ریال برای مدت پنج سال متمادی 86-91 بود در حالی که در طول آن مدت قیمت‌های داخلی سالانه به طور متوسط حدود 13 درصد سریع تر از قیمت های جهانی رشد کرده بود. در واقع قیمت‌های کالاها در ایران به ریال دو برابر شده بود، در حالیکه قیمت های همان کالاها به دلار فقط 12 درصد بالا رفته بود. در نتیجه نرخ واقعی دلار به شدت ارزان شده بود، به طوری که نرخ دلار در آن زمان نمی‌توانست پایدار بماند و دیر یا زود باید بالا می‌رفت. مقاومت دولت و بانک مرکزی برای ثابت نگه‌داشتن نرخ دلار این حرکت را از حالت تدریجی خارج کرد و نهایتا نرخ دلار جهش کرد.  این جهش و تورم قبل و بعد از آن همه قابل اجتناب بود و اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها می‌توانست بدون تورم بالا و بحران اقتصادی صورت بگیرد. اکنون، سوال مهم این است که با قیمت‌های موجود انرژی و یارانه‌های نقدی چه باید کرد؟

• اجماع روی اصول و راه رسیدن به اجماع عملی

هدف ما از این یادداشت پیشنهاد روشی است برای اجرای موثرتر قانون هدفمندی یارانه‌ها و اصلاح قیمت‌های انرژی. یک فرض اساسی ما در این یادداشت این است که روی اصول قانون مزبور اجماع حاصل شده است و مساله اصلی نحوه اجرای آن است. این فرض از این جهت مهم است که برای موفقیت طرح سترگی مثل هدفمندی یارانه‌ها، وجود اجماع روی برنامه‌ای که پیاده می‌شود ضروری است. هر چند ممکن است از نظر تئوری اقتصاد سیاست‌های مطلوب تری وجود داشته باشند، اما این سیاست‌ها بدون اجماع به صورت موثر و پایدار قابل پیاده کردن نیستند. اصول قانون موجود این مزیت را دارد که ضمن امکان دادن به بهبود عمده در اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و هدفمند کردن یارانه‌ها، بعد از سال‌ها بحث و گفتگو مورد اجماع واقع شده است. هرچند اجرای این قانون توسط دولت دهم مشکلات زیادی ایجاد کرده، ولی به گمان ما رسیدن به اهداف قانون بدون آن مشکلات نیز امکان پذیر است.

چون حامل‌های انرژی شکل‌های متنوعی دارند و بحث در مورد یک یک آن‌ها به درازا می‌کشد، در اینجا ما روی برنامه‌ریزی در مورد قیمت بنزین تمرکز می‌کنیم. برای باقی حامل‌های انرژی برنامه های مشابهی می‌توان در نظر گرفت. قانون هدفمند کردن یارانه‌ها قیمت مناسب بنزین را در داخل ایران در حد 90 درصد قیمت فوب آن در خلیج فارس تعیین می‌کند. این نرخ به نظر ما پایین تر از حد بهینه است چون مالیات‌های اصلاحی لازم را برای کم کردن آثار جنبی منفی مصرف بنزین در نظر نمی‌گیرد. ولی همانطور که ذکر شد، در شرایط فعلی ما این نرخ را که از اجماع برخوردار است به عنوان هدف می‌گیریم و تاکیدمان روی راه رسیدن به آن است.

• مروری بر روند قیمت بنزین

پیش از ارایه پیشنهادمان بد نیست مروری روی روند قیمت بنزین در دهه‌های گذشته داشته باشیم. چنانکه نمودار 1 نشان می‌دهد، در سال 1352 قیمت بنزین در ایران 23 درصد بالای قیمت جهانی آن بود. در واقع این قیمت نسبی کم و بیش در تمام دوره 1342-1352 برقرار بود، و جالب توجه است که با وجود قیمت نسبتا بالای انرژی در آن دوره ایران رشد اقتصادی بسیار بالایی را همراه با تورم بسیار پایین تجربه می‌کرد. بعد از چهار برابر شدن قیمت نفت خام در سال 1352، دولت وقت قیمت داخلی بنزین را به ریال ثابت نگه‌داشت و شروع به پرداخت یارانه کرد. ولی پس از مواجه شدن با تورم و کسر بودجه قیمت بنزین را در سال‌های 1355، 1356، و 1357 به ترتیب 20، 33، و 25 درصد بالا برد و نهایتا به 93 درصد قیمت جهانی رساند.  تثبیت اسمی ریالی قیمت بنزین بعد از انقلاب به تدریج و بعد از نوساناتی، قیمت نسبی آن را به 12 درصد قیمت جهانی در سال 1373 تنزل داد. در سال‌های بعد دولت قیمت بنزین را تا حدی بالا برد، که به همراه افت قیمت جهانی نفت در سالهای 1376 و 1377 آن را به حدود 25 درصد قیمت جهانی رساند. ولی با رشد مجدد قیمت جهانی، این نسبت بهم خورد و در سال 1387 به 15 درصد کاهش یافت. پس از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، قیمت نسبی بنزین سهمیه‌ای که بیش از هفتاد درصد مصرف را شامل می‌شود تقریبا سه برابر شد و به 47 درصد رسید. برای بنزین غیر سهمیه ای، این نسبت به 83 درصد بالغ شد.  ولی همانطوری که ذکر شد دیری نپایید که این تغییر در قیمت نسبی روند عکس به خود گرفت و در سال کنونی آن نسبت‌ها به 16 درصد و 29 درصد افت کردند. در دو ماه گذشته، با افت قیمت بنزین در بازارهای جهانی و تقویت نسبی ریال، این درصد‌ها بترتیب به حدود 18 و 32 رسیده اند.

پنج گام پیشنهادی برای اصلاح قیمت‌های

یک پیشنهاد در پنج زیربرنامه

پیشنهاد ما برای اصلاح قیمت‌های نسبی در شرایط کنونی متشکل از پنج زیربرنامه مرتبط است. زیربرنامه اول متغیر کردن قیمت‌های داخلی و هماهنگ کردن نوسانات آن‌ها با قیمت بین‌المللی بنزین به ریال است. دولت باید با تعیین درصد یارانه بنزین، رابطه مستقیمی بین قیمت داخلی و جهانی آن برقرار کند و اجازه دهد این قیمت‌ها با نوسانات نرخ‌های جهانی برحسب ریال تغییر کنند، چه پایین و چه بالا. مثلا، درحال حاضر، یارانه قیمت‌های سهمیه‌ای و غیرسهمیه‌ای را می‌توان به ترتیب معادل 82 درصد و 68 درصد قیمت جهانی تعیین کرد و چنانچه در آینده قیمت بین المللی کاهش یافت، قیمت داخلی را به همان نسبت پایین آورد و برعکس. اگر هم نرخ دلار به ریال افزایش یا کاهش داشت، قیمت داخلی را به همان نسبت بالا یا پایین ببریم.

در زیربرنامه دوم دولت باید چنان که در قانون پیش بینی  شده طی یک روند سه ساله، درصد یارانه انرژی را به تدریج و به طور مستمر (مثلا هفتگی) کاهش دهد و نهایتا به حد تعیین شده برساند. به طور مثال در مورد بنزین که قیمت نهایی‌اش مطابق قانون 90 درصد قیمت بین‌المللی است، هر هفته باید درصد یارانه بنزین سهمیه‌ای به اندازه 0.46 کاهش بیابد تا در طول سه سال (156 هفته) در صد یارانه‌اش از 82 درصد در حال حاضر به 10 درصد برسد. یعنی اگر قیمت این هفته 18 درصد قیمت جهانی است، هفته دیگر 18.46 درصد آن قیمت بشود و هفته بعد 19.82 درصد و غیره تا بعد از 156 هفته به 90 درصد قیمت بین‌المللی که در قانون مقرر شده برسد. دولت باید طرح های مشابهی را هم به طور هم زمان در مورد دیگر حامل‌های انرژی اجرا کند به طوری که انگیزه برای جانشینی و استفاده غیر بهینه از آن حامل ها ایجاد نشود.

مصارف منابع مالی ایجاد شده برای دولت از بابت کاهش یارانه‌های انرژی باید از قبل پیش بینی و به طور شفاف و منظم به عموم اعلام شود تا مردم اطمینان داشته باشند دولت در مقابل کاهش یارانه انرژی، سرمایه گذاری‌های لازم را به عمل می‌آورد و خدمات ارزشمندی ارایه می‌دهد. چنین برنامه‌ای باید با توافق و تعهد مجلس و دولت تنظیم شود و بطور رسمی و همگانی اعلام شود و اجرای اتوماتیک کاهش یارانه به یک دفتر مستقل ارجاع گردد. پس از ایجاد اجماع روی این سیاست، روند کاهش هفتگی درصد یارانه باید از حالت یک تصمیم سیاسی خارج و به یک امر روزمره اداری تبدیل شود.

در زیربرنامه سوم دولت باید روندی برای منعکس کردن هزینه توزیع بنزین در نقاط مختلف تدارک ببیند. در حال حاضر قیمت بنزین در همه نقاط کشور یکی است، در حالی که توزیع بنزین در بعضی نقاط هزینه بیشتری از نقاط دیگر دارد. مثلا، هزینه فرصت جایگاه بنزین در شمال تهران خیلی بالاتر از جنوب تهران است و مابه التفاوت آن به مثابه یارانه پنهان بیشتر در خرید بنزین به شمال شهری‌ها است. باید اجازه داد قیمت بنزین برای آن‌ها به نسبت هزینه توزیع بالاتر باشد چون دلیلی وجود ندارد که ثروتمندان شمال شهر با پرداخت نکردن آن مابه التفاوت یارانه اضافه‌ای روی بنزین مصرفی شان دریافت کنند. البته ممکن است دولت بخواهد برای بعضی نقاط، مثلا نقاط  دور افتاده و کم درآمد کشور که هزینه رساندن بنزین به آنجاها بالاست، یارانه خاصی منظور کند. ولی این گونه یارانه ها باید به شکل آشکار و با دلایل روشن و قابل دفاعی پرداخت شود.

به نظر ما بهترین راه برای منظور کردن هزینه‌های توزیع محلی در قیمت، خصوصی سازی جایگاههای توزیع سوخت و محول کردن قیمت‌های نهایی به صاحبان جایگاه‌ها است. انجام این کار البته باید به زمانی موکول شود که قیمت بنزین به اندازه کافی بالا رفته و ریسک قاچاق بنزین جزئی شده است. دولت می‌تواند جایگاه‌های فروش سوخت را به مزایده بگذارد و جایگاه‌های بیشتری را هم به آن‌ها اضافه کند تا امکان رقابت به وجود بیاید. مبلغی که بخش خصوصی حاضرخواهد بود در مزایده برای هر جایگاه بپردازد براساس هزینه توزیع و درآمد خانوارهای محل و امکان خرید بنزین از جایگاه‌های دیگر خواهد بود. بنابراین اختلاف قیمتی بنزین در مناطق مختلف طوری نخواهد بود که جا به جایی بنزین خارج از سیستم مقرون به صرف باشد. این باعث خواهد شد تفاوت قیمت‌ها از مکان به مکان بر حسب هزینه توزیع باشد بدون آن که خرید بنزین در یک محل و فروش آن در محل دیگر توسط افراد باعث اتلاف وقت و انرژی شود. (بعضی از ناظران پیشنهاد کرده اند که قیمت بنزین برحسب نوع خودرو تعیین شود و برای خودروهای لوکس بیشتر باشد. به گمان ما این کار درست نیست و پیچیدگی‌های نالازمی در توزیع بنزین ایجاد می‌کند. هدف مالیات گیری از صاحبان خودروهای لوکس از طریق مالیات روی قیمت خرید می‌تواند بهتر و کم دردسر تر انجام شود.) یک مزیت جنبی فروش جایگاه‌ها، درآمد بزرگی است که دولت برای اجرای طرح‌های عمرانی به دست خواهد آورد.

زیربرنامه چهارم تقویت منابع اختصاص داده شده برای کمک به خانوارها جهت فقرزدایی و توسعه نهادهای حمایتی و بیمه‌های اجتماعی، به خصوص ایجاد امکانات اقتصادی که اثر ضربه های اقتصادی را روی خانوارهای کم درآمد کاهش دهد. چنین امکاناتی نهایتا منوط به توسعه نهادهای مربوط به بازارهای بیمه، سرمایه و پول است.

و بالاخره، زیربرنامه پنجم تنظیم عرضه و تقاضای کل برای کنترل تورم است. به تدریج که یارانه‌های انرژی حذف می‌شوند، بالا رفتن بهره‌وری تولید از طریق بهبود زیربناها و پیشرفت فناوری، به خصوص در مورد صرفه جویی در مصرف انرژی، می‌تواند از افزایش هزینه تولید بکاهد. توسعه آموزش و بهداشت و بیمه های اجتماعی نیز به امر کمک می‌کند. همانطور که در قانون پیش بینی شده، قسمتی از درآمد حاصل از کاهش یارانه‌ها باید به این امور مهم تخصیص یابد. این گونه سرمایه گذاری‌ها در ضمن به ایجاد اشتغال مولد و با کیفیت بالا نیز یاری می‌رساند. از طرف دیگر، دولت باید با تنظیم کل هزینه‌هایش فشارهای تورمی را کنترل کند. در صورت اجرای صحیح، تغییر قیمت‌های نسبی مطابق قانون هدفمندی یارانه‌ها الزاما تورم¬زا نیست، مخصوصا اگر دولت بخشی از درآمد حاصل از کاهش یارانه‌های انرژی را پس‌انداز کند.

در ادامه اجرای قانون، دولت باید کل یارانه‌های نقدی جدید را محدود نگه داشته و از طریق نهادهای حمایتی منحصرا به اقشار کم درآمد جامعه برساند. البته یارانه‌های نقدی اعطا شده در گذشته می‌تواند حفظ شود چون با توجه به امکانات موجود و انتظاراتی که ایجاده شده، حذف آن حتی برای دهک‌های بالا هزینه زیادی دارد. در ضمن ارزش واقعی آن یارانه‌هاهم بشدت کاهش پیدا کرده و با تخصیص بخش محدودی از ازدیاد درآمد دولت در آینده قابل پرداخت خواهد بود.

• جمع بندی

یارانه هنگفت انرژی از جهات متعددی به توسعه اقتصادی، تندرستی و کیفیت زندگی در ایران ضربه بلندمدت زده است. ادامه یارانه‌هایی از این دست به معنی تخریب محیط زیست، تحمیل هزینه‌های سنگین آلودگی بیش از پیش هوا به جامعه، و از دست رفتن منابع عظیمی است که کشور آن را برای سرمایه گذاری در تولید، اشتغال‌زایی، بهره‌وری و رشد سطح زندگی لازم دارد. در ضمن، ارزان بودن بیش از حد انرژی باعث وابستگی شدید تولید و مصرف به کالاها و صنایع و تکنیک‌های انرژی‌بَر شده است که اشتغال‌زایی کمی دارند و در این برهه که کشور نیاز مبرمی به ایجاد اشتغال دارد کمکی نمی‌کنند و در عین حال اجرای اصلاحات لازم را مشکل تر نموده اند. رشد اقتصادی در سال‌های آتی ممکن است به معضل بیکاری کمک کند، ولی بدون اصلاحات ساختاری، وابستگی شدید به مصرف انرژی و تولید به کمک انرژی را نهایتا تشدید و تغییر آن روندها را پر هزینه تر می‌کند. به تمام این دلایل، ادامه سیاست‌های فعلی به هیچ وجه درست نیست چون روز به روز به و‌خامت این مشکلات دامن خواهد زد. خوشبختانه، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها چشم اندازی برای برون رفت از وضع موجود ارایه کرده که مورد اجماع سیاست‌گذاران هم واقع شده است. عدم استفاده درست از این فرصت آینده پر مخاطره‌ای را به دنبال خواهد داشت.

پیشنهاد ما برای اجرای صحیح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در وهله اول پرهیز از ثابت نگه‌داشتن قیمت اسمی به ریال حامل‌های انرژی است. واقعیت‌های مسایل اقتصادی و سیاسی در ایران و در سطح بین‌المللی این است که هزینه این حامل ها مدام در حال تغییر است و ثابت ماندن قیمت ها به مثابه تعهد دولت به یارانه بی حساب در آینده است. تاکید دولت باید روی میزان یارانه پرداختی به صورت درصدی از هزینه فرصت حامل‌های انرژی باشد، چه در طول زمان و چه در عرض مکان. در وهله دوم، دولت باید تعهدش به کاهش تدریجی و مستمر درصد یارانه انرژی باشد تا از اتلاف منابع و آلودگی محیط زیست جلوگیری شود و وجوه لازم برای سرمایه گذاری در زیربناها، آموزش و بهداشت، فقر زدایی و بیمه‌های  اجتماعی را به دست بیاورد. در کنار این گام‌ها، دولت باید کنترل کسری بودجه و کنترل تورم را هدف بگیرد تا اقتصاد به ثبات و رشد برسد و حل مشکلات اقتصادی کشور به طور اعم آسان‌تر گردد.

امیدواریم که این مقاله موجبات بحث و گفتگوی عمیق‌تری را در مورد قیمت گذاری انرژی و هدفمندی یارانه ها فراهم سازد و به و عقلایی کردن اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها کمک کند.