در نشست نقد و بررسی حقوقی کمیسیون ماده صد مطرح شد
به گزارش گروه دانشگاه خبرگزاری دانشجو، به همت انجمن اسلامی دانشجویان مستقل نشست تخصصی «نقد و بررسی حقوقی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها» در دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی(ره) و با حضور علی‌محمد فلاح زاده استاد حقوق عمومی و عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی و محمدحسین معصومی قاضی دیوان عدالت اداری برگزار شد.
فلاح زاده در ابتدای این مراسم گفت: در یک نگرش کلی موضوعاتی وجود دارد که مربوط به رشته حقوق است ولی در گام دوم انقلاب نیاز داریم از سوی تمامی دغدغه‌مندان به آنها پرداخت شود و از سوی مطالبات دانشجویی سریع‌تر به جریان انداخته شود.
وی افزود: باید بگویم پیگیری و پافشاری دانشجویان بر اصول و آرمان‌ها امیدوارکننده است. در خوزستان و قزوین این مطالبات دانشجویی تاثیرات فراوان داشته است و تداوم چنین روندی بسیار اهمیت دارد.
این استاد دانشگاه افزود: امید چندانی به ساختارهای رسمی نیست و بسیاری از مردم به مطالبات از پایین امیدوارتر هستند. لایحه‌ای که وزارت کشور داده به نتیجه نرسیده و نیازمند پیگیری دانشجویی است. این مقدمه را از این جهت گفتم که موضوع بسیار مهمی است. موضوعاتی از قبیل قانون حمایت از افشاکنندگان فساد هم می‌توان از همین طریق پیگیری کرد؛ نه تنها در میان مردم عادی، بلکه در ساختار اداری ما نیز ترس از افشای فساد نیز وجود دارد و این حل معضل نیازمند حمایت قانونی است.
وی ادامه داد: قانون شهرداری مصوب دهه ۳۰ شمسی و درواقع قبل از انقلاب اسلامی است. بیش از نیم قرن از تصویب این قانون می‌گذرد. آن‌موقع اکثریت جمعیت ایران روستانشین بودند و الآن اوضاع بسیار تغییر کرده است. هم‌اکنون جمعیت شهرهای ما هفتاد تا هفتاد و دو درصد شهرنشین است و بقیه روستانشین هستند. آن‌موقع این موضوع برعکس بود و نیاز جدی به طرح‌های توسعه شهری احساس نمی‌شد.
فلاح زاده گفت: تا قبل از سال ۱۳۴۲ که تهران پایتخت ایران بود، شهر تهران نه طرح جامع داشت و نه طرح تفصیلی. اما طرح جامع و تفصیلی چیست؟ طرح جامع طرحی است که مصوبه شورای عالی معماری برای تنظیم پهنه‌بندی شهرهای کشور می‌باشد. سند پایین‌دست‌تر از طرح جامع، طرح تفصیلی است که تفصیل طرح جامع است. طرح تفصیلی تراکم‌ها ، حدمجاز ساخت‌ها و... را مشخص می‌کند. در روستاها همین طرح را طرح هادی می‌گویند. به این اسناد طرح توسعه شهری می‌گویند.
وی ادامه داد: مثلا در تهران منطقه ۲۲ منطقه‌ای تفریحی تعریف می‌شود. یا مثلا هنگامی که سرانه فضای سبز شهری کم است، در طرح تفصیلی منطقه‌ای را معین می‌کنند که ساخت و ساز در آن انجام نشود. اولین سند طرح جامع تهران در سال ۱۳۴۹ تهیه شده است. یعنی تا قبل از این سال تهران طرحی نداشته و این نیاز آن موقع احساس شده است. در آخرین طرح تفصیلی در مورد بودجه شهرداری مباحثی مطرح شده است.
این استاد دانشگاه گفت: کمیسیون ماده صد شهرداری‌ها، هم‌اکنون به منبع درآمدی برای شهرداری‌ها تبدیل شده است. این یعنی تخلف فروشی شهرداری‌ها. افراد تخلف می‌کنند، برخلاف مفاد پروانه عمل می‌کنند و در عین حال از این تخلف سود می‌کنند. شهرداری هم به‌دلیل سود حاصله پایان کار می‌دهد.
وی گفت: این کمیسیون بعد از انقلاب اسلامی و در سال ۱۳۵۸ در قوانین ما وارد شده است. یعنی در این سال قانون شهرداری اصلاح شده و در قانون جدید اجازه داده می‌شود شهرداری این تخلفات را تبدیل به جریمه کند.
فلاح زاده یادآور شد: از طرفی هم شما می‌دانید شهرداری‌ها در وضعیت نظام عدم تمرکزند. بعد از دهه ۶۰ هم منابع درآمدی‌شان مستقل شد. با اینکه دولت به شهرداری‌ها کمک می‌کند، ولی ردیف بودجه دولتی در بودجه سالانه ندارند. شهرداری‌ها لایحه بودجه را به شورای شهر می برند و ساز و کار خاص خودش را دارد. البته شهرداری هم می گوید ما باید درآمد پایدار داشته باشیم و تاحدودی حق دارد.
وی با بیان اینکه درآمد شهرداری از چند مسیر است؛ گفت: یک مورد همان تراکم‌فروشی است که غیرقانونی است و دیگری هم جرایم کمیسیون ماده صد است. اخیراً تصویب شد که سه درصد از مالیات بر ارزش افزوده را اختصاص دادند به شهرداری‌ها تا وضع درآمد شهرداری اصلاح شود. البته دقت کنیم درآمد شهرداری از کمیسیون ماده صد زیاد نیست و فقط در تهران است که شهرداری از این منبع درآمد کلان دارد، البته از تراکم و مجوز ساخت هم درآمدی دارد، ولی در حالت کلّی درآمد شهرداری از کمیسیون در شهرهای کوچک این‌گونه نیست و کم است.
این استاد دانشگاه تصریح کرد: به همین سبب همیشه این بحث وجود داشته است که اگر می‌خواهیم قانونی تصویب کنیم که منتهی به کاهش درآمد شهرداری از این منبع شود، پس درآمد پایدار شهرداری را چگونه می‌توان تامین کرد؟ البته اخیراً در مجلس، تحت عنوان درآمد پایدار شهرداری‌ها طرحی مطرح شده است.
وی افزود: در ماه‌های اخیر که سیل آمد در مورد نقش نظام قوانین در بروز و عدم پیشگیری از بروز این بحران‌ها بحثی درگرفت. شهرداری تهران سریعا یک لایحه‌ای به دولت داد تحت عنوان رسیدگی به تخلفات ساختمانی. بلافاصله وزارت کشور هم لایحه‌ای نوشت و مدعی شد این موضوع مربوط به ماست. این دو لایحه به دولت آمد و کمیسیون امور کلان‌شهرهای دولت تصمیم گرفت مبنا همان لایحه وزارت کشور باشد، ولی جلسات تخصصی با حضور شهرداری ، وزارت کشور ، شورای عالی استان‌ها و دیوان عالی عدالت اداری برگزار شد و در حال انجام است.
فلاح زاده افزود: من آخرین تحولات این لایحه را خدمتتان می‌گویم. لایحه مدیریت شهری هم قبلا ارائه شده بود که بخشی از آن در مورد تخلفات ساختمانی است. آیین‌نامه ای هم مطرح است تحت عنوان آیین‌نامه ایمنی ساختمانی. این‌ها هیچ کدام به نتیجه نرسیده و در فرایند تصمیم‌گیری است. به این دلیل جلسات از نوع فعلی مهم است که می‌توانید فرایند تصمیم‌گیری را تسریع کنید.
وی اظهار داشت: دستگاه‌ها با هم بر سر مفاد لایحه وزارت کشور اختلافات فراوانی دارند. در حالت کلی سه مدل برخورد در مورد تخلفات وجود دارد، این سه مورد تخریب محور و حذف کامل جریمه، جریمه محور که اجازه می‌دهد شهرداری در همه موارد جریمه اخذ کند و مدل ترکیبی؛ ( برخی موارد جریمه باشد و برخی دیگر تخریب) هستند مدل مورد سوم الآن الگوی غالب است. البته با اختیارات بیشتر برای اخذ جریمه.
وی گفت: لایحه وزارت کشور هم نوآوری دارد و هم نقائصی که مختصر به آنها اشاره میکنیم. اول جرم‌انگاری؛ لایحه برای تخلفات ساختمانی جرم‌انگاری کرده است. مخالفین استدلال می‌کنند که این برخلاف قضازدایی است و نباید در مورد تخلفات ساختمانی جرم‌انگاری شود. موافقین هم به‌دلیل ضمانت اجرای قوی آن اصرار بر جرم‌انگاری دارند.
این استاد دانشگاه افزود: هم چنین اختیارات بیشتری برای شهرداری در مورد پیشگیری تخلفات ساختمانی پیش‌بینی کرده است. شهرداری می‌تواند حتی بدون مراجعه به کمیسیون ماده صد از بروز تخلفات جلوگیری کند. از دیگر نوآوری‌های این لایحه جدا کردن درآمد کمیسیون از سبد درآمدی شهرداری است.
وی گفت: بحث دیگر تقدم پایان کار بر بهره برداری است. یعنی شخص ابتدا عدم خلافی را بگیرد و سپس شهرداری پایان کار صادر کند. این لایحه ضمانت اجرای مهندسین ناظر بر ساختمان را تقویت کرده است. در لایحه نوشته شده اگر اثبات شود مهندس ناظر تخلف کرده است یا گزارش خلاف داده، پرونده به شورای انتظامی نظام مهندسی می‌رود و به حداکثر مجازات محکوم می‌شود. همچنین در پرونده کار مهندس ناظر ثبت و در یکی از جرائد هم باید درج شود. البته انتقاد وارده آن است که چنین ساز و کارهایی همیشه وجود داشته ولی جواب‌گو نیست. علت اصلی این است که نهادها خودشان دچار تعارض منافع هستند.
فلاح زاده گفت: نوآوری دیگری این که اگر شهرداری در انجام تکالیف خود کوتاهی کند و خلاف موازین گواهی صادر کند، کارمندان شهرداری معرفی می شوند و حسب ضرر و زیان وارد شده به شهر، به مراجع قضایی هم معرفی می‌شوند. این اولین بار است از محل این تخلفات رخ داده به شهر ضرر و زیان وارد می‌شود، گویا شهر شخصیت حقوقی پیدا کرده است و این رخداد مهمی در قانون‌گذاری شهری است. حالا بحث وجود دارد که نماینده چه کسی می‌تواند باشد؟ در واقع وقتی شهرداری تخلف می‌کند به حقوق انسانی تجاوز می‌کند.
وی گفت: این مفهوم جدیدی است که تدوین شده و در واقع مسئولیت مدنی شهرداری قابل پیگیری می شود. البته ابهاماتی در مورد ساز و کارش وجود دارد، اینکه محکوم له کیست و زیان داده کیست؟ یا شاکی کیست و ذی نفع چگونه حل می‌شود؟ نوآوری بسیار خوبی است ولی این ابهامات را دارد. دقت شود هیئت نظارت بر تخلفات اداری کارآمد نیست و عملاً معرفی کارمندان به آن‌جا سودی ندارد.
فلاح زاده ادامه داد: باید مباحثات جدی در مورد تعارض منافع شکل بگیرد. چرا مهندسین ناظر در ساختمان ها درست نظارت نمی‌کنند و امضاءها را می‌فروشند؟ آیا با سازوکار های پیش‌بینی شده مثل درج در پرونده و انتشار در روزنامه این مسئله حل می‌شود؟ خیر، به این دلیل که نهادهایی که نظارت می‌کنند خودشان مجری‌اند و منافعی می‌برند. مسئله دیگر شفافیت است؛ برای پیشگیری فقط باید شفافیت وجود داشته باشد.
وی افزود: اساسا نظام صدور مجوزها در دنیا دو نوع است: ۱. نظام پیشینی که مبتنی بر اخد مجوز است. ۲. نظام تعقیبی است که دولت میگوید شما کارتان را بکنید، اگر تخلفی کردید من پیگیری میکنم. نباید بر یکی از این دو تاکید کرد. بعضی موارد نیازمند اخذ مجوز است و بعضی موارد دیگر نیازمند نظام تعقیبی. نظام‌های صنفی حرفه‌ای، مشارکت نیست و خودش فساد است و انحصارزاست. انحصار فعلی اتاق بازرگانی فاجعه بار است. مسئله اصلی ما شفافیت و تعارض منافع است.
فلاح زاده تاکید کرد: بسیاری از تصمیم‌گیری‌هایی که نهادهای دولتی انجام می‌دهند نسبت به مردم غیابی است، در مورد همین لایحه هم این‌گونه است. وزارت کشور، شورای عالی استان‌ها، دیوان، معاونت معماری وزارت راه باهم توافق می‌کنند که بعضی اوقات تصمیماتشان به ضرر مردم است. این معضل با شفافیت حل می‌شود.
وی گفت: وقتی می‌گوییم شفافیت، منظور شفافیت در فرایند تصمیم‌گیری راجع‌به ساخت‌وساز، قبل از کمیسیون ماده است. همیشه ما به مرحله آخر نگاه میکنیم اما توجه باید به سمت قبل باشد. درخواست مجوزها و فرایند تصویب طرح تفصیلی، غیرشفاف است و اگر دولت الکترونیک در این بخش اعمال شود بسیاری از تخلفات،کاهش پیدا می‌کنند. ایراد دیگر این است که ما در فرایند ساخت‌وساز به اشخاص مراجعه میکنیم. این مسئله بستر فساد را مهیا می‌کند.
فلاح زاده ادامه داد: پس منظور از شفافیت شکل‌گیری دولت الکترونیک، شفافیت تصمیم‌گیری‌ها و انتشار مجوزهای شهرداری است. نکته بعدی بحث نظارت است؛ نظام مهندسی نباید درگیر حوزه اجرا شود و فقط باید نظارت کند تا دچار تعارض منافع گردد. حداکثر مجازات برای تخلفات مهندس ناظر کافی نیست و باید محرومیت از حقوق اجتماعی هم پیش‌بینی شود. یعنی اگر مشخص شود مهندس ناظر تخلفی انجام داده یا امضاء فروشی کرده است، تا ده سال مثلا فعالیت نتواند بکند و از حقوق اجتماعی محروم شود. این کلیت لایحه بود که در دولت مطرح است.
فلاح زاده تصریح کرد: لایحه اصلاح مدیریت شهری به نظر می‌رسد سریع‌تر از کمیسیون ماده صد به نتیجه برسد. وزارت کشور هم بسیار پیگیر است. اما به نظر می‌رسد این لایحه که وزارت کشور نوشته است، با حضور همه ذی نفعان تهیه نشده و بیشتر نظرات خود وزارت کشور است. چون در فرایند کمیسیون‌های دولت عموماً نظرات مخالف، غالب است.
محمدحسین معصومی قاضی دیوان عدالت اداری هم در این نشست گفت: بحثم را در سه بخش، بخش اول بررسی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری در نظام حقوقی ما، دوم انواع تخلفات ساختمانی موضوع رسیدگی کمیسیون ماده صد و بخش سوم علل عمده نقض آرای قطعی کمیسیون ماده صد در دیوان عدالت اداری – ارائه می دهم.
وی درباره بررسی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها، افزود: ماده صد قانون شهرداری منشأ قانونی تأسیس این کمیسیون است. تبصره یک ماده صد، ترکیب کمیسیون و انواع تخلفات و نحوه رسیدگی را قانونگذار برای شأنیت بخشی به صلاحیتهای کمیسیون ماده صد وضع نموده است. دبیرخانه این کمیسیون در شهرداری قرار دارد و اعضای تشکیل دهنده آن، نماینده وزارت کشور، یک قاضی دادگستری و یک عضو شورای شهر هستند. نماینده شهرداری هم برای ادای پاره‌ای توضیحات در جلسه حضور دارد. اعضای کمیسیون تجدیدنظر هم با همین ترکیب اما با نفرات دیگری تشکیل می‌شود.
وی تاکید کرد: صلاحیت کمیسیون موضوع ماده صد، درباره تخلفات زیر است اما در صدر این ماده، حدود صلاحیت‌ها و محدوده مکانی صلاحیت‌ها را بیان کرده است. مطابق این قانون، مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر، مکلف هستند که قبل از هر اقدام عمرانی، تفکیک اراضی یا اقدام به عملیات ساختمانی از شهرداری پروانه اخذ کنند و در صورت رعایت نشدن این تکلیف، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی جلوگیری کند.
معصومی تصریح کرد: مالک تعریف حقوقی دارد گرچه بحثهای زیادی دارد. اما درباره حریم و محدوده شهر، مطابق ماده 3 و 4 مرجع تصویب حریم و محدوده شهر، مرجع تصویب قانون جامع شهری است. مطابق با قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران، تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و تغییر آنها، خارج از طرح های تفصیلی، بر عهده شورای عالی معماری و شهرسازی است.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: برای اینکه محدوده و حریم شهر مشخص شود در شهرهای با جمعیت بالای 50 هزار نفر به مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی و در شهرهای با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر، به شورای برنامه ریزی استان مراجعه میکنیم. مطابق با ماده 6 قانون تعریفات محدوده و حریم شهر، اگر روستا قابلیت اتصال به حریم شهر را نداشته باشد شهرداری حق دخالت در ساخت و ساز روستا را ندارد.
وی افزود: انواع تخلفات ساختمانی موضوع رسیدگی کمیسیون ماده صد است. تخلفات در ۸ بند بیان شده است که مختصراً به آن می پردازیم. اول رعایت نکردن اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی: تبصره یک ماده صد به صراحت میگوید که چنانچه در عملیات‌های ساختمانی، اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی رعایت نشود و قلع بناها و تأسیسات خلاف موارد مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد و یا بدون پروانه احداث شده باشد، پرونده در کمیسیون ماده صد بررسی می‌گردد.
معصومی ادامه داد: دوم اضافه بنای زاید بر مساحت پروانه در اراضی مسکونی است اگر با توجه به موقعیت مکانی و نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح بکار رفته، ضرورت قلع بنا احراز نگردد، متخلف به جریمه‌ای که از یک دوم ارزش معاملاتی سهام کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی بیشتر نباشد محکوم می‌گردد.
وی گفت: سوم اضافه بنای زاید بر مساحت پروانه در اراضی تجاری،صنعتی و اداری است در برخورد با این تخلف نیز اگر ضرورت قلع احراز نشود، متخلف به جریمه‌ای بیشتر از دوبرابر و کمتر از چهار برابر ارزش معاملاتی اضافه بنا محکوم می گردد.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: چهارم احداث بدون پروانه است. در صورتی که اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی رعایت شده باشد و ضرورت قلع احراز نگردد، متخلف به مقدار یک‌دهم ارزش معاملاتی و یا یک پنجم ارزش سرقفلی جریمه خواهد شد. البته نکته ای اینجا عرض میکنم این است که مطابق با بند ۲۴ ماده ۵۵ شهرداری، صدور پروانه ساختمانی و صدور گواهی پایان کار به عهده شهرداری است. شاید مهمترین تضمین برای جلوگیری از تخلفات ساختمانی، همین گواهی پایان کار است که متأسفانه در تبصره‌هایی که بعداً در سال 1345به این مواد الحاق شده است در واقع امتیازات و پاداشی به متخلفین بوده که بین نفع شخصی از تخلف و عواقب مجازات محاسباتی داشته باشند. در اینصورت فرد به تخلف گرایش بیشتری کرده است.
معصومی یادآور شد: بحث پنجم احداث نکردن پارکینگ یا قابل استفاده نبودن است. در تبصره 5 ماده صد در صورتی که پارکینگ احداث نشده و یا قابل استفاده نباشد، خاطی به جریمه‌ای حداقل یک برابر و حداکثر دوبرابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع که از تخلف شده، محکوم می‌گردد.
وی از تجاوز به معابر شهری به عنوان مورد ششم یاد کرد و افزود: تبصره ششر مالکین باید در زمان نوسازی اماکن خود، بر اساس پروانه نوسازی که برایشان صادر می‌شود رعایت «بَر» های اصلاحی را داشته باشند. اگر تخلفی صورت گیرد پرونده به کمیسیون ماده صد ارسال شده و روند قانونی طی خواهد شد.
معصومی تصریح کرد: هفتم تغییر کاربری غیرمجاز است. بنابر بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، هریک از مالکین با توجه به نوع پروانه ساختمانی، از ساختمان استفاده کنند. مثلاً اگر در پروانه با کاربری مسکونی صادر شده است نباید از آن استفاده تجاری شود.
وی گفت: اگر برخلاف مندرجات پروانه در منطقه‌ای غیرتجاری، کسب و کار تجاری احداث کنند، پرونده‌ای در کمیسیون ماده صد ایجاد شده و مالک باید ظرف دو ماه کسب‌وکار راه تعطیل کند. در صورتی که مالک مجدد، کمیسیون می‌تواند علیه فرد پرونده قضایی تشکیل دهد و فرد علاوه‌بر جزای نقدی، به حبس شش ماه تا دو سال محکوم می‌گردد. البته ذیل این تبصره، استثنائی دارد مبنی براینکه تاسیس دفتر وکالت، مطب، دفتر اسناد رسمی، دفتر روزنامه و مجلات و دفتر مهندسی به وسیله «مالک»، استفاده تجاری محسوب نمی‌شود.
قاضی دیوان عدالت اداری ادامه داد: بحث هفتم رعایت نکردن مقررات ساختمانی است. رعایت نکردن مقرراتی از جمله آیین نامه ۲۸۰۰( بحث استحکام بنا) و همچنین طرح تفصیلی رعایت اصول شهرسازی است که شهروندان بر اساس آن باید اقدام به احداث بنا نمایند.
وی گفت: بخش سوم صحبتهای بنده، علل عمده نقض آرای قطعی کمیسیون ماده صد در دیوان عدالت اداری است. دو نوع ایرادات داریم یکی شکلی و دیگری ماهوی است. یکی ایرادات شکلی که یک مورد اعلام نکردن مصادیق تخلفات ساختمانی به ذینفع است و مطابق کمیسیون ماده صد، مصادیق و موارد تخلفات ساختمانی باید به ذینفع ابلاغ شود که ذینفع بتواند در فرصت ده روزه، از خود دفاع کند. اگر مصادیق ابلاغ نشد، این یک نقض شکلی است.
معصومی تاکید کرد: مورد دوم بحث تشدید آرای کمیسیون بدوی، در کمیسیون تجدیدنظر است. مثلاً کمیسیون تجدیدنظر نمیتواند رای جریمه یک برابر را به دو برابر تبدیل کند زیرا که در تعارض با اصل دادرسی عادلانه است و حق اعتراض از ذینفع سلب می‌شود. بحث سوم هم ایراد در ترکیب کمیسیون و بعد از آن هم بحث عدم ابلاغ آرا است.
وی گفت: مورد دیگر بحث عدم رعایت صلاحیت است. به‌طور مثال این کمیسیون حق تغییر کاربری ندارد و در قانون شورای شهرسازی و معماری، صلاحیت تغییر کاربری را به کمیسیون ماده پنج سپرده است. کمیسیون ماده صد، صلاحیت رسیدگی به تخلفات روستاها را هم ندارد.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: عدم اعلام قطعی و غیرقابل تجدید نظر بودن آرا، عدم رعایت مستند و مستدل بودن آرا مطابق اصل 66 قانون اساسی، کلی بودن آرای کمیسیون و ایرادات ماهوی از دیگر موارد است.
معصومی گفت: در مورد ایرادات ماهوی بحث عدم رعایت اصل تناسب مطرح است در این باره میزان جریمه مطابق با تبصره دو و سه ماده صد قانون شهرداری ها، باید متناسب با فضای ایجاد شده، نوع ساختمان از جهت مصالح مصرفی و ارزش ملکی آن ساختمان باشد. نکته بعدی آن است که جریمه باید از حداقل کمتر و حداکثر ارزش معاملاتی بیشتر نباشد.
وی اظهار داشت: عدم رعایت اصل ایرادات مشروع، تبعیض ناروا و رأی دادن کمیسیون درباره ساختمان‌هایی است که قبل از طرح جامع شهر، احداث شده اند، از موارد دیگر این موضوع است.
فلاح زاده در ابتدای این مراسم گفت: در یک نگرش کلی موضوعاتی وجود دارد که مربوط به رشته حقوق است ولی در گام دوم انقلاب نیاز داریم از سوی تمامی دغدغه‌مندان به آنها پرداخت شود و از سوی مطالبات دانشجویی سریع‌تر به جریان انداخته شود.
وی افزود: باید بگویم پیگیری و پافشاری دانشجویان بر اصول و آرمان‌ها امیدوارکننده است. در خوزستان و قزوین این مطالبات دانشجویی تاثیرات فراوان داشته است و تداوم چنین روندی بسیار اهمیت دارد.
این استاد دانشگاه افزود: امید چندانی به ساختارهای رسمی نیست و بسیاری از مردم به مطالبات از پایین امیدوارتر هستند. لایحه‌ای که وزارت کشور داده به نتیجه نرسیده و نیازمند پیگیری دانشجویی است. این مقدمه را از این جهت گفتم که موضوع بسیار مهمی است. موضوعاتی از قبیل قانون حمایت از افشاکنندگان فساد هم می‌توان از همین طریق پیگیری کرد؛ نه تنها در میان مردم عادی، بلکه در ساختار اداری ما نیز ترس از افشای فساد نیز وجود دارد و این حل معضل نیازمند حمایت قانونی است.
وی ادامه داد: قانون شهرداری مصوب دهه ۳۰ شمسی و درواقع قبل از انقلاب اسلامی است. بیش از نیم قرن از تصویب این قانون می‌گذرد. آن‌موقع اکثریت جمعیت ایران روستانشین بودند و الآن اوضاع بسیار تغییر کرده است. هم‌اکنون جمعیت شهرهای ما هفتاد تا هفتاد و دو درصد شهرنشین است و بقیه روستانشین هستند. آن‌موقع این موضوع برعکس بود و نیاز جدی به طرح‌های توسعه شهری احساس نمی‌شد.
فلاح زاده گفت: تا قبل از سال ۱۳۴۲ که تهران پایتخت ایران بود، شهر تهران نه طرح جامع داشت و نه طرح تفصیلی. اما طرح جامع و تفصیلی چیست؟ طرح جامع طرحی است که مصوبه شورای عالی معماری برای تنظیم پهنه‌بندی شهرهای کشور می‌باشد. سند پایین‌دست‌تر از طرح جامع، طرح تفصیلی است که تفصیل طرح جامع است. طرح تفصیلی تراکم‌ها ، حدمجاز ساخت‌ها و... را مشخص می‌کند. در روستاها همین طرح را طرح هادی می‌گویند. به این اسناد طرح توسعه شهری می‌گویند.
وی ادامه داد: مثلا در تهران منطقه ۲۲ منطقه‌ای تفریحی تعریف می‌شود. یا مثلا هنگامی که سرانه فضای سبز شهری کم است، در طرح تفصیلی منطقه‌ای را معین می‌کنند که ساخت و ساز در آن انجام نشود. اولین سند طرح جامع تهران در سال ۱۳۴۹ تهیه شده است. یعنی تا قبل از این سال تهران طرحی نداشته و این نیاز آن موقع احساس شده است. در آخرین طرح تفصیلی در مورد بودجه شهرداری مباحثی مطرح شده است.
این استاد دانشگاه گفت: کمیسیون ماده صد شهرداری‌ها، هم‌اکنون به منبع درآمدی برای شهرداری‌ها تبدیل شده است. این یعنی تخلف فروشی شهرداری‌ها. افراد تخلف می‌کنند، برخلاف مفاد پروانه عمل می‌کنند و در عین حال از این تخلف سود می‌کنند. شهرداری هم به‌دلیل سود حاصله پایان کار می‌دهد.
وی گفت: این کمیسیون بعد از انقلاب اسلامی و در سال ۱۳۵۸ در قوانین ما وارد شده است. یعنی در این سال قانون شهرداری اصلاح شده و در قانون جدید اجازه داده می‌شود شهرداری این تخلفات را تبدیل به جریمه کند.
فلاح زاده یادآور شد: از طرفی هم شما می‌دانید شهرداری‌ها در وضعیت نظام عدم تمرکزند. بعد از دهه ۶۰ هم منابع درآمدی‌شان مستقل شد. با اینکه دولت به شهرداری‌ها کمک می‌کند، ولی ردیف بودجه دولتی در بودجه سالانه ندارند. شهرداری‌ها لایحه بودجه را به شورای شهر می برند و ساز و کار خاص خودش را دارد. البته شهرداری هم می گوید ما باید درآمد پایدار داشته باشیم و تاحدودی حق دارد.
وی با بیان اینکه درآمد شهرداری از چند مسیر است؛ گفت: یک مورد همان تراکم‌فروشی است که غیرقانونی است و دیگری هم جرایم کمیسیون ماده صد است. اخیراً تصویب شد که سه درصد از مالیات بر ارزش افزوده را اختصاص دادند به شهرداری‌ها تا وضع درآمد شهرداری اصلاح شود. البته دقت کنیم درآمد شهرداری از کمیسیون ماده صد زیاد نیست و فقط در تهران است که شهرداری از این منبع درآمد کلان دارد، البته از تراکم و مجوز ساخت هم درآمدی دارد، ولی در حالت کلّی درآمد شهرداری از کمیسیون در شهرهای کوچک این‌گونه نیست و کم است.
این استاد دانشگاه تصریح کرد: به همین سبب همیشه این بحث وجود داشته است که اگر می‌خواهیم قانونی تصویب کنیم که منتهی به کاهش درآمد شهرداری از این منبع شود، پس درآمد پایدار شهرداری را چگونه می‌توان تامین کرد؟ البته اخیراً در مجلس، تحت عنوان درآمد پایدار شهرداری‌ها طرحی مطرح شده است.
وی افزود: در ماه‌های اخیر که سیل آمد در مورد نقش نظام قوانین در بروز و عدم پیشگیری از بروز این بحران‌ها بحثی درگرفت. شهرداری تهران سریعا یک لایحه‌ای به دولت داد تحت عنوان رسیدگی به تخلفات ساختمانی. بلافاصله وزارت کشور هم لایحه‌ای نوشت و مدعی شد این موضوع مربوط به ماست. این دو لایحه به دولت آمد و کمیسیون امور کلان‌شهرهای دولت تصمیم گرفت مبنا همان لایحه وزارت کشور باشد، ولی جلسات تخصصی با حضور شهرداری ، وزارت کشور ، شورای عالی استان‌ها و دیوان عالی عدالت اداری برگزار شد و در حال انجام است.
فلاح زاده افزود: من آخرین تحولات این لایحه را خدمتتان می‌گویم. لایحه مدیریت شهری هم قبلا ارائه شده بود که بخشی از آن در مورد تخلفات ساختمانی است. آیین‌نامه ای هم مطرح است تحت عنوان آیین‌نامه ایمنی ساختمانی. این‌ها هیچ کدام به نتیجه نرسیده و در فرایند تصمیم‌گیری است. به این دلیل جلسات از نوع فعلی مهم است که می‌توانید فرایند تصمیم‌گیری را تسریع کنید.
وی اظهار داشت: دستگاه‌ها با هم بر سر مفاد لایحه وزارت کشور اختلافات فراوانی دارند. در حالت کلی سه مدل برخورد در مورد تخلفات وجود دارد، این سه مورد تخریب محور و حذف کامل جریمه، جریمه محور که اجازه می‌دهد شهرداری در همه موارد جریمه اخذ کند و مدل ترکیبی؛ ( برخی موارد جریمه باشد و برخی دیگر تخریب) هستند مدل مورد سوم الآن الگوی غالب است. البته با اختیارات بیشتر برای اخذ جریمه.
وی گفت: لایحه وزارت کشور هم نوآوری دارد و هم نقائصی که مختصر به آنها اشاره میکنیم. اول جرم‌انگاری؛ لایحه برای تخلفات ساختمانی جرم‌انگاری کرده است. مخالفین استدلال می‌کنند که این برخلاف قضازدایی است و نباید در مورد تخلفات ساختمانی جرم‌انگاری شود. موافقین هم به‌دلیل ضمانت اجرای قوی آن اصرار بر جرم‌انگاری دارند.
این استاد دانشگاه افزود: هم چنین اختیارات بیشتری برای شهرداری در مورد پیشگیری تخلفات ساختمانی پیش‌بینی کرده است. شهرداری می‌تواند حتی بدون مراجعه به کمیسیون ماده صد از بروز تخلفات جلوگیری کند. از دیگر نوآوری‌های این لایحه جدا کردن درآمد کمیسیون از سبد درآمدی شهرداری است.
وی گفت: بحث دیگر تقدم پایان کار بر بهره برداری است. یعنی شخص ابتدا عدم خلافی را بگیرد و سپس شهرداری پایان کار صادر کند. این لایحه ضمانت اجرای مهندسین ناظر بر ساختمان را تقویت کرده است. در لایحه نوشته شده اگر اثبات شود مهندس ناظر تخلف کرده است یا گزارش خلاف داده، پرونده به شورای انتظامی نظام مهندسی می‌رود و به حداکثر مجازات محکوم می‌شود. همچنین در پرونده کار مهندس ناظر ثبت و در یکی از جرائد هم باید درج شود. البته انتقاد وارده آن است که چنین ساز و کارهایی همیشه وجود داشته ولی جواب‌گو نیست. علت اصلی این است که نهادها خودشان دچار تعارض منافع هستند.
فلاح زاده گفت: نوآوری دیگری این که اگر شهرداری در انجام تکالیف خود کوتاهی کند و خلاف موازین گواهی صادر کند، کارمندان شهرداری معرفی می شوند و حسب ضرر و زیان وارد شده به شهر، به مراجع قضایی هم معرفی می‌شوند. این اولین بار است از محل این تخلفات رخ داده به شهر ضرر و زیان وارد می‌شود، گویا شهر شخصیت حقوقی پیدا کرده است و این رخداد مهمی در قانون‌گذاری شهری است. حالا بحث وجود دارد که نماینده چه کسی می‌تواند باشد؟ در واقع وقتی شهرداری تخلف می‌کند به حقوق انسانی تجاوز می‌کند.
وی گفت: این مفهوم جدیدی است که تدوین شده و در واقع مسئولیت مدنی شهرداری قابل پیگیری می شود. البته ابهاماتی در مورد ساز و کارش وجود دارد، اینکه محکوم له کیست و زیان داده کیست؟ یا شاکی کیست و ذی نفع چگونه حل می‌شود؟ نوآوری بسیار خوبی است ولی این ابهامات را دارد. دقت شود هیئت نظارت بر تخلفات اداری کارآمد نیست و عملاً معرفی کارمندان به آن‌جا سودی ندارد.
فلاح زاده ادامه داد: باید مباحثات جدی در مورد تعارض منافع شکل بگیرد. چرا مهندسین ناظر در ساختمان ها درست نظارت نمی‌کنند و امضاءها را می‌فروشند؟ آیا با سازوکار های پیش‌بینی شده مثل درج در پرونده و انتشار در روزنامه این مسئله حل می‌شود؟ خیر، به این دلیل که نهادهایی که نظارت می‌کنند خودشان مجری‌اند و منافعی می‌برند. مسئله دیگر شفافیت است؛ برای پیشگیری فقط باید شفافیت وجود داشته باشد.
وی افزود: اساسا نظام صدور مجوزها در دنیا دو نوع است: ۱. نظام پیشینی که مبتنی بر اخد مجوز است. ۲. نظام تعقیبی است که دولت میگوید شما کارتان را بکنید، اگر تخلفی کردید من پیگیری میکنم. نباید بر یکی از این دو تاکید کرد. بعضی موارد نیازمند اخذ مجوز است و بعضی موارد دیگر نیازمند نظام تعقیبی. نظام‌های صنفی حرفه‌ای، مشارکت نیست و خودش فساد است و انحصارزاست. انحصار فعلی اتاق بازرگانی فاجعه بار است. مسئله اصلی ما شفافیت و تعارض منافع است.
فلاح زاده تاکید کرد: بسیاری از تصمیم‌گیری‌هایی که نهادهای دولتی انجام می‌دهند نسبت به مردم غیابی است، در مورد همین لایحه هم این‌گونه است. وزارت کشور، شورای عالی استان‌ها، دیوان، معاونت معماری وزارت راه باهم توافق می‌کنند که بعضی اوقات تصمیماتشان به ضرر مردم است. این معضل با شفافیت حل می‌شود.
وی گفت: وقتی می‌گوییم شفافیت، منظور شفافیت در فرایند تصمیم‌گیری راجع‌به ساخت‌وساز، قبل از کمیسیون ماده است. همیشه ما به مرحله آخر نگاه میکنیم اما توجه باید به سمت قبل باشد. درخواست مجوزها و فرایند تصویب طرح تفصیلی، غیرشفاف است و اگر دولت الکترونیک در این بخش اعمال شود بسیاری از تخلفات،کاهش پیدا می‌کنند. ایراد دیگر این است که ما در فرایند ساخت‌وساز به اشخاص مراجعه میکنیم. این مسئله بستر فساد را مهیا می‌کند.
فلاح زاده ادامه داد: پس منظور از شفافیت شکل‌گیری دولت الکترونیک، شفافیت تصمیم‌گیری‌ها و انتشار مجوزهای شهرداری است. نکته بعدی بحث نظارت است؛ نظام مهندسی نباید درگیر حوزه اجرا شود و فقط باید نظارت کند تا دچار تعارض منافع گردد. حداکثر مجازات برای تخلفات مهندس ناظر کافی نیست و باید محرومیت از حقوق اجتماعی هم پیش‌بینی شود. یعنی اگر مشخص شود مهندس ناظر تخلفی انجام داده یا امضاء فروشی کرده است، تا ده سال مثلا فعالیت نتواند بکند و از حقوق اجتماعی محروم شود. این کلیت لایحه بود که در دولت مطرح است.
فلاح زاده تصریح کرد: لایحه اصلاح مدیریت شهری به نظر می‌رسد سریع‌تر از کمیسیون ماده صد به نتیجه برسد. وزارت کشور هم بسیار پیگیر است. اما به نظر می‌رسد این لایحه که وزارت کشور نوشته است، با حضور همه ذی نفعان تهیه نشده و بیشتر نظرات خود وزارت کشور است. چون در فرایند کمیسیون‌های دولت عموماً نظرات مخالف، غالب است.
محمدحسین معصومی قاضی دیوان عدالت اداری هم در این نشست گفت: بحثم را در سه بخش، بخش اول بررسی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری در نظام حقوقی ما، دوم انواع تخلفات ساختمانی موضوع رسیدگی کمیسیون ماده صد و بخش سوم علل عمده نقض آرای قطعی کمیسیون ماده صد در دیوان عدالت اداری – ارائه می دهم.
وی درباره بررسی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها، افزود: ماده صد قانون شهرداری منشأ قانونی تأسیس این کمیسیون است. تبصره یک ماده صد، ترکیب کمیسیون و انواع تخلفات و نحوه رسیدگی را قانونگذار برای شأنیت بخشی به صلاحیتهای کمیسیون ماده صد وضع نموده است. دبیرخانه این کمیسیون در شهرداری قرار دارد و اعضای تشکیل دهنده آن، نماینده وزارت کشور، یک قاضی دادگستری و یک عضو شورای شهر هستند. نماینده شهرداری هم برای ادای پاره‌ای توضیحات در جلسه حضور دارد. اعضای کمیسیون تجدیدنظر هم با همین ترکیب اما با نفرات دیگری تشکیل می‌شود.
وی تاکید کرد: صلاحیت کمیسیون موضوع ماده صد، درباره تخلفات زیر است اما در صدر این ماده، حدود صلاحیت‌ها و محدوده مکانی صلاحیت‌ها را بیان کرده است. مطابق این قانون، مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر، مکلف هستند که قبل از هر اقدام عمرانی، تفکیک اراضی یا اقدام به عملیات ساختمانی از شهرداری پروانه اخذ کنند و در صورت رعایت نشدن این تکلیف، شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی جلوگیری کند.
معصومی تصریح کرد: مالک تعریف حقوقی دارد گرچه بحثهای زیادی دارد. اما درباره حریم و محدوده شهر، مطابق ماده 3 و 4 مرجع تصویب حریم و محدوده شهر، مرجع تصویب قانون جامع شهری است. مطابق با قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران، تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و تغییر آنها، خارج از طرح های تفصیلی، بر عهده شورای عالی معماری و شهرسازی است.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: برای اینکه محدوده و حریم شهر مشخص شود در شهرهای با جمعیت بالای 50 هزار نفر به مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی و در شهرهای با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر، به شورای برنامه ریزی استان مراجعه میکنیم. مطابق با ماده 6 قانون تعریفات محدوده و حریم شهر، اگر روستا قابلیت اتصال به حریم شهر را نداشته باشد شهرداری حق دخالت در ساخت و ساز روستا را ندارد.
وی افزود: انواع تخلفات ساختمانی موضوع رسیدگی کمیسیون ماده صد است. تخلفات در ۸ بند بیان شده است که مختصراً به آن می پردازیم. اول رعایت نکردن اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی: تبصره یک ماده صد به صراحت میگوید که چنانچه در عملیات‌های ساختمانی، اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی رعایت نشود و قلع بناها و تأسیسات خلاف موارد مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد و یا بدون پروانه احداث شده باشد، پرونده در کمیسیون ماده صد بررسی می‌گردد.
معصومی ادامه داد: دوم اضافه بنای زاید بر مساحت پروانه در اراضی مسکونی است اگر با توجه به موقعیت مکانی و نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح بکار رفته، ضرورت قلع بنا احراز نگردد، متخلف به جریمه‌ای که از یک دوم ارزش معاملاتی سهام کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی بیشتر نباشد محکوم می‌گردد.
وی گفت: سوم اضافه بنای زاید بر مساحت پروانه در اراضی تجاری،صنعتی و اداری است در برخورد با این تخلف نیز اگر ضرورت قلع احراز نشود، متخلف به جریمه‌ای بیشتر از دوبرابر و کمتر از چهار برابر ارزش معاملاتی اضافه بنا محکوم می گردد.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: چهارم احداث بدون پروانه است. در صورتی که اصول شهرسازی،فنی و بهداشتی رعایت شده باشد و ضرورت قلع احراز نگردد، متخلف به مقدار یک‌دهم ارزش معاملاتی و یا یک پنجم ارزش سرقفلی جریمه خواهد شد. البته نکته ای اینجا عرض میکنم این است که مطابق با بند ۲۴ ماده ۵۵ شهرداری، صدور پروانه ساختمانی و صدور گواهی پایان کار به عهده شهرداری است. شاید مهمترین تضمین برای جلوگیری از تخلفات ساختمانی، همین گواهی پایان کار است که متأسفانه در تبصره‌هایی که بعداً در سال 1345به این مواد الحاق شده است در واقع امتیازات و پاداشی به متخلفین بوده که بین نفع شخصی از تخلف و عواقب مجازات محاسباتی داشته باشند. در اینصورت فرد به تخلف گرایش بیشتری کرده است.
معصومی یادآور شد: بحث پنجم احداث نکردن پارکینگ یا قابل استفاده نبودن است. در تبصره 5 ماده صد در صورتی که پارکینگ احداث نشده و یا قابل استفاده نباشد، خاطی به جریمه‌ای حداقل یک برابر و حداکثر دوبرابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع که از تخلف شده، محکوم می‌گردد.
وی از تجاوز به معابر شهری به عنوان مورد ششم یاد کرد و افزود: تبصره ششر مالکین باید در زمان نوسازی اماکن خود، بر اساس پروانه نوسازی که برایشان صادر می‌شود رعایت «بَر» های اصلاحی را داشته باشند. اگر تخلفی صورت گیرد پرونده به کمیسیون ماده صد ارسال شده و روند قانونی طی خواهد شد.
معصومی تصریح کرد: هفتم تغییر کاربری غیرمجاز است. بنابر بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، هریک از مالکین با توجه به نوع پروانه ساختمانی، از ساختمان استفاده کنند. مثلاً اگر در پروانه با کاربری مسکونی صادر شده است نباید از آن استفاده تجاری شود.
وی گفت: اگر برخلاف مندرجات پروانه در منطقه‌ای غیرتجاری، کسب و کار تجاری احداث کنند، پرونده‌ای در کمیسیون ماده صد ایجاد شده و مالک باید ظرف دو ماه کسب‌وکار راه تعطیل کند. در صورتی که مالک مجدد، کمیسیون می‌تواند علیه فرد پرونده قضایی تشکیل دهد و فرد علاوه‌بر جزای نقدی، به حبس شش ماه تا دو سال محکوم می‌گردد. البته ذیل این تبصره، استثنائی دارد مبنی براینکه تاسیس دفتر وکالت، مطب، دفتر اسناد رسمی، دفتر روزنامه و مجلات و دفتر مهندسی به وسیله «مالک»، استفاده تجاری محسوب نمی‌شود.
قاضی دیوان عدالت اداری ادامه داد: بحث هفتم رعایت نکردن مقررات ساختمانی است. رعایت نکردن مقرراتی از جمله آیین نامه ۲۸۰۰( بحث استحکام بنا) و همچنین طرح تفصیلی رعایت اصول شهرسازی است که شهروندان بر اساس آن باید اقدام به احداث بنا نمایند.
وی گفت: بخش سوم صحبتهای بنده، علل عمده نقض آرای قطعی کمیسیون ماده صد در دیوان عدالت اداری است. دو نوع ایرادات داریم یکی شکلی و دیگری ماهوی است. یکی ایرادات شکلی که یک مورد اعلام نکردن مصادیق تخلفات ساختمانی به ذینفع است و مطابق کمیسیون ماده صد، مصادیق و موارد تخلفات ساختمانی باید به ذینفع ابلاغ شود که ذینفع بتواند در فرصت ده روزه، از خود دفاع کند. اگر مصادیق ابلاغ نشد، این یک نقض شکلی است.
معصومی تاکید کرد: مورد دوم بحث تشدید آرای کمیسیون بدوی، در کمیسیون تجدیدنظر است. مثلاً کمیسیون تجدیدنظر نمیتواند رای جریمه یک برابر را به دو برابر تبدیل کند زیرا که در تعارض با اصل دادرسی عادلانه است و حق اعتراض از ذینفع سلب می‌شود. بحث سوم هم ایراد در ترکیب کمیسیون و بعد از آن هم بحث عدم ابلاغ آرا است.
وی گفت: مورد دیگر بحث عدم رعایت صلاحیت است. به‌طور مثال این کمیسیون حق تغییر کاربری ندارد و در قانون شورای شهرسازی و معماری، صلاحیت تغییر کاربری را به کمیسیون ماده پنج سپرده است. کمیسیون ماده صد، صلاحیت رسیدگی به تخلفات روستاها را هم ندارد.
قاضی دیوان عدالت اداری گفت: عدم اعلام قطعی و غیرقابل تجدید نظر بودن آرا، عدم رعایت مستند و مستدل بودن آرا مطابق اصل 66 قانون اساسی، کلی بودن آرای کمیسیون و ایرادات ماهوی از دیگر موارد است.
معصومی گفت: در مورد ایرادات ماهوی بحث عدم رعایت اصل تناسب مطرح است در این باره میزان جریمه مطابق با تبصره دو و سه ماده صد قانون شهرداری ها، باید متناسب با فضای ایجاد شده، نوع ساختمان از جهت مصالح مصرفی و ارزش ملکی آن ساختمان باشد. نکته بعدی آن است که جریمه باید از حداقل کمتر و حداکثر ارزش معاملاتی بیشتر نباشد.
وی اظهار داشت: عدم رعایت اصل ایرادات مشروع، تبعیض ناروا و رأی دادن کمیسیون درباره ساختمان‌هایی است که قبل از طرح جامع شهر، احداث شده اند، از موارد دیگر این موضوع است.
ارسال نظرات