مقدمه‌ای برای حکومت در هنگامه نبرد
گروه دانشگاه خبرگزاری دانشجو؛ رضا باقری پور_ نظامات سیاسی همواره در شرایط باثبات و متعادل حکومت نمی‌کنند. آنها پیوسته در معرض طوفان‌هایی قرار می‌گیرند که قابلیت و توانایی این نظامات در اداره عمومی را به چالش می‌کشد. از شایع‌ترین این وضعیت‌های خاص، تقابل نظامی و جنگ است. اداره عمومی در شرایط جنگی مختصات ویژه‌ای پیدا می‌کند و طبعا آگاهی و آمادگی خاص خود را می‌طلبد.
حکمرانی در هنگامه جنگ (wartime governance) مسئله مهمی است که علی‌رغم موضوعیت داشتن آن با وضعیت کشور در همه این سالها، به ندرت محل توجه نظام مشاوره سیاستی و مدار‌های تصمیم‌سازی کشور قرار گرفته است؛ این بی‌توجهی و بی‌نسبت بودن اجزای گوناگون تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور خود آسیبی مجزاست که باید مستقلا به آن پرداخت.
جنگ، ارزش‌های حکمرانی را به شدت تغییر می‌دهد؛ مناسبات و استاندارد‌های حکومت‌داری در زمان عادی برای این دوران بی‌اثر و حتی خطرناک می‌شود. چارچوب نظری «حکومت در زمان جنگ» را می‌توان از ناحیه مقایسه این وضعیت با حکمرانی به معنای رایج و عادی آن طراحی و تشریح کرد. حکمرانی، به‌عنوان فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌ها از طریق نهاد‌های دولتی و غیردولتی، در زمان صلح و جنگ تفاوت‌های بنیادینی از نظر اهداف، روش‌ها و محدودیت‌ها دارد. ارزش‌های نظام حکمرانی تغییر می‌کند و اولویت‌های اداره عمومی شدیدا دستخوش تغییر می‌شود.
۱-تغییر اهداف و اولویت‌ها
در شرایط صلح، حکمرانی بر توسعه پایدار، رفاه اجتماعی، تقویت مشروعیت نهاد‌ها و مسائلی از این جنس تمرکز دارد. اولویت‌ها شامل رشد اقتصادی، آموزش، بهداشت و حقوق شهروندی است. دولت‌ها در حالت عادی معمولاً برنامه‌های بلندمدت مانند کاهش فقر یا عدالت آموزشی و... را دنبال می‌کنند. در جنگ، اولویت به بقا، امنیت ملی و حفظ نظم عمومی تغییر می‌کند. منابع به سمت تلاش‌های نظامی، دفاع غیرنظامی و مدیریت بحران هدایت می‌شوند.
۲_ سرعت و روال‌های تصمیم‌گیری
تصمیم‌گیری در صلح معمولاً از طریق فرآیند‌های دموکراتیک، مشورتی و شفاف انجام می‌شود. مجالس قانون‌گذاری، نهاد‌های نظارتی و افکار عمومی نقش پررنگی دارند. این فرآیند‌ها اغلب کند هستند تا دقت و مشروعیت تضمین شود. بخشی از این کندی نیز به دامنه وسیع افراد و نهاد‌های درگیر در تصمیم‌گیری برمی‌گردد.
از طرف دیگر جنگ سرعت تصمیم‌گیری را به شدت افزایش می‌دهد. تصمیمات اغلب متمرکز و توسط گروه کوچکی از رهبران و سیاستمداران گرفته می‌شوند. دولت‌ها معمولا به صورت فوق‌العاده کابینه جنگ یا موجودیتی شبیه به آن می‌سازند که در کانون تصمیم‌گیری قرار گرفته و روند اتخاذ سیاست‌ها را با سرعت بسیار بالاتری نسبت به حالت عادی به جریان می‌اندازد.
تصمیم‌گیری‌ها باید در نهایت سرعت صورت پذیرد. سوای سرعت، مسئولیت و اختیارات باید به صورت فشرده‌ای تجمیع گردد. از این جهت طبعا ادامه مسیر از ناحیه کابینه و هیئت دولت و تمام دیوانسالاری زیرمجموعه آن به صورت عادی، مطلوب نیست. وزارتخانه‌ها با کارویژه مشابه باید تحت اختیار یک وزیر درآمده و به این صورت موقتا ادغام شوند. به عنوان مثال وزارت جهاد کشاورزی و وزارت صمت و یا حتی وزارت اقتصاد در یک مجموعه قرار می‌گیرند. سپس بایدکابینه جنگی تشکیل داد که که اعضای آن به عنوان مثال شامل سران سه قوه و تعداد معدودی از وزرای اصلی و مربوط به جنگ (مثل وزیر وزارتخانه‌های ادغام شده‌ی صمت و کشاورزی و اقتصاد بعلاوه وزیر دفاع و..) خواهد بود. مسئولیت‌ها باید به صورت مستقیم به افراد و نه شورا‌ها و کمیته‌های متعدد بازگردد. کشور باید فرمانده اقتصاد، فرمانده جنگ، فرمانده امنیت داخلی و... داشته باشد.
شاید بتوان اینگونه گفت که در وضعیت جنگ شدت یافته، کشور باید تنها توسط دو کمیته اصلی اداره گردد. اول، کمیته جنگ که متشکل از فرماندهان نظامی و برخی روسا و رهبران رده یک کشور است و دوم کمیته حکومت در زمان جنگ که ترکیبی بسیار کم تعداد و چابک از مدیران دولت برای اداره کشور با هدف پیروزی و تقویت جبهه است.
۳-ساختار‌ها و دیوانسالاری
ساختار‌های بوروکراتیک در صلح معمولاً سلسله‌مراتبی و پایدار هستند؛ آنها برای تضمین اداره روزمره و کارایی بلندمدت طراحی شده‌اند. نهاد‌ها در پیکره دولت و دیوانسالاری برای وظایف تخصصی طراحی شده‌اند و تغییرات ساختاری به‌کندی رخ می‌دهند. جنگ، اما نیازمند ساختار‌های انعطاف‌پذیرتر و هماهنگ‌تر است. ساختار‌های باید به سرعت انطباق پیدا کنند. در شرایط جنگی معمولا نهاد‌های جدید (مانند وزارتخانه‌های جنگ یا کمیته‌های اضطراری) ایجاد می‌شوند و ساختار‌های موجود برای انطباق با شرایط جدید بازطراحی می‌شوند.
رابرت کومر در گزارشی که برای ارزیابی عملکرد ایالات متحده در ویتنام و دولت‌سازی و حکومت کردن در این کشور نگاشت، به این موضوع به عنوان یکی از محور‌های اصلی گزارش خود اشاره کرده است؛ کومر استدلال می‌کند که نهاد‌های موجود (مانند ارتش، وزارت امور خارجه، یا بوروکراسی دولت ویتنام جنوبی) اغلب برای جنگ‌های متعارف یا مدیریت عادی طراحی شده‌اند و نمی‌توانند به‌طور مؤثر با درگیری‌های غیرمتعارف مانند جنگ ویتنام (جنگ چریکی و ضدشورش) مقابله کنند. او پیشنهاد می‌کند که این نهاد‌ها باید بازطراحی یا اصلاح شوند تا با ویژگی‌های خاص درگیری هماهنگ شوند. (۴) دولت‌ها همچنین در زمان جنگ و در وضعیت‌های شدت یافته دست به ادغام نهاد‌های خود می‌زنند. رژیم بعث برای آمادگی برای جنگ خلیج‌فارس، ساختار‌های بوروکراتیک خود را به‌شدت متمرکز کرد. صدام حسین کمیته‌های نظامی-اقتصادی جدیدی تحت نظارت مستقیم حزب بعث تشکیل داد تا تولید تسلیحات، توزیع منابع، و بسیج نیرو‌ها را هماهنگ کند. این کمیته‌ها، که از بوروکراسی‌های غیرنظامی سنتی مستقل بودند، برای تسریع تصمیم‌گیری طراحی شدند. برای مثال، وزارت دفاع و وزارت صنعت بازطراحی شدند تا تولید سلاح‌های سنگین و تجهیزات نظامی را افزایش دهند. (۱) در وضعیت حاد جنگی، تفکیک‌های موضوعی کمرنگ می‌شوند و وزارتخانه‌ها با دستورکار‌های مشابه، در یکدیگر ادغام می‌گردند. وزارتخانه‌های متعددی (معمولا با کارویژه صنعتی و ترابری) ذیل وزارت دفاع تجمیع می‌گردند.
در انگلستان، وزارت تأمین تأسیس شد تا تولید تسلیحات، مهمات و کالا‌های ضروری را هماهنگ کند. این وزارتخانه وظایف پراکنده را از چندین سازمان دولتی و خصوصی به خود منتقل کرد و اختیارات گسترده‌ای برای دور زدن بوروکراسی‌های سنتی داشت. نتیجه آنکه تولید را به طور متمرکز مدیریت کرد؛ برای مثال، تولید تانک از ۱۴۰۰ دستگاه در سال ۱۹۴۰ به ۸۶۰۰ دستگاه در سال ۱۹۴۲ افزایش یافت. همچنین، وزارتخانه‌های اقتصادی مانند وزارت غذا با وزارت کشاورزی همکاری کردند تا توزیع مواد غذایی را تنظیم کنند، که شامل تخصیص سهمیه‌های هفتگی برای گوشت، شکر و کره بود.
در ایالات متحده، هیئت تولید جنگ، تأسیس‌شده در سال ۱۹۴۲، منابع را به سمت تولید نظامی هدایت کرد. این نهاد اولویت‌بندی تولید را تعیین کرد و صنایع غیرنظامی، مانند خودروسازی، را به تولید تجهیزات جنگی تغییر داد. برای مثال، کارخانه‌های فورد و جنرال موتورز تولید تانک و هواپیما را بر عهده گرفتند، و تولید هواپیما از ۶،۰۰۰ فروند در سال ۱۹۴۰ به ۹۶،۳۰۰ فروند در سال ۱۹۴۴ افزایش یافت. (۵) این نهاد توانست ۶۰% ظرفیت صنعتی را به جنگ اختصاص دهد، به‌طوری که تا سال ۱۹۴۵، آمریکا ۳۰۰ هزار هواپیما و ۳۹۰ هزار کامیون تولید کرد. این تغییر نیازمند ساده‌سازی بروکراسی بود، زیرا فرآیند‌های معمول (مثل مناقصه‌های دولتی) کنار گذاشته شد و قرارداد‌ها به‌سرعت به شرکت‌های بزرگ مثل فورد و بوئینگ داده شد. همچنین، نقش کنگره در تصمیمات فوری کاهش یافت تا سرعت عمل افزایش یابد.
۴ منابع و امکانات
در حالت عادی منابع (مالی، انسانی، زیرساختی و...) برای اهداف متنوع تخصیص می‌یابند. رقابت بین بخش‌ها (مانند آموزش در مقابل زیرساخت) رایج است. منابع به صورت هم‌عرض توزیع می‌شود. اما در چارچوب شرایط جنگی، منابع به‌طور متمرکز به سمت اهداف نظامی و دفاعی هدایت می‌شوند. کمبود‌ها (مانند غذا، سوخت یا نیروی انسانی) به احتمال زیاد رخ می‌دهد. نیاز‌های فوری و ابتدایی در درجه اول توجه قرار می‌گیرد؛ در مدیریت منابع سهم بازار به شدت کاهش یافته و دولت به صورت گسترده متکفل تدبیر نیاز‌های عمومی می‌شود. کینز در توصیه‌های خود برای مدیریت هزینه‌های جنگ استدلال می‌کند که جنگ جهانی دوم فشار بی‌سابقه‌ای بر اقتصاد بریتانیا وارد کرده و بدون مداخله جدی دولت، تورم و کمبود منابع اجتناب‌ناپذیر است. (۳) او معتقد بود که کالا‌هایی مثل شکر، گوشت، و سوخت باید محدود شوند تا از افزایش قیمت‌ها جلوگیری شود. در عمل، بریتانیا این سیاست را اجرا کرد؛ سهم هر فرد به ۸ اونس شکر و ۲ اونس کره در هفته محدود شد. این نوع مدیریت بازار، که از سال ۱۹۴۰ تا ۱۹۵۴ ادامه داشت. دولت شبکه‌ای از توزیع‌کنندگان محلی را برای اجرای سیستم کوپن ایجاد کرد. (۵) این کار فقط یک تصمیم اقتصادی نبود. بلکه اثرات اجتماعی نیز داشت. توزیع مناسب به جامعه حسی از برابری می‌داد. در دل این مرور تجربیات توصیه‌های سیاستی روشنی وجود دارد. مثلا همین که طراحی سیاست عرضه کوپنی کالا باید به سرعت انجام پذیرد؛ حتی اگر در این ثانیه به آن احساس نیاز نمی‌شود. با فرض شدت یافتن وضعیت که کاملا محتمل است، ارائه کالای کوپنی لاجرم خواهد بود یا به عنوان مثال می‌توان بودجه‌ریزی را در بازه‌های شش‌ماه بجای سالانه انجام داد، دقیقا پیشنهادی که کینز به انگلستان برای مدیریت هزینه‌های جنگ داد. (۳)
۵- مدیریت اطلاعات و جامعه
در حالت عادی ارزش‌های مسلط بر رابطه دولت و شهروندان مبتنی بر شفافیت، پاسخگویی، حریم شخصی و حقوق شهروندی است. جامعه از دولت تضمین دسترسی آزاد به اطلاعات دولتی و تصمیم‌گیری‌ها و همچنین مشارکت در تصمیم‌ها را انتظار دارد. شرایط جنگی در مواقعی امکان تحقق برخی از این ارزش‌ها را ندارد و در برخی مواقع برخی از این ارزش‌ها مانند شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات تبدیل به ضدارزش می‌شوند. به جای شفافیت، تبلیغات و حفظ روحیه عمومی اولویت پیدا می‌کند. نظارت دولت بر اخبار و اطلاعات نادرست یا ضد روحیه و مقاومت ملی باید شدت پیدا کند. رسانه، امروزه بیش از آنکه وسیله اطلاع‌رسانی باشد، ابزار جنگ است و طبعا این ماهیت در ایامی که به حقیقت جنگ خوانده می‌شود، وضوح و شدت بیشتری دارد. در همین رابطه می‌توان به رژیم صهیونیستی اشاره کرد؛ این رژیم به دلیل مواجهه مداوم با تهدیدات امنیتی از زمان تأسیس در ۱۹۴۸، مدل مدیریت عمومی‌ای توسعه داده که بر امنیت و دفاع متمرکز است. قوانین ضدبحران این کشور به دولت اختیارات گسترده‌ای برای اعمال محدودیت‌های عبور و مرور، برقراری ساعات منع رفت‌وآمد و انجام بازداشت‌های پیشگیرانه در شرایط اضطراری می‌دهد. (۲)
در سمت فعال و ایجابی، تجربه بسیج در جمهوری اسلامی تجربه‌ای کم‌نظیر است. کشور‌ها سعی می‌کنند جامعه را به طرق مختلف درگیر جبهه جنگ کرده و حس مشارکت را به پیکره آحاد جمعیت تزریق کنند. مثلا در جنگ جهانی دوم در کارزار معروف «رزی پرچ‌زن» دعوت عمومی از زنان برای تکمیل کادر کارخانجات بعمل آمد. یا به عنوان مثال از شهروندان در قالب کارزار «برای پیروزی زمین را شخم بزن»، خواسته می‌شد تا ظرفیت باغچه‌ها و اراضی خالی و بایر خود را برای کشت کشاورزی به کار بگیرند. در این بین تجربه بسیج در جمهوری اسلامی به عنوان یک تجربه بومی، با فاصله نسبت به این الگو‌ها برتری دارد. بسیج یک کارزار طراحی شده از بالا برای گسیل کردن ظرفیتهای پایین دست نیست. بسیج رقم خوردن همزمان تصمیم و عمل توسط آحاد حامل ارزش‌های انقلابی و اسلامی است. ظرفیت پایگاه‌های بسیج در موارد مختلف نظامی، امنیتی، اقتصادی و اجتماعی کارایی دارد؛ اما نه وقتی که این موجودیت کماکان به عنوان بخشی از دستگاه‌های رسمی در بند نگه داشته شود. این تکنولوژی با نرم افزار سلسله‌مراتب، دیوانسالاری و حتی اوامر نظامی عمل نمی‌کند. منطق عمل آن که منجر به گره‌گشایی می‌شود، «نهضت مردمی اسلامی» است. پایگاه‌های بسیج باید به سرعت احیا و فعال گردند. ایجاد حس مشارکت در جنگ، ایجاد امنیت در سطح محلات، خارج کردن شهر از فاز سکوت و دلمردگی و وحشت و حتی هدفمند کردن کمک‌های اقتصادی به محرومین از ناحیه فعال‌سازی این واحد‌ها که شناخت دقیقی از محدوده خود دارند (مساجد و بسیج محلات) ممکن است.
پینوشت: تفصیل این یادداشت در قالب گزارشی سیاستی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در نوبت انتشار است.
۱) Alnasrawi, A. (۱۹۹۲). Iraq: Economic consequences of the ۱۹۹۱ Gulf war and future outlook. Third World Quarterly, ۱۳ (۲) , ۳۳۵–۳۵۲. https://doi.org/۱۰.۱۰۸۰/۰۱۴۳۶۵۹۹۲۰۸۴۲۰۲۸۰،
۲) Kashchenko, D. (۲۰۲۴). Foreign experience of public administration in emergency situations. Pressing Problems of Public Administration, ۲ (۶۵) , ۳۷۰-۳۸۲. https://doi.org/۱۰.۲۶۵۶۵/۱۶۸۴-۸۴۸۹-۲۰۲۴-۲-۱۹،
۳) Keynes, J. M. (۱۹۴۰). How to Pay for the War: A Radical Plan for the Chancellor of the Exchequer. Macmillan and Co.
۴) Komer, R. W. (۱۹۷۲). Bureaucracy Does Its Thing: Institutional Constraints on U.S. -GVN Performance in Vietnam. RAND Corporation, R-۹۶۷-ARPA. https://www.rand.org/pubs/reports/R۹۶۷.html [](۵) Milward, A. S. (۱۹۷۷). War, Economy and Society, ۱۹۳۹-۱۹۴۵. University of California Press.
*انتشار یادداشت‌ها به معنای تأیید تمامی محتوای آن توسط «خبرگزاری دانشجو» نیست و صرفاً منعکس کننده نظرات گروه‌ها و فعالین دانشجویی است