نگاهی به قانون مدیریت خدمات کشوری از منظر تحلیل خط مشی

گروه دانشگاه خبرگزاری دانشجو، رویا احمدابادی؛ برای بازگشت به عقلانیت در تدوین خط مشی ها، تحلیل خط مشی حلقه مفقوده ای است که در درک پیچیدگی ها و ماهیت سیاسی خط مشی ها کمک نموده و زمینه تدوین خط مشی های اثربخش تر و اجرای موفق تر را فراهم می نماید. این حوزه مطالعاتی به شناسایی اثرات و پیامدهای نهایی خط مشی ها پرداخته و از طیفی از تکنیک ها برای توصیف، علت یابی و عارضه یابی خط مشی ها استفاده می کند. مطابق با مدل دان (2017) تحلیل خط مشی فرآیندی است که در پاسخ به 5 سوال عمده شکل می گیرد: 1- مسئله خط مشی چیست؟ 2- خروجی های مورد انتظار خط‌مشی چیست؟ 3- خط مشی های ترجیحی چیست؟ 4- خروجی های مشاهده شده چیست؟و 5- عملکرد خط مشی چیست؟ تحلیل گر خط مشی برای پاسخ به این سوالات از ابزار های ساختاردهی به مسئله، پیش نگری و پس نگری، نظارت (یا پایش) و ارزیابی خط مشی استفاده می نماید.

در گذر از شکل سلسله مراتبی و بروکراتیک اداره امور دولتی که در طی سال های قرن بیستم حالت مسلط را داشت، تغییراتی در بخش های امور دولتی کشور های پیشرفته اتفاق افتاد و قانون مدیریت خدمات کشوری متاثر از این روندها تلاش نمود نقش جدیدی را در شیوه مدیریت دولتی معرفی نماید؛ لذا این قانون پس از 40 سال حاکمیت قانون استخدام کشوری، برنامه های تحول در بروکراسی کشور را هدف قرار داده و جامع‌ترین برنامه و جدی ترین سندی است که پس از انقلاب اسلامی ، هدایت راهبردی تحول در نظام اداری کشور را بر عهده داشته است. با توجه به اهمیت و نقش کلیدی قانون مدیریت خدمات کشوری در کیفیت اداره عمومی لازم است این قانون از منظر تحلیل گران خط مشی به صورت جامع و دقیق مورد بررسی قرار گیرد.

قانون مدیریت خدمات کشوری شامل 14 فصل و 128 ماده است که مجموعه این فصول را می توان در سه بخش خلاصه نمود:1) فصل اول و دوم که ناظر بر تعاریف و مفاهیم کلی حاکم بر جایگاه، اندازه و نقش دولت است. 2) فصول چهارم، پنجم و چهاردهم که رویکرد ساختاری بر نظام اداری دارد و در این راستا در فصل چهارم و پنجم به تشکیلات، پست های سازمانی و بهره وری سیستم ها و روش های انجام کار می پردازد و در فصل چهاردهم سلسله مراتب رهبری نظام اداری از سطح سیاست گذاری تا اجرا را در قالب نقش ها و وظابف شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ترسیم می نماید. 3) نهایتا با رویکرد فرآیندی به مدیریت منابع انسانی در نظام اداری کشور، مراحل جذب (فصول 7،6 و 8)، توسعه (فصل 9)، نظام پاداش و انگیزش (فصل 10) و در نهایت نگهداشت (3، 11، 12 و 13) را مورد توجه قرار می دهد.

پاسخ به سوال اول از منظر دانشگاه : مسئله خط مشی چیست؟ بررسی وضعیت موجود در نظام اداری کشور قبل از تصویب قانون، بیانگر اشکالاتی است که از آن جمله می توان به: عدم پاسخگویی و شفافیت، عدم تمرکززدایی از نظام اداری و مالی، عدم توجه به مدیریت شهری، عدم اجرای بودجه ریزی بر مبنای عملکرد، عدم تفکیک حوزه های حاکمیتی از تصدی گری، فقدان روحیه نوآوری، عدم تعیین مناسب نقش سیاست گذاری و برنامه‌ریزی و نظارت دولت، فقدان یک نظام ارزیابی عملکرد جامع، مستمر و نتیجه گرا، بی عدالتی در نظام پرداخت، عدم استفاده جامع و فراگیر از فناوری اطلاعات، عدم توجه به حقوق مردم در مواجهه با نهاد های دولتی، ابهام در نظارت ارتقای مدیریت، فراگیر نبودن قوانین، پایین بودن شاخص های سلامت در نظام اداری، فقدان شایسته گزینی در انتخاب و انتصاب مدیران و کارکنان و پایین بودن شاخص های بهره وری اشاره کرد.  باید گفت علت ایجاد و وجه تمایز این قانون با قانون استخدام کشوری، توجه به نقش و اندازه دولت و به طور کلی ساختار اداره حکومت است که در فصل اول و دوم قانون تبیین شده است. علت اصلی وجه تمایز این قانون با قوانین گذشته مبانی تئوریک این قوانین است. قانون استخدام کشوری در دوره ای از نظام اداری و سیاسی ایران تدوین شده است که الگوی رایج کشورهای دنیا، الگوی سنتی اداره امور عمومی بوده است که مشخصه اصلی این الگو بروکراسی خشک، غیر منعطف ، سلسله مراتبی و کلیشه ای و از سوی دیگر دولت هایی بزرگ با نقش ها و وظایف متنوع و وسیع است؛ اما در مقابل قانون مدیریت خدمات کشوری ساختار اداره حکومت را هدف قرار داده و به طرح موضوعاتی چون کوچک سازی یا متناسب سازی نقش و اندازه دولت و بازبینی وظایف دولت و همچنین چابک سازی دولت از طریق واگذاری وظایف قابل واگذاری پرداخته است که از جمله عناصر و مولفه های اصلی نظریات مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب قلمداد می شود.

از جمله خروجی های مورد انتظار قانون عبارتند از : حداقل شدن برداشت های فردی از قانون و کاهش امکان گریز از اجرای قانون، نظام هماهنگ پرداخت در دستگاه های اجرایی، تقویت نقش و جایگاه دولت در هدایت، نظارت و برنامه ریزی امور، فراهم کردن زمینه ارتقای کارایی و عدالت در سیستم بروکراسی دولتی، قانون مند و هدفمند شدن مشارکت مردم، ایجاد رابطه منطقی بین ارتقا و انتصاب و تمدید، ایجاد نظام پاسخگویی کارمندان دولت در مقابل مردم، جلوگیری از ایجاد واحد های اداری غیر ضروری، تعیین و تحدید تعداد پست های سازمانی، کاهش مراجعات مردم به دستگاه های اجرایی و ارتقای سطح رضایت کارمندان دولت، تعیین شرایط عمومی ورود به خدمت، جذب نیروی انسانی متناسب با نقش حاکمیتی و نظارتی دولت در این قانون، توجه ویژه به گزینش های علمی و تخصصی، ایجاد رابطه منطقی بین امنیت شغلی و ارزیابی عملکرد فرد، استقرار نظام شایسته سالاری و شایسته گزینی در نظام اداری کشور، ارتقای سطح کمی و کیفی خدمات کارمندان، متناسب ساختن سطح دانش، مهارت و نگرش کارمندان با ویژگی های شغل و در نتیجه ارتقای انگیزه کارمندان، عدالت در نظام جبران خدمات، ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد اداری در دستگاه های دولتی و نظارت بر فرآیند های اداری و استخدامی دستگاه های اجرایی کشور.

با رصد روند های اصلی در سیاست نظام اداری ایران که شامل : سیاست های کلی نظام اداری و برنامه های تحول در نظام اداری می باشد و با اعمال پیش نگری و پس نگری در خط مشی قانون مدیریت خدمات کشوری متوجه می شویم که نظام اداری ایران خود محصور نظامی بزرگتر به نام جمهوری اسلامی ایران بوده و مقصود و فلسفه آن به نظام فراگیرتری برمی گردد. در نتیجه برون یابی روند گذشته نشان می دهد که آینده این سیاست نیز با وجود نظام حاکم در راستای همین روند ها ادامه خواهد یافت. متخصصان تاکید می کنند که ادامه این وضعیت در صورتی که نظام سیاسی بازتر با بهره گیری از توانمندی های علمی و فناورانه مورد توجه قرار نگیرد، موجب تضعیف تدریجی بنیه اداری کشور خواهد شد.

خط مشی های ترجیحی چیست؟ با نگاه از زاویه رویکرد فرایندی به خط مشی می توان دریافت که فرایند تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مجموعه ای از فعالیت هایی را شامل می شود که در قالب مراحل شناسایی مشکل، تدوین راه حل‌ها، قانونی کردن، اجرا و ارزیابی انجام پذیرفته است. این فعالیت ها شامل : اعلام نیاز به اقدام دولت، تنظیم برنامه کار برای بحث عمومی، توسعه و پیشنهادهای حل مشکل، انتخاب یک پیشنهاد، جلب پشتیبانی سیاسی برای خط مشی، اجرا از طریق بروکراسی، اجرا به صورت قانون سازماندهی، بررسی برنامه ها، ارزیابی تاثیر برنامه بر گروه های مورد نظر، گزارش بازده نتایج برنامه های دولت و  پیشنهاد تغییرات و اصلاحات می شود. با وجود اینکه رویکرد فرایندی به خط مشی از منظر مجموعه ای از فعالیت‌های سیاسی می نگرد اما می بایست از ابزارهای تکمیلی مناسبی هم بهره برد. تحلیل هزینه _کارآمدی از جمله این ابزارهاست. متاسفانه شواهد نشان می دهد قانون مدیریت خدمات کشوری مانند بسیاری از قوانین در کشور ما از منظر تجزیه و تحلیل هزینه و فایده و هزینه _کارآمدی به درستی بررسی نشده اند زیرا فرایند انتخاب و اجرای این قبیل خط مشی ها بیشتر جنبه سیاسی داشته و با کپی برداری از الگوهای موفق غربی انجام پذیرفته است.

خروجی های مشاهده شده چیست؟ قانون مدیریت خدمات کشوری با بیان تعاریف و دامنه شمول آن در سطح دستگاه های اجرایی ، ضمن ایجاد وحدت رویه در اجرای قانون سعی کرده است هرگونـه گريـز از قانـون را از دســتگاه ها، نهادهــا و شــركتها ســلب کند. با این حال هنوز هم بسیاری از دستگاه های اجرایی تعریف واضح و روشنی از امور حاکمیتی و غیر آن ندارند. در ايــن نظــام ســازوكارهاي پرداختـي بـه كارمنـدان و مديـران به گونـه ای طراحـي شـده كـه دريافتي هـاي آنـان متأثـر از ارزيابـي عملكـرد فـرد و سـازمان بـوده و مديـر از ابـزار كافـي بــراي تشــويق و تنبيــه كارمنــد تحــت سرپرســتي خــود برخــوردار اســت . بــا توجــه بــه اســتقرار نظــام مديريــت عملكــرد، هــر فــرد باید بــر اســاس ميــزان داده هــاي خــود بــه ســازمان از آن ســتانده داشته باشد که این هدف به طور کامل محقق نگردیده است. در راستای اجرایی نمودن فصل چهارم قانون با بازنگری در تشکیلات تفصیلی دستگاه های اجرایی ، حذف واحد های اداری غیر ضروری ، متناسب سازی تعداد پست های مدیریتی با حجم و تنوع وظایف در طول برنامه ششم توسعه در مجموع 15301 پست سازمانی در سطح تمام دستگاه های اجرایی کاهش یافته که این تعداد معادل3.2درصد از مجموع پست های سازمانی تمام دستگاه های اجرایی می باشد. در راستای الکترونیکی کردن خدمات دستگاه های اجرایی علی رغم اقدامات موثر از جمله احصا خدماتی که قابلیت الکترونیکی شدن را دارند اما هنور به بهره برداری کامل نرسیده اند. با ابلاغ شیوه جدید جذب نیروی انسانی و برگزاری آزمون های مشترک فراگیر تا حد زیادی عدالت استخدامی در فضای رقابتی محقق شده است. استقرار نظام شايسته گزيني و شايسته سالاری در نظام اداري كشور با وجود انتخابات حزبی و سیاسی به طور کامل محقق نشده است. عدالت در نظام جبران خدمات در همه دستگاه هاي اجرايي در چارچوب رعايت ويژگي ها و حساسيت هاي مربوط به شغل علی رغم پیشرفته ای اندک همچنان محل مناقشه است. ايجاد رابطه منطقي بين عملكرد و حقوق و مزايا و عملكرد با ارتقاي شغلي و انتصاب افراد در اجرا دچار کاستی هایی است که با استقرار نظام جامع مدیریت عملکرد بسیار فاصله دارد.

عملکرد خط مشی چیست؟ در مجموع می توان گفت تدوین و اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری که با هدف ایجاد تحول و یکپارچگی در نظام اداری ایران تحقق یافته است علی رغم برخی کاستی ها، توانسته است اثرات مثبتی در راستای رسیدن به اهداف از خود بجا گذارد؛ لذا با عنایت به اینکه حدود 15 سال از اجرای این قانون می گذرد می بایست با بهره گیری از یادگیری خط مشی در پی رفع نقاط منفی و اجرای اصلاحات لازم گام برداشت. لایحه اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری با این هدف به مجلس شورای اسلامی راه یافت که متاسفانه به دلیل پیچیدگی و طولانی بودن فرایند بررسی لایحه از منظر ذینفعان متعدد، تاکنون نتیجه‌ای در بر نداشته است.

رویا احمدابادی؛ دانشجوی دکتری خط مشی گذاری دانشگاه تهران

انتشار یادداشت‌های دانشجویی به معنای تأیید تمامی محتوای آن توسط «خبرگزاری دانشجو» نیست و صرفاً منعکس کننده نظرات گروه‌ها و فعالین دانشجویی است.